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Überblick: Rapide Reaktionen des Fonds auf neue Herausforderungen globalisierter Märkte; Finanzhilfen für Mitglieder erreichen Rekordhöhe

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1996
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Das Geschäftsjahr 1995/96 war ein äußerst aktives für den Internationalen Währungsfonds. Seine Tätigkeiten nahmen auf fast allen Gebieten weiter zu, und umfassende Änderungen wurden in bezug auf die Politik und die Verfahren beschlossen, die seine Beziehungen zu den Mitgliedsländern regeln.

Der Fonds handelte rasch, um auf die Herausforderungen der globalisierten Finanzmärkte und auf die Lehren aus der Krise in Mexiko, die Ende 1994 ausbrach, zu reagieren. Insbesondere bemühte er sich, seine Überwachungstätigkeiten zu verbessern, seine finanziellen Instrumente und Verfahren anzupassen und die Angemessenheit seiner Mittelausstattung zu überprüfen. Das Exekutivdirektorium1 untersuchte auch erneut die Rolle des Fonds bei der Bewältigung der Probleme der einkommenssehwachen Länder; es befaßte sich dabei insbesondere mit der Finanzierung der Fortführung der Erweiterten Strukturanpassungsfazili-tät (ESAF) und, in Zusammenarbeit mit der Weltbank, mit der Entwicklung eines Maßnahmenkatalogs, um die Probleme der hochverschuldeten armen Länder lösen zu helfen. Das Direktorium erörterte ferner die künftige Rolle und die künftigen Funktionen des SZR auf der Grundlage der Ergebnisse eines Seminars, das im März 1996 über diese Fragen abgehalten worden war.

Die Gewährung finanzieller Hilfen an Mitgliedsländer stieg während des Jahres auf ein noch nie dagewesenes Niveau. Die dreijährige, im März 1996 gebilligte Erweiterte Kreditvereinbar img mit Rußland, die ein Volumen von insgesamt 6,9 Mrd SZR (etwa 10 Mrd US-$) erreichte, war die höchste Erweiterte Kreditvereinbarung in der Geschichte des Fonds. Diese Kreditvereinbarung und die Entscheidung des Direktoriums, den aufgestockten Teil (6,8 Mrd SZR) der Bereitschaftskreditvereinbarung mit Mexiko über 12,1 Mrd SZR verfügbar zu machen, sowie die Billigung eines neuen Bereitschaftskredits für Argentinien (720 Mio SZR), trugen dazu bei, daß die Neuzusagen im Zusammenhang mit Bereitschaftskrediten und Erweiterten Kreditvereinbarungen während des Jahres auf insgesamt 18 Mrd SZR (26 Mrd US-$) stiegen, verglichen mit Zusagen von 14,1 Mrd SZR (20 Mrd US-$) auf dem Höhepunkt der Schuldenkrise im Geschäftsjahr 1982/83 und 15,5 Mrd SZR (22 Mrd US-$) im Geschäftsjahr 1994/95.

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Die Überwachung der Wechselkurspolitik der Mitgliedsländer, die zum Kernbereich der Aufgaben des Fonds gehört, wurde im Gefolge der Mexiko-Krise erneut umfassend überprüft und durch die folgenden Initiativen verbessert:

