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Die Überwachungstätigkeit des Fonds

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1996
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Der Fonds ist mit der Aufsicht über die wirksame Funktionsweise des internationalen Währungssystems betraut. Gemäß dem IWF-Übereinkommen ist es ein Mandat, die Wechselkurspolitik der einzelnen Mitglieder genau zu überwachen und spezifische Grundsätze für diese Politik aufzustellen, um damit allen Mitgliedern eine Orientierung zu geben. Der Fonds erfüllt diese Aufgaben, indem er die Angemessenheit der makroökonomischen und der damit verbundenen strukturpolitischen Maßnahmen der Mitglieder analysiert, weil diese die Grundlagen der Wechselkurspolitik der Mitglieder bilden. Die Überwachung beinhaltet die Prüfung der Politik der einzelnen Länder sowie Empfehlungen an Länder, Maßnahmen zu ergreifen, welche die Funktionsweise des internationalen Währungssystems verbessern. Gleichzeitig werden in diesem Rahmen die Folgen der Politik der einzelnen Länder für die Funktion des globalen Systems bewertet.

Die wichtigsten Instrumente der Überwachung sind die jährlichen Konsultationen mit den Mitgliedsländern gemäß Artikel IV des IWF-Übereinkommens und die Untersuchung der wirtschaftlichen Entwicklungen und Maßnahmen im Rahmen der zweimal jährlich stattfindenden Direktoriumsaussprachen über die weltwirtschaftlichen Aussichten. Diese Aussprachen werden ergänzt durch regelmäßige informelle Beratungen des Direktoriums über wichtige Ereignisse in ausgewählten Ländern und über Entwicklungen in der Weltwirtschaft und auf den Devisenmärkten. Zur Überwachung gehören ferner Analysen der Entwicklungen auf den internationalen Kapitalmärkten, die vom Direktorium vorgenommen werden. Außerdem nimmt der Geschäftsführende Direktor des Fonds an einigen der wirtschaftspolitischen Beratungen der Gruppe der sieben wichtigsten Industrieländer teil und stellt dort die Auffassungen des Fonds über die internationalen Rückwirkungen der Politik dieser Länder dar.

Im Geschäftsjahr 1995/96 beschloß der Fonds mehrere Maßnahmen, um die Überwachung kontinuierlicher und wirksamer zu gestalten - durch einen engeren wirtschaftspolitischen Dialog mit den Ländern und die verstärkte Konzentration auf Staaten, die als gefährdet angesehen werden und wo finanzielle Spannungen wahrscheinlich Folgewirkungen für andere Länder haben. Diese Maßnahmen sind in Kasten 3 zusammengefaßt. Die Aussprachen des Direktoriums über eine Reihe anderer Aspekte der Überwachung des Fonds sind weiter unten beschrieben. Der Fonds unternahm darüber hinaus Schritte, um seine Tätigkeiten transparenter zu machen (siehe Kasten 4).

Überprüfung der Politik im Zusammenhang mit der Madrider Erklärung

Auf seinem Treffen im April 1995 befaßte sich der Interimsausschuß erneut mit seiner Erklärung über die Zusammenarbeit zur Förderung des globalen Wachstums, die bei seiner Zusammenkunft in Madrid im Oktober 1994 beschlossen worden war, und billigte eine Stärkung der Überwachung durch den Fonds (Jahresbericht 1995, S. 207-210). Während seines Treffens im Oktober 1995 bekräftigte er, daß die Madrider Erklärung weiterhin eine nützliche Richtschnur für die Politik ist.

Im Geschäftsjahr 1995/96 untersuchte das Direktorium bei einer Reihe von Gelegenheiten Maßnahmen, die auf der Grundlage der Madrider Erklärung oder ganz allgemein im Rahmen der Überwachung des Fonds durchgeführt worden waren.

Während der ersten halbjährlichen Überprüfung der Umsetzung der wirtschaftspolitischen Empfehlungen des Fonds im Rahmen von Artikel IV-Konsultationen im September 1995 untersuchte das Direktorium die wirtschaftliche Entwicklung in Industrie-, Entwicklungs- und Transformationsländern. Die Hauptschlußfolgerungen entsprachen weitgehend den Auffassungen, die in der Direktoriumsaussprache über die weltwirtschaftlichen Aussichten im September 1995 geäußert worden waren (siehe den Abschnitt “Weltwirtschaftliche Aussichten”).

