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Déclaration de M. Hervé de Villeroché, Administrateur pour la France, 29 juillet 2013

Author(s):
International Monetary Fund. European Dept.
Published Date:
August 2013
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Je voudrais remercier les services du FMI de l’ensemble de documents très intéressants et bien écrits qu’ils ont préparés et qui offrent une évaluation équilibrée à la fois des défis auxquels la France est confrontée et des actions entreprises pour y répondre. Les entretiens qui ont eu lieu avec les autorités françaises dans le cadre des consultations au titre de l’article IV ont été exhaustifs et fructueux, grâce notamment à l’esprit d’ouverture et à la franchise des membres de la mission.

Perspectives macroéconomiques

Après deux trimestres, fin 2012 et début 2013, durant lesquels l’activité a été plus faible que prévu, les premiers signes d’un retour de la croissance commencent à apparaître pour le deuxième trimestre de 2013. À cet égard, les autorités françaises partagent l’analyse des services du FMI selon laquelle la croissance devrait s’accélérer progressivement pendant le second semestre de l’année, grâce à un rebond graduel de la demande intérieure et extérieure. L’ampleur de ce rebond en 2014 par rapport à 2013, tel qu’il ressort des estimations des services du FMI, correspond tout à fait à ce que prévoient les autorités françaises.

Cependant, nous prévoyons pour 2013 et 2014 une croissance plus forte que les services du FMI, même si ces prévisions seront revues pour le projet de loi de finances 2014. Cette différence tient notamment au fait que les autorités françaises tiennent compte de l’effet macroéconomique du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi qui a été adopté en novembre, et notamment du crédit d’impôt pour les entreprises mis en place dans ce cadre, basé sur la masse salariale, dont le montant atteindra 20 milliards d’euros (1 % du PIB) l’année prochaine (avec une réduction estimative de plus de 4 % du coût de la maind’oeuvre visée, ce qui entraînera une réduction totale de 3 % du coût global du travail). Par ses effets sur la compétitivité, le Pacte devrait aider à stimuler les exportations et contribuer au rebond de l’activité.

Notre avis diffère aussi de celui des services du FMI en ce qui concerne l’effet negative potentiel sur la croissance de l’incertitude qui entourerait l’action des pouvoirs publics. Les autorités françaises ont clairement exprimé leur ferme volonté de poursuivre un ajustement budgétaire axé essentiellement sur la réduction des dépenses et de mettre en oeuvre des réformes structurelles pour renforcer la compétitivité. La consultation des parties prenantes, notamment des partenaires sociaux, est certes susceptible d’allonger le processus, mais elle garantit l’adhésion de tous à l’action engagée. À cet égard, l’expérience de l’accord de janvier 2013 sur la réforme du marché du travail a montré à quel point le dialogue social pouvait être productif. Il nous semble donc inexact de dire que l’incertitude entourant l’action des pouvoirs publics s’est accentuée, surtout en se fondant sur un indicateur à la fiabilité incertaine.

Politique budgétaire

L’orientation de la politique budgétaire n’a pas varié depuis les dernières consultations au titre de l’article IV, conformément à nos engagements européens et aussi aux ecommandations du FMI : le pilier central de notre plan de rééquilibrage à moyen terme reste l’ajustement structurel, afin de remettre fermement la dette sur une trajectoir e descendante tout en laissant jouer pleinement les stabilisateurs automatiques en cas de dégradation des perspectives, comme cela s’est produit fin 2012–début 2013. En coherence avec cette approche, le Conseil de l’Union européenne a décidé de différer de deux ans, jusqu’à 2015, l’objectif de réduction du déficit nominal des administrations publiques à 3 % du PIB. La poursuite du rééquilibrage suppose encore un effort considérable sur le plan structurel, dans le prolongement de ce qui a déjà été réalisé en 2012 et 2013.