  • Erhöhung der Häufigkeit der informellen Sitzungen des Direktoriums zur Untersuchung wichtiger Entwicklungen in ausgewählten Ländern auf einmal im Monat. Ziel dieser Treffen ist es, das frühe Erkennen aufkommender finanzieller Spannungen zu erleichtern, indem sie sich insbesondere mit potentiellen Problemen beschäftigen und zusätzliches Datenmaterial bereitstellen.
  • Zweimal jährlich stattfindende Aussprachen des Direktoriums über die Politik der Mitgliedsländer im Rahmen der Länderüberwachung, um die Hauptfragen zu untersuchen, die regelmäßig bei Konsultationen auftauchen und die Grundlage für die Berichte an den Interimsausschuß darstellen; auf diese Weise wird dessen Aufsichtsfunktion gestärkt.
  • Falls erforderlich, Durchführung von Interimsmissionen des Mitarbeiterstabes zur Ergänzung der jährlichen Länderkonsultationen. Die Geschäftsleitung des Fonds hat in verschiedenen Fällen im Anschluß an die jährlichen Konsultationsaussprachen des Direktoriums die Diskussion mit den Behörden der Länder über wichtige Politikfragen schriftlich fortgeführt.
  • Stärkere Konzentrierung der Artikel IV-Konsultationen auf die Kernthemen, die in direktem Zusammenhang mit dem Mandat des Fonds stehen, die Wechselkurspolitik der Mitgliedsländer zu überwachen.
  • Eine größere Bedeutung der Analyse von Kapitalverkehrsentwicklungen im Rahmen der Konsultationen und eine engere Überwachung jener Länder, bei denen bestimmte Entwicklungen Folgewirkungen für andere haben können.
  • Eine verstärkte regionale Überwachung, insbesondere dort, wo wichtige wirtschaftspolitische Maßnahmen auf supranationaler Ebene beschlossen werden.
  • Die Empfehlung an alle Länder, die Qualität und Aktualität ihrer grundlegenden statistischen Daten und der Informationen, die dem Fonds übermittelt werden, zu verbessern.

Diese letzte Initiative spiegelt die Erkenntnis wider, daß qualitativ hochwertige, zeitnahe und umfassende Statistiken sowohl für die Länder selbst erforderlich sind, um ihre eigene Wirtschaftspolitik zu formulieren, als auch für den Fonds, um seine Überwachungsfunktionen zu erfüllen.

Gleichzeitig wurden die Arbeiten an der Entwicklung von Standards fortgesetzt, die den Mitgliedsländern bei der Veröffentlichung von Wirtschafts- und Finanzstatistiken als Richtschnur dienen. Im April 1996 unterrichtete der Geschäftsführende Direktor den Interimsausschuß, daß der Standard hinsichtlich der Veröffentlichung spezieller Daten (Special Data Dissemination Standard) festgelegt worden ist und daß entsprechende Empfehlungen an die Mitgliedsländer versandt worden sind. Zum selben Zeitpunkt erklärte der Geschäftsführende Direktor, daß er hohe Erwartungen an diesen Standard knüpfe, der für Mitglieder bestimmt ist, die Zugang zu den internationalen Kapitalmärkten haben oder anstreben. Der Standard werde den Zugang zu zeitnahen und umfassenden Statistiken verbessern und auf diese Weise sowohl zur Formulierung einer soliden makroökonomischen Politik beitragen als auch zu einer effizienteren Wirkungsweise der Finanzmärkte. Informationen über jene Mitglieder, die den speziellen Standard erfüllen, werden über eine elektronische Datenstandards-Informationstafel (Data Standards Bulletin Board) verfügbar sein, die der Fonds im Rahmen des World Wide Web im Internet unterhalten wird.

Auf dem Gebiet der multilateralen Überwachung spielten die Folgewirkungen der Mexiko-Krise in den Direktoriumsaussprachen über Entwicklungen auf den internationalen Kapitalmärkten während des Jahres eine wichtige Rolle. Es bestand Einvernehmen darüber, daß

  • die internationalen Kapitalmärkte nach Bewältigung der anfänglichen Krise im allgemeinen gut funktioniert hätten, trotz gestiegener Unbeständigkeit der Wechselkurse und einiger anfänglicher Probleme in den aufstrebenden Märkten;
  • die aufstrebenden Märkte, die am stärksten vom Rückzug der Investoren betroffen worden waren, jene gewesen seien, die nach Ansicht von Marktkreisen auch eine oder mehrere solcher Schwächen wie niedrige Sparquoten, falsche Wechselkurse, hohe Defizite im Staatshaushalt und der Leistungsbilanz, anfällige Bankensysteme und umfangreiche Auslandsschulden aufgewiesen hätten, und
  • die internationale Unterstützung, die Mexiko gewährt worden sei, verbunden mit den wirtschaftspolitischen Anpassungen der Entwicklungsländer, dazu beigetragen hätte, die Ansteckungswirkungen der Krise zu begrenzen.