Kasten 3Initiativen zur Stärkung der Überwachung

Die Mexiko-Krise führte im Geschäftsjahr 1995/96 zu umfassenden Bemühungen, die Überwachung des Fonds zu stärken. Diese Anstrengungen konzentrierten sich auf drei wichtige Themenbereiche: Die Bereitstellung wirtschaftlicher Daten, die Kontinuität der Überwachung und die Schwerpunkte der Überwachung.

Bereitstellung wirtschaftlicher Daten

Die Qualität der Überwachung hängt in entscheidendem Maße von der zeitnahen Verfügbarkeit zuverlässiger Daten ab. Der Fonds hat daher der Bereitstellung von Daten durch die Mitglieder für Überwachungszwecke zusätzliches Gewicht beigemessen. Ein Satz von Kernindikatoren ist festgelegt worden, und allen Mitgliedern wird empfohlen, diese dem Fonds monatlich zuzuleiten. Datenfragen haben auch bei den jährlichen Konsultationen mit den Mitgliedern eine größere Rolle gespielt. Dort, wo Mängel bei der Datenbereitstellung erkannt wurden, ist eine kooperative Strategie zwischen dem Fonds und den Mitgliedern entwickelt worden, um sie zu beheben. Der Fonds gewährt Mitgliedern technische Hilfe, um ihre Fähigkeit zur Aufbereitung und Übermittlung wirtschaftlicher Daten zu verbessern.

Ebenfalls von großer Bedeutung ist es, den Märkten zeitnahe, zuverlässige Daten bereitzustellen. Der Fonds hat sich mit dieser Frage befaßt, was zur Schaffung eines speziellen Datenveröffentlichungs-Standards (Special Data Dissemination Standard) für Mitglieder führte, die Zugang zu den internationalen Kapitalmärkten haben oder suchen. Der allgemeinere Standard für andere Länder wird bis Ende 1996 festgelegt werden. Die Frage der Datenstandards wird in Abschnitt 3 dieses Kapitels behandelt.

Kontinuität der Überwachung

Angesichts der Globalisierung der internationalen Kapitalmärkte und des Tempos, mit dem diese Märkte auf veränderte Einschätzungen der volkswirtschaftlichen Grunddaten eines Landes reagieren, kommt einer kontinuierlichen Überwachung des Fonds noch größere Bedeutung zu. Der Fonds hat daher eine Reihe von Initiativen ergriffen, um seine Überwachung zu verstetigen:

  • Bei einigen Mitgliedern sind die jährlichen Konsultationen durch Interimsmissionen des Mitarbeiterstabes ergänzt worden. In verschiedenen Fällen hat die Geschäftsleitung des Fonds im Anschluß an die Direktoriumsaussprache bei der jährlichen Konsultation Briefe an die Behörden der Länder versandt, in denen wichtige politische Fragen angesprochen wurden.
  • Die Anzahl der informellen Treffen, bei denen die Direktoren die wichtigen neueren Entwicklungen in ausgewählten Mitgliedsländern erörtern, ist auf einmal pro Monat erhöht worden; die Treffen zielen darauf ab, die Früherkennung aufkommender finanzieller Spannungen zu erleichtern, indem mögliche Probleme beleuchtet werden und zusätzliches Datenmaterial bereitgestellt wird.
  • Es wurde beschlossen, zweimal jährlich Direktoriumsaussprachen über die Wirtschaftspolitik der Mitglieder im Zusammenhang mit der Überwachung abzuhalten, um die wichtigsten Fragen zu erörtern, die wiederholt in den Konsultationen mit Mitgliedern auftauchen; ein Bericht über diese Aussprachen wird an den Interimsausschuß weitergeleitet, wodurch eine Brücke zwischen der täglichen Überwachungstätigkeit des Direktoriums und der Aufsichtsfunktion dieses Ausschusses geschlagen wird.