En ce qui concerne la composition de l’ajustement budgétaire, la France a aussi choisi un ensemble de mesures qui correspond à l’orientation budgétaire recommandée par le FMI et vise à limiter autant que possible les effets négatifs sur la croissance (notamment en ciblant les efforts sur les ménages les plus aisés et sur les grandes entreprises). Le plus gros de l’effort est progressivement transféré de la mobilisation de recettes vers la rationalisation des dépenses (la proportion devrait ainsi passer de 70 % de l’effort pour l’augmentation des recettes et 30 % pour la limitation des dépenses à 30 % et 70 % respectivement). À ce sujet, je voudrais souligner deux points:

  • – Premièrement, du point de vue méthodologique, il convient de noter que les dispositifs de prestations sociales, et plus généralement les politiques publiques, prennent souvent la forme d’exonérations et de dégrèvements fiscaux, aux côtés des transferts monétaires directs. La suppression des niches fiscales et la simplification des exonérations devraient donc être considérées autant comme desmesures touchant aux dépenses que comme des mesures touchant aux recettes. Tel a été le cas, en particulier, avec la réforme des allocations familiales annoncée récemment, qui prévoit à la fois une réduction des transferts monétaires directs et l’abaissement du plafond applicable pour la réduction de l’impôt sur le revenue dont bénéficient les parents;
  • – Deuxièmement, un grand nombre de mesures sont en cours pour assurer une plus grande efficacité des dépenses publiques. Existe déjà des mécanismes qui aident à limiter l’accroissement des dépenses en le maintenant à un niveau qui est meme en deçà de sa tendance naturelle. Il en est ainsi non seulement pour l’administration centrale, où le gel des dépenses en termes réels représente un effort notable, mais aussi pour les administrations de sécurité sociale, où, par exemple, la progression des dépenses d’assurance-santé est fermement maîtrisée, comme le relèvent les services du FMI dans leur document sur les economies réalisables du côté des dépenses. Le déficit des collectivités locales est soumis à une règle d’or qui empêche celles-ci de financer leurs dépenses courantes ou le refinancement de leurs dettes par de nouveaux emprunts. Les grandes politiques publiques font actuellement l’objet d’un réexamen dont l’objectif est d’en améliorer l’efficacité. En particulier, nous partageons l’avis des services du FMI qui estiment que la réforme des retraites sera un élément clé de cette stratégie. Après une première avancée des partenaires sociaux concernant les retraites complémentaires obligatoires (sous-indexation pendant trois ans à compter de l’année prochaine), le gouvernement devrait être en mesure de présenter un projet de loi au Parlement d’ici à la fin de l’été.

Dernière considération, mais non des moindres, concernant la politique budgétaire, nous voudrions souligner que, ces dernières années, une grande attention a été accordée à la gouvernance des finances publiques. La France observe ainsi les norms les plus strictes en la matière, au moyen de mécanismes qui permettent une certain souplesse tout en assurant de façon crédible le respect des objectifs budgétaires à moyen terme, conformément à nos engagements européens. Dans ce nouveau cadre, le Haut Conseil des finances publiques, instance indépendante nouvellement créée, a commencé ses travaux et a déjà publié une première évaluation des hypotheses macroéconomiques qui sous-tendent les projections du gouvernement. De nouveaux avis publics suivront à l’automne pour alimenter le débat sur le budget 2014.

Programme structurel

Actuellement, le chômage reste la principale préoccupation. Comme cela a été expliqué lors des précédents entretiens au titre de l’article IV, le lancement des emplois d’avenir (employs subventionnés destinés aux jeunes peu qualifiés) et des contrats de génération (contrats qui accordent une subvention aux entreprises lorsqu’elles recrutent de jeunes travailleurs en gardant ceux qui sont plus âgés, et dont l’objectif est de stimuler l’emploi dans les tranches d’âge inférieure et supérieure) devrait contribuer à ralentir la progression du chômage. Le rapport des services du FMI insiste à juste titre sur l’importance de l’Accord national interprofessionnel sur l’emploi (ANI), accord conclu entre les partenaires sociaux en janvier, et de sa transposition dans la loi sans modifications. Les autorités que je représente sont convaincues que la mise en oeuvre de cet accord donnera une plus grande souplesse aux entreprises pour s’adapter aux conditions économiques et offrir aux travailleurs davantage de sécurité. Nombre de décisions seront désormais prises au niveau des entreprises, notamment pour ce qui est des réductions temporaires des salaires et des heures de travail en cas de ralentissement de l’activité, ce qui leur permettra de mieux s’adapter à l’évolution économique à court terme tout en renforçant le dialogue social au niveau de l’entreprise.

Deux réformes sont aussi prévues qui devraient contribuer à assouplir encore le marché du travail et à accroître le taux d’activité : les partenaires sociaux débattent actuellement d’une réforme du système d’assurance-chômage, qui devrait renforcer les mesures actives contre le chômage, mais aussi de la réforme du système de retraite, qui devrait continuer à accroître les incitations à travailler plus longtemps et donc la participation des seniors au marché du travail.