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Im Bewußtsein, daß wirtschaftliche Krisen trotz der Stärkung der Überwachung wahrscheinlich dennoch von Zeit zu Zeit auftreten würden, formalisierte das Direktorium im September 1995 das beschleunigte Verfahren für die Vergabe von Krisenhilfen an Mitgliedsländer durch die Schaffung eines Finanzierungsmechanismus für Krisenfälle (emergency financing mechanism). Dadurch soll der Fonds in die Lage versetzt werden, bei der Unterstützung von Mitgliedern, die mit einer externen Finanzkrise konfrontiert werden, rasch zu reagieren. Es wurde vereinbart, daß dieser Mechanismus ein besonderes Ausnahmeverfahren und keine neue Finanzierungsfazilität werden soll und daß seine Anwendung auf außergewöhnliche Umstände beschränkt werden würde.

Andere Maßnahmen zur Anpassung der finanziellen Instrumente und Verfahren des Fonds im Geschäftsjahr 1995/96 betrafen die Bedingungen, unter denen Währungsstabilisierungsfonds auf kurzfristiger Basis im Rahmen einer wechselkursorientierten Anti-Inflationsstrategie unterstützt werden können, und die erweiterte Anwendung der Fondsrichtlinien über die Gewährung von Notstandshilfe (emergency assistance) auf Länder, die Konflikte überwunden haben (countries in post-conflict situations). Der Zugang zu den Mitteln des Fonds soll in den zuletzt genannten Fällen normalerweise auf nur eine Kredittranche beschränkt werden und würde mit der Erwartung verknüpft, daß sich das Land relativ rasch auf eine Bereitschaftskreditvereinbarung in den höheren Kredittranchen eine erweiterte Kreditvereinbarung oder eine Vereinbarung im Rahmen der ESAF zubewegt.

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Die starke Nachfrage nach den Finanzierungsmitteln des Fonds im zweiten aufeinanderfolgenden Jahr, verbunden mit der Möglichkeit einer auch weiterhin hohen Nachfrage in der neuen globalisierten Wirtschaft, veranlaßte das Direktorium, Maßnahmen zur Stärkung der Angemessenheit der Mittelausstattung des Fonds erhöhte Aufmerksamkeit zu widmen.