Schwerpunkte der Überwachung

Die Weiterentwicklung der Weltwirtschaft erfordert es, neuen Fragen und Risiken größere Beachtung zu schenken. Gleichzeitig dürfen die traditionellen Gebiete der Überwachung nicht vernachlässigt werden. Um diese konkurrierenden Ziele miteinander in Einklang zu bringen, wurden folgende Grundsätze vereinbart:

  • Artikel IV-Konsultationen werden sich auf Kernthemen konzentrieren, die in direktem Zusammenhang mit dem vertragsmäßigen Mandat des Fonds stehen, “die Überwachung über die Wechselkurspolitik der Mitglieder” auszuüben.
  • Entwicklungen im Kapitalverkehr wird größere Aufmerksamkeit gewidmet.
  • Länder, in denen Entwicklungen Folgewirkungen für andere Länder haben können, werden genauer beobachtet.
  • Dort, wo wichtige wirtschaftspolitische Maßnahmen auf supranationaler Ebene festgelegt werden, die mehrere nationale Volkswirtschaften berühren, wird der Fonds seine Konzentrierung auf die regionale Überwachung weiter verstärken.

Im März 1996 überprüften die Direktoren erneut die Politik der Mitglieder im Lichte früherer Direktoriumsempfehlungen. Vier Themen wurde besondere Aufmerksamkeit gewidmet.

  • Die Gefahr der Überhitzung in mehreren aufstrebenden Marktwirtschaften. Die Direktoren stellten fest, daß rasche strukturelle Änderungen in den schnell wachsenden Volkswirtschaften es schwerer gemacht haben, das Produktionspotential zu schätzen und das Risiko einer bevorstehenden Überhitzung zu bewerten. Sie betonten die Bedeutung genauer und zeitnaher Indikatoren, insbesondere für den Auslastungsgrad (output gap), und sie unterstrichen, wie wichtig es ist, wachsam zu bleiben, wie etwa durch regelmäßige Gespräche mit dem Fonds. Die meisten Direktoren stimmten darin überein, daß eine fiskalpolitische Straffung das angemessenste Mittel zur Reduzierung des Risikos einer Überhitzung in vielen der rasch wachsenden Volkswirtschaften ist, wenngleich mehrere Direktoren auf die Grenzen einer fiskalpolitischen Straffung in Ländern mit Haushaltsüberschüssen hinwiesen, insbesondere angesichts des Bedarfs an Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur und der sozialen Lage. Viele Direktoren vertraten die Auffassung, daß eine größere Bereitschaft, eine Aufwertung des Wechselkurses im Einklang mit den volkswirtschaftlichen Grunddaten zuzulassen, angemessen sein könne. Die Direktoren unterstrichen, daß die laufende Beobachtung der Herkunft und der Zusammensetzung der Kapitalzuflüsse bei der Wahl angemessener politischer Gegenmaßnahmen von Bedeutung ist. Sie stimmten darin überein, daß die notwendigen wirtschaftspolitischen Anpassungen nicht durch Kapitalverkehrskontrollen ersetzt werden sollten.

Kasten 4Initiativen für Mehr Offenheit

Im Rahmen seiner Überwachungstätigkeit empfiehlt der Fonds, den Ländern bei der Verbreitung wirtschaftlicher Informationen und der umfassenden Erklärung von Reformen mehr Offenheit gegenüber der Öffentlichkeit zu zeigen. Er rät ihnen auch, die Debatte und Diskussion über wirtschaftspolitische Maßnahmen zu fördern sowie einen Konsens über die politischen Alternativen anzustreben. Ein besseres Verständnis der Öffentlichkeit für die Wirtschaftspolitik erhöht die Glaubwürdigkeit und Akzeptanz der Maßnahmen und gewährleistet zugleich die Überprüfbarkeit der Regierungen.

Ähnlich hat das Direktorium in den letzten Jahren zunehmend eine größere Transparenz der Politik und der Tätigkeiten des Fonds unterstützt, wodurch die Arbeit der Institution einer stärkeren öffentlichen Überprüfung zugänglich wurde. Bei all diesen Initiativen sind die damit verbundenen Probleme sorgfältig erörtert worden. Dabei war abzuwägen zwischen dem Wunsch, ein verbessertes öffentliches Bewußtsein und Verständnis für die Aufgaben des Fonds sowie die Vorteile wirtschaftlicher Reformen zu fördern, und der Notwendigkeit, die Vertraulichkeit zu wahren, der entscheidende Bedeutung für die Beziehungen des Fonds zu den Mitgliedern zukommt, wenn die Freimütigkeit, die Offenheit und der Gehalt der politischen Aussprachen des Fonds mit den Mitgliedern nicht gefährdet werden sollen.