Nous ne sommes pas tout à fait d’accord avec l’évaluation des services du FMI concernant le salaire minimum. En effet, les réductions du «coin» fiscal sont importantes. Elles se sont révélées efficaces pour compenser l’effet négatif du salaire minimum sur la demande de travail et pour stabiliser la proportion de main-d’oeuvre non qualifiée dans l’emploi total. Il convient de noter que l’augmentation automatique du salaire minimum devrait être relativement faible compte tenu du niveau modéré de l’inflation. Les autorités françaises ne sont pas convaincues par la proposition de gel du salaire minimum, alors que les règles d’indexation viennent d’être modifiées en 2013.

En s’appuyant sur la méthode de dialogue social appliquée avec succès pour l’ANI, le gouvernement a demandé le 8 juillet aux partenaires sociaux de se mettre d’accord sur une refonte du système de formation professionnelle, domaine où les possibilités d’amélioration sont considérables, comme l’ont souligné les services du FMI. Ils devraient présenter leurs suggestions à l’automne pour permettre au gouvernement de proposer un projet de loi avant la fin de 2013.

Les autorités françaises entendent aussi mettre en oeuvre le vaste programme lancé à l’automne dernier dans le cadre du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi. La balance commerciale française a commencé à se redresser à la fois en termes de compétitivité par les prix et hors prix (le déficit commercial hors énergie s’établissait fin mai à 5 milliards d’euros (0,25 % du PIB), contre 15 milliards d’euros pour la même période de 2011 (0,75 % du PIB)). Le programme pour la compétitivité est aussi illustré par le plan d’investissement à long terme d’un montant de 12 milliards d’euros présenté le 9 juillet (qui sera financé principalement par la vente de participations de l’État dans des enterprises cotées), mais il va au-delà de ces plans d’action spécifiques et fait aussi intervenir plusieurs autres politiques structurelles.

Les autorités françaises ont également engagé une série de mesures destinées à simplifier l’environnement administratif dans lequel les entreprises exercent leurs activités et à accroître la qualité du service public, comme l’ont noté les services du FMI. Le dernier Comité interministériel pour la modernisation de l’État, qui s’est réuni le 17 juillet, a vu legouvernement approuver plusieurs mesures concrètes pour donner corps au «choc de simplification» annoncé par le Président de la République. Entre autres, il a été décidé de revenir sur l’un des principes fondamentaux du droit administratif français, en vertu duquel l’approbation explicite de l’administration est requise pour chaque décision dans la plupart des domaines. À l’avenir, l’approbation tacite sera la norme—dans la plupart des domaines, l’absence de réaction dans un délai de deux mois vaudra approbation.

Une loi est actuellement débattue au Parlement sur la rationalisation des compétences entre les différents niveaux de l’administration locale : certains pouvoirs seront transférés au niveau considéré le plus efficace pour chaque politique et un dirigeant sera clairement désigné pour un certain nombre de domaines de l’action publique. La loi conférera notamment des pouvoirs renforcés au niveau métropolitain, l’objectif étant de créer des institutions solides couvrant chacune des grandes zones urbaines de manière à remédier aux carences institutionnelles et à l’absence de coordination entre des municipalités fragmentées, sans pour autant ajouter de nouvelles strates administratives au niveau local (voir par exemple, les mesures spécifiques concernant les futures métropoles de Paris, Lyon et Marseille).

En ce qui concerne l’évolution du marché immobilier, qui ces dernières années a pesé non seulement sur la consommation des ménages mais aussi sur l’évolution globale de la compétitivité, les autorités françaises souscrivent à l’évaluation des services du FMI, selon laquelle les prix sont légèrement surévalués, même si nous estimons qu’à court terme la probabilité d’une correction des prix est «faible à moyenne» plutôt que «moyenne». Dans une perspective de moyen terme, les autorités françaises sont déterminées à corriger l’insuffisance de l’offre, à la fois en ouvrant à la construction une partie des terrains de l’État et en préparant des mesures pour simplifier la manière dont les décisions en matière de construction sont prises au niveau local.

Pour ce qui est des marchés de biens et de services, nous estimons, comme les services du FMI, qu’un certain nombre de goulets d’étranglement devraient être supprimés à moyen terme pour stimuler la productivité et l’emploi. Il convient de noter que la France participera au cours des deux années à venir à un exercice de revue de la directive Services, visant notamment à évaluer la transparence des professions réglementées.