  • Die Währungskäufe der Mitglieder vom Allgemeinen Konto des Fonds beliefen sich 1995/96 auf 10,8 Mrd SZR; das war etwas mehr als das im vorherigen Geschäftsjahr erreichte Volumen von 10,6 Mrd SZR. Außerdem wurden im Rahmen der Strukturanpassungsfazilität (SAF) und der ESAF konzessionäre Kredite in Höhe von 1,5 Mrd SZR gewährt, wodurch die gesamten Auszahlungen aus diesen beiden Fazilitäten bis Ende 1995/96 auf 6,5 Mrd SZR stiegen.
  • Als Folge der starken Inanspruchnahme der Fondsressourcen sank die Liquiditätsquote – das Verhältnis zwischen den nicht gebundenen, verwendbaren Mitteln und den liquiden Verbindlichkeiten des Fonds – bis Ende April 1996 auf 89,8 %, von 126,1 % vor Jahresfrist. Die liquiden Ressourcen des Fonds, die aus den im Allgemeinen Konto unterhaltenen verwendbaren Währungen und SZR bestehen, verminderten sich bis zum 30. April 1996 auf 56,4 Mrd SZR, von 61,6 Mrd SZR im Vorjahr, und dürften während der nächsten 18 Monate stetig weiter zurückgehen.
  • Vor diesem Hintergrund gab das Direktorium seiner Untersuchung der künftigen Größe des Fonds und seinen Arbeiten an der laufenden fünfjährlichen Allgemeinen Quoteüuberprüfuug (der Elften Überprüfung) zusätzliche Priorität. Das Direktorium stimmte darin überein, daß eine Quotenerhöhung im Rahmen der Elften Quotenüberprüfung gerechtfertigt sei, und Gespräche über den angemessenen Umfang und den richtigen Zeitpunkt der Erhöhung sind im Gange. Vorläufige Überlegungen wurden sowohl über den Anteil des äquiproportionalen Elements an der gesamten Aufstockung für alle Mitglieder als auch über verschiedene Methoden angestellt, die angewendet werden könnten, um den übrigen Teil der Quotenaufstockung auf die Mitglieder zu verteilen. Verschiedentlich wurden ad hoc-Quotenanpassungen für jene Mitglieder unterstützt, deren gegenwärtige Quoten erheblich von ihrem relativen weltwirtschaftlichen Gewichtabweichen. Auf seiner Sitzung im April 1996 befaßte sich der Interimsausschußmit der voraussichtlichen Entwicklung der Liquiditätsposition des Fonds und bat das Direktorium, hinsichtlich der Quotenfragen so bald wie möglich zu einem Ergebnis zu kommen.
  • Der Interimsausschuß begrüßte im April 1996 auch den Fortschritt in Richtung auf eine Aufstockung der Mittel, über die der Fonds gegenwärtig durch die Allgemeinen Kreditvereinbarungen verfügt. Im Rahmen der entsprechenden Regelungen, die im Geschäftsjahr gültig waren, sind elf Industrieländer bzw.ihre Zentralbanken bereit, dem Fonds bis zu 17 Mrd SZR bereitzustellen; zusätzlich besteht eine assoziierte Kreditvereinbarung mit Saudi-Arabien über 1,5 Mrd SZR. Der Ausschuß begrüßte insbesondere die erzielte Einigung über die grundlegenden Prinzipien, an denen sich die neuen Vereinbarungen orientieren werden, sowie die Bereitschaft einer Reihe von Ländern, sich an neuen Kreditvereinbarungen zu angemessenen Bedingungen zu beteiligen. Er betonte, daß eine Ausweitung der Kreditaufnahmen kein Ersatz für eine Quotenaufstockung sein solle und drängte auf einen baldigen Abschluß dieser Arbeiten. Später auf ihrem Treffen in Paris am 23. Mai 1996, verständigten sich die Repräsentanten der Zehnergruppenländer und einer Reihe anderer Länder, die in der Lage sind, das internationale Währungssystem zu unterstützen, auf die wesentlichen Grundzüge neuer Kreditvereinbarungen über ergänzende Mittel für den Fonds. Das Ziel ist, bis zum Zeitpunkt der Jahrestagung im Oktober 1996 eine abschließende Vereinbarung zu erreichen.
  • Während die Beratungen über die Stärkung der finanziellen Basis des Fonds voranschritten, wurden auch beim Abbau der Zahlungsrückstände gegenüber dem Fonds erhebliche Fortschritte erzielt. Da Bosnien-Herzegowina und Sambia ihre Rückstände tilgten, sanken die überfälligen Verpflichtungen gegenüber dem Fonds bis zum 30. April 1996 auf 2,2 Mrd SZR, gegenüber 3 Mrd SZR ein Jahr zuvor. Am Ende des Geschäftsjahres entfiel der größte Teil der überfälligen Verpflichtungen gegenüber dem Fonds auf vier Länder – Liberia, Somalia, den Sudan und Zaire.
  • Am selben Tag, an dem Bosnien-Herzegowina seine Rückstände gegenüber dem Fonds beglich, unternahm das Direktorium einen Schritt zur Unterstützung des wirtschaftlichen Wiederaufbauprogramms des Landes, indem es eine Ziehung von 30,3 Mio SZR im Rahmen der Politik der Notstandshilfe für Länder nach Beendigung schwerer Konflikte genehmigte.

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Die Rolle des Fonds bei der Unterstützung seiner einkommensschwachen Mitglieder, die mit besonders drückenden wirtschaftlichen Problemen konfrontiert sind, bildete 1995/96 einen der Hauptpunkte in den Beratungen des Exekutiv-direktoriums. Fortschritte wurden dabei sowohl bei den Bemühungen zur Weiterführung der ESAF als auch bei einer gemeinsamen Initiative mit der Weltbank erreicht, die darauf zielt, die Schuldenprobleme der am höchsten verschuldeten armen Länder lösen zu helfen.