Freigabe von Informationen

Die größere Offenheit fordert vom Fonds, einen größeren Umfang von Informationen einer breiteren Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen. Im Juli 1994 billigten die Direktoren die Freigabe von Hintergrundberichten über neuere wirtschaftliche Entwicklungen und damit verbundene Fragen, die für die Artikel IV-Konsultationen des Fonds mit den Mitgliedern vorbereitet wurden. Im Geschäftsjahr 1995/96 wurden 136 Berichte freigegeben (siehe Anhang IV). Der Fonds hat den Ländern auch empfohlen, Einzelheiten ihrer fondsgestützten Anpassungsprogramme bekanntzugeben, indem sie die wirtschaftspolitische Absichtserklärung (letter of intent) und, wenn ein solches Dokument erstellt wird, den wirtschaftspolitischen Rahmenplan (policy framework paper) veröffentlichen, der in enger Zusammenarbeit mit dem Mitarbeiterstab der Weltbank sowie dem des Fonds entworfen wird. In den vergangenen Jahren hat der Umfang des Jahresberichts erheblich zugenommen, u. a. durch Ausweitung der Informationen über Artikel IV-Konsultationsgespräche mit einzelnen Mitgliedern; 23 Länder wurden im Jahresbericht 1993 behandelt und 34 im diesjährigen Bericht. Das Publikationsprogramm des Fonds wurde ebenfalls beträchtlich ausgeweitet; eine größere Anzahl analytischer Papiere werden veröffentlicht, die das Direktorium erörtert hatte. Zum ersten Mal hat der Fonds Anfang 1996 ein “Green Paper” herausgegeben, in dem er Marktteilnehmer und Wirtschafts-politiker im Zusammenhang mit der Vorbereitung seiner Initiative zur Entwicklung von Standards für die Veröffentlichung von Daten um ihre Reaktion bat.

Zugang der Öffentlichkeit

Als Teil seiner laufenden Bemühungen um größere Offenheit beschloß das Direktorium im Januar 1996, der Öffentlichkeit auf Antrag Zugang zu dokumentarischen Materialien aus den Fondsarchiven, die älter als 30 Jahre sind, unter bestimmten Bedingungen zu gewähren. Dokumente, die ursprünglich als “geheim” oder “streng vertraulich” eingestuft worden waren, werden nach Billigung ihrer Freigabe durch den Geschäfsführenden Direktor, mit der in nahezu allen Fällen zu rechnen ist, der Öffentlichkeit zugänglich gemacht.

  • Wechselkursfragen. Die häufige und offene Behandlung derartiger Fragen in den Aussprachen im Rahmen der Überwachung wurde von den Direktoren begrüßt. Eine Reihe von Direktoren vertrat die Auffassung, daß das Urteil des Fonds über die Anfang 1995 eingetretene Fehlentwicklung der Wechselkurse zwischen den wichtigsten Währungen rechtzeitig erfolgt ist und die hiermit verbundenen politischen Empfehlungen angemessen waren. Andere Direktoren betonten die Bedeutung binnenwirtschaftlicher Erwägungen bei der Festlegung der Wechselkurspolitik und stellten fest, daß die Wirksamkeit der Überwachung der wechselkurspolitischen Maßnahmen durch den Fonds einer Belastungsprobe ausgesetzt wird, wenn binnen- und außenwirtschaftliche Erfordernisse weniger klar in dieselbe Richtung weisen. Man war im allgemeinen der Auffassung, daß der Fonds seine Analyse der Wechselkurse im Hinblick auf die Ziele des inneren und äußeren Ausgleichs fortsetzen und auch, daß der Fonds bei der Präsentation seiner Schlußfolgerungen jeden Eindruck von Wechselkurszielen oder der Definition gleichgewichtiger Wechselkurse vermeiden solle.
  • Geldpolitischer Rahmen. Die Direktoren vertraten einhellig die Auffassung, daß Preisstabilität das vorrangige Ziel der Geldpolitik sein solle. Einige Direktoren erklärten, daß Inflationsziele ein nützlicher Rahmen für die Geldpolitik gewesen sind, insbesondere in Fällen, in denen eine größere Glaubwürdigkeit hergestellt werden mußte. Andere Direktoren wiesen darauf hin, daß formelle Inflationsziele noch nicht über einen vollen Konjunkturzyklus angewendet worden sind und mehr Erfahrungen benötigt werden, bevor ihre Vorteile bewertet werden können. Die größere Transparenz der Geldpolitik - unabhängig von dem Rahmen, in dem sie betrieben wird - wurde von vielen Direktoren begrüßt.
  • Arbeitslosigkeit. Die Direktoriumsmitglieder vertraten die Auffassung, daß die hohe Arbeitslosigkeit eine zentrale Herausforderung für die Industrieländer darstellt, insbesondere in Europa. Sie glaubten, daß die Empfehlungen des Fonds in diesem Bereich unvollkommen umgesetzt worden sind, was auf die politischen Schwierigkeiten bei der Einführung weitreichender Arbeitsmarktreformen in diesen Ländern zurückgeführt werden kann. Nichtsdestoweniger vertraten viele Direktoren die Auffassung, daß sich der Fonds weiterhin mit arbeitsmarktpolitischen Fragen befassen und die Mitgliedsländer beraten soll. Hierbei sollte der Fonds die von anderen Organisationen durchgeführten Analysen nutzen, insbesondere jene der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung.