Dans le secteur des transports, la réforme en cours a pour but de réunir les activités d’infrastructure et de maintenance en une seule entité afin d’assurer une gestion plus efficiente de l’infrastructure du réseau. Il s’agit de préparer le secteur ferroviaire à la concurrence, qui devrait être ouverte aux environs de 2019, en fonction du résultat des négociations en cours sur les nouvelles directives européennes. Il convient enfin de noter que le projet de loi de décentralisation mentionné plus haut comporte aussi des mesures visant à libéraliser les services de transport interrégionaux par car.

Secteur financier

Nous partageons l’analyse des services du FMI sur la bonne santé du système financier français, attestée également par le PESF de l’année dernière. Les groupes bancaires français ont continué à rééquilibrer leur mode de financement, conformément aux recommandations de l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP) et du FMI, et ont renforcé leurs capitaux propres pour se conformer aux nouvelles règles de Bâle III dès 2013.

Nous nous félicitons du suivi du PESF, démarche utile pour assurer la poursuite d’un dialogue fructueux avec les autorités. De fait, les mesures relatives aux compétences de l’ACP et à la gouvernance des institutions financières (secteurs de la banque et de l’assurance) ont été intégrées à la loi bancaire, que le Parlement a adoptée définitivement il y a quelques jours. Cette loi représente une amélioration substantielle du cadre législatif dans trois domaines clés :

  • – elle instaure le cantonnement des activités spéculatives, avec le financement de l’économie réelle comme critère essentiel;
  • – elle renforce le cadre de gestion des crises en créant une autorité de resolution dont l’ACP, désormais dénommée ACPR (Autorité de contrôle prudentiel et de résolution), est la pièce maîtresse. Celle-ci est investie de nouveaux pouvoirs pour prévenir et gérer des crises bancaires (en particulier en ce qui concerne l’organisation interne des groupes bancaires, en phase avec les plans obligatoires de redressement et de résolution), sous la direction d’un conseil de resolution regroupant toutes les parties prenantes. L’ensemble de ce dispositif est conforme au cadre de la future directive européenne relative à la résolution des banques, sur laquelle le Conseil ÉCOFIN est parvenu à un accord il y a deux semaines;
  • – en ce qui concerne la supervision macroprudentielle, elle transforme le Comité de régulation financière et du risque systémique (COREFRIS) en un nouvel organisme doté de pouvoirs juridiquement contraignants, le Haut conseil de stabilité financière, qui met largement à contribution l’expertise de la Banque de France sous la présidence du Ministre des finances.

Nous nous réjouissons également de l’opinion des services du FMI selon laquelle la supervision exercée par l’ACP est de grande qualité et fondée sur une culture de supervision intrusive et sur place. En particulier, nous sommes heureux de constater que les services du FMI prennent acte du sérieux dont l’ACP fait preuve en contrôlant la validité des pondérations des risques ainsi que celle des modèles internes basés sur le risque utilisés par les banques.

Pour ce qui est du financement de l’économie, nous partageons l’avis des services du FMI qui estiment que la solidité globale du secteur bancaire a conduit à une plus grande resilience des flux de crédit vers l’économie réelle. Nous partageons aussi pour l’essentiel l’évaluation des réformes nécessaires pour accompagner la transformation structurelle en cours vers un système axé davantage sur la désintermédiation et pour mieux mobiliser l’épargne à long terme au profit des projets de financement à long terme. Le recours des entreprises aux marchés financiers s’est fortement accru ces dernières années, et des initiatives ont été lancées pour promouvoir la titrisation des prêts aux PME. La mobilisation de l’épargne à long terme est en cours à travers une approche à plusieurs volets :

  • – la création de la Banque publique d’investissement, qui regroupe plusieurs outils publics permettant d’effectuer des investissements sous forme de prises de participation et de prêts, outils qui étaient dispersés et qui seront désormais mieux coordonnés;
  • – le rééquilibrage des incitations fiscales relatives à divers produits d’épargne à long terme est en cours et les recommandations du rapport Berger-Lefebvre constituent une bonne base à cet égard. Il convient également de noter les modifications apportées au cadre de l’assurance-vie, qui permettront aux groups d’assurance d’investir davantage dans le crédit aux PME;
  • – enfin, le gouvernement a annoncé la semaine dernière que 30 milliards d’euros de produits d’épargne réglementés (notamment le livret A) seraient reversés aux banques commerciales («décentralisés») pour accroître leur capacité de prêt aux PME, ce qui les aidera à renforcer leurs ratios de liquidité et atténuera l’impact de ce système spécifique.

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