  • Auf seiner Tagung im April 1996 bekräftigte der Interimsausschuß seine Unterstützung für die Weiterführung der ESAF als dem Kernstück der geltenden Strategie des Fonds, den einkommensschwachen Ländern Hilfe zu leisten, einschließlich jener, die am höchsten verschuldet sind. Der Ausschuß bat das Direktorium, seine Beratungen über Finanzierungsvorkehrungen zur Sicherstellung kontinuierlicher ESAF-Kreditvergaben sobald wie möglich abzuschließen, mit dem Ziel, akzeptable Finanzierungsvorschläge bis zum Zeitpunkt der Jahrestagung 1996 vorzulegen.
  • Hinsichtlich des Verschuldungsproblems der einkommensschwachen Länder billigten das Direktorium und der Interimsausschuß Analysen der Mitarbeiterstäbe von Fonds und Weltbank, die zu den Schlußfolgerungen gekommen waren, daß für die meisten hochverschuldeten armen Länder eine sachgerechte Politik zusammen mit neuen konzessionären Mitteln und Schuldenerleichterungen im Rahmen der bestehenden Mechanismen ausreichen würden, um auf mittlere Sicht eine durchhaltbare Verschuldung sicherzustellen. Für viele der hochverschuldeten armen Länder würde jedoch die Schuldenlast mittelfristig über einem durchhaltbaren Niveau bleiben, selbst bei einschneidenden Maßnahmen und vollständiger Nutzung der bestehenden Schuldenerleichterungs-Mechanismen. Für diese Länder würde zusätzliche Hilfe benötigt werden, um sicherzustellen, daß ihre Anpassungs- und Reformanstrengungen nicht durch anhaltend hohe Schulden- und Schuldendienstlasten gefährdet würden.

Sechs Prinzipien wurden für die abgestimmten Arbeiten im Fonds und in der Weltbank bezüglich der Durchhaltbarkeit von Schuldenständen vereinbart:

  • Ein insgesamt durchhaltbarer Schuldenstand sollte unter Berücksichtigung der Besonderheiten jedes Einzelfalls angestrebt werden; dabei sollte auf die Gesamtverschuldung eines Landes das Hauptaugenmerk gelegt werden.
  • Hilfen sollten nur dann vorgesehen werden, wenn der Schuldner zuvor durch Reformen und eine solide Politik gezeigt hat, daß er die außerordentliche Unterstützung gegebenenfalls sinnvoll nutzen könnte.
  • Neue Schuldenerleichterungsmaßnahmen sollten soweit wie möglich auf bestehenden Maßnahmen aufbauen.
  • Zusätzliche Maßnahmen sollten koordiniert werden, um eine breite und jeweils gerechte Beteiligung aller Gläubiger sicherzustellen.
  • Jede Maßnahme zur Erleichterung der Verschuldung gegenüber multilateralen Gläubigern sollte deren finanzielle Integrität und ihren Status als bevorrechtigte Gläubiger wahren.
  • Neue externe Mittel für hochverschuldete Länder sollten zu konzessionären Bedingungen zur Verfügung gestellt werden.

Der vorgeschlagene Rahmen für die Lösung der Schuldenprobleme hochverschuldeter einkommensschwacher Länder wurde vom Interimsausschuß auf seiner Tagung im April 1996 begrüßt. Der Ausschuß stimmte darin überein, daß auf der Basis jedes Einzelfalls weitere Hilfen benötigt würden, einschließlich der Beiträge der internationalen Finanzinstitutionen und angemessener Maßnahmen des Pariser Clubs und anderer Gläubiger. Der Ausschuß bat den Fonds, in Zusammenarbeit mit der Weltbank und anderen Gläubigern und Geldgebern sobald wie möglich ganz bestimmte Vorschläge vorzulegen, mit dem Ziel, bis zur Jahrestagung 1996 zu einer Entscheidung zu gelangen.