Auf seinem Treffen im April 1996 begrüßte der Interimsausschuß einen ihm vorgelegten Bericht, der auf der Direktoriumsaussprache über die Maßnahmen der Mitglieder basierte, die diese im Zusammenhang mit der Überwachung des Fonds umgesetzt hatten. Der Interimsausschuß sah hierin einen nützlichen Brückenschlag zwischen der regulären Arbeit des Direktoriums im Bereich der bilateralen Überwachung und der Aufsichtsfunktion des Ausschusses.

Die Politik des Fonds in bezug auf die Statistik und die Bereitstellung von Daten für die Überwachungstätigkeit

Qualitativ hochwertige, zeitnahe und umfassende Statistiken sind sowohl für die Länder bei der Festlegung ihrer eigenen Wirtschaftspolitik wichtig als auch für den Fonds bei der Erfüllung seiner Aufgaben hinsichtlich der Überwachung der Wechselkurspolitik seiner Mitglieder. Im Verlauf seiner vorherigen Überprüfung der Überwachung im April 1995 hatte das Direktorium eine Reihe von Fragen untersucht, die mit der Bereitstellung von Daten an den Fonds in Zusammenhang standen. Insbesondere hatten die Direktoren im Schlaglicht jüngster Ereignisse einige Unzulänglichkeiten in der Überwachung festgestellt, die auf Mängel in den Daten zurückgingen, die eine Reihe von Mitgliedsländern dem Fonds übermittelt hatten. Der Interimsausschuß hatte in seinem Kommunique vom April 1995 die Wichtigkeit einer regelmäßigen und zeitnahen Bereitstellung wirtschaftlicher Daten durch alle Mitglieder an den Fonds betont, ebenso wie die zeitnahe Veröffentlichung umfassender Daten durch die Mitglieder, um ihre Wirtschaftspolitik transparenter zu machen, und hatte um einen Bericht über diese Fragen gebeten.

Als eine erste Reaktion auf diese Bitte fand im Juli 1995 eine Aussprache des Direktoriums über die Politik des Fonds in bezug auf die Statistik statt. Die Direktoren betonten die zentrale Bedeutung zeitnaher, umfässsender und zuverlässiger Daten für die wirksame Erfüllung des Mandats des Fonds. Sie betonten die Notwendigkeit, Standards für die Bereitstellung von Daten festzulegen. Das Direktorium stellte fest, daß die Bereitstellung von Daten auf einer zeitnahen und leicht zugänglichen Basis im eigenen Interesse aller Mitgliedsländer ist.

Das Direktorium stimmte darin überein, daß es von zentraler Bedeutung sowohl für den Fonds als auch für die Mitgliedsländer ist, die Qualität der Daten hinsichtlich ihres Umfangs, ihrer Methodologie und ihrer Konsistenz zu verbessern. Es bestand auch Einvernehmen, daß Mängel und Probleme hinsichtlich der statistischen Berichterstattung und der Qualität der Daten dem Direktorium zur Kenntnis gebracht werden sollten, um damit die Direktoren darauf aufmerksam zu machen, daß sie bei der Interpretation der Zahlen vorsichtig sein sollten, oder um auf Schwierigkeiten in der Zusammenarbeit zwischen dem Mitgliedsland und dem Fonds hinzuweisen.

Die Direktoren schlugen die Bereitstellung zielgerichteter technischer Hilfe an Mitgliedsländer vor, in denen Datenprobleme infolge