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Die künftige Rolle und die künftigen Funktionen des SZR angesichts der Änderungen im globalen Finanzsystem wurden vom Direktorium im April 1996 erörtert, und zwar auf der Basis der Ergebnisse eines Seminars, das über diese Fragen im vorangeganenen Monat abgehalten worden war. In der Aussprache des Direktoriums gab es wenig Unterstützung für die Bestimmung im IWF-Übereinkommen, daß das SZR zum Hauptreservemedium des internationalen Währungssystems werden soll. Gleichzeitig stellten die Direktoren fest, daß viele der neueren Fondsmitglieder unter dem bestehenden System niemals SZR-Zuteilungen erhalten oder nicht an jeder der Allokationen teilgenommen hätten, was unter Gerechtigkeitsaspekten zu Sorgen Anlaß gebe. Wenngleich die breite Direktoriumsmehrheit, die für regelmäßige allgemeine SZR-Zuteilungen auf der Basis der Bestimmungen des Abkommens benötigt wird, nicht zustande kam, war man sich einig, daß sobald wie möglich erneute Anstrengungen zur Lösung der Gerechtigkeitsfrage unternommen werden sollten. Bei seinem Treffen im April 1996 bat der Interimsausschuß das Direktorium, die unterbreiteten Vorschläge weiter zu erörtern und sich auf einen Weg zu verständigen, durch den alle Mitglieder einen gerechten Anteil an den kumulativen SZR-Zuteilungen erhalten können.

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Angesichts des Übergangs von zentralverwalteten zu marktwirtschaftlichen Systemen und des Bemühens vieler Länder, ihre Haushalte auszugleichen und monetäre und finanzielle Institutionen aufzubauen, hat die Nachfrage nach technischer Hilfe und Fortbildungsmaßnahmen des Fonds auf vielen Gebieten der makroökonomischen Politik weiter zugenommen, einschließlich des Zentralbankwesens, fiskalischer Themen, der Statistik und des volkswirtschaftlichen Rechnungswesens. Im Geschäftsjahr 1995/96 entfielen etwa 15 % der gesamten Verwaltungsausgaben des Fonds auf technische Hilfe und Fortbildungsmaßnahmen.

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Ungeachtet der erheblichen Ausweitung der Aktivitäten zielt die mittelfristige Haushaltsstrategie des Fonds, wie sie vom Direktorium gebilligt wurde, darauf ab, das reale Ausgabenwachstum auf ein Minimum zu begrenzen. Im Einklang damit wurde die genehmigte Personalausstattung des Fonds im Geschäftsjahr 1995/96 um 40 Stellen auf insgesamt etwa 2200 Stellen reduziert; weitere sechs Stellen sollen im Geschäftsjahr 1996/97 gestrichen werden. Außerdem sollen 1996/97 mehr als 20 Stabspositionen umgruppiert werden - zur Stärkung der Überwachungstätigkeit des Fonds, seiner Arbeiten in bezug auf die internationalen Kapitalmärkte und hinsichtlich der Entwicklung von Standards, die der Orientierung der Mitglieder bei der Bereitstellung und Veröffentlichung wirtschaftlicher und finanzieller Statistiken dienen. Im Februar 1996 bekräftigte das Direktorium seine Absicht, die interne Überwachung des Fonds zu verbessern, und billigte für eine zweijährige Versuchsperiode ein pragmatisches Konzept, in dessen Rahmen das Direktorium und die Geschäftsleitung des Fonds jährlich festlegen würden, welche Fondsaktivitäten Gegenstand einer eingehenden Untersuchung sein sollten – einschließlich der Auswahl von externen Sachverständigen. Damit zusammenhängend wurde das Interne Rechnungsprüfungsbüro umorganisiert und in seinen Funktionen erweitert; mit Wirkung vom 1. Mai 1996 wurde es in Büro Interne Revision und Inspektion umbenannt.

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Die Mitgliedschaft im Fonds erhöhte sich während des Geschäftsjahres auf 181 Länder, von 179 im Vorjahr. Brunei Darussalam trat dem Fonds im Oktober 1995 bei, und im Dezember 1995 entschied das Direktorium, daß Bosnien-Herzegowina die Bedingungen für die Rechtsnachfolge in die Mitgliedschaft erfüllt habe.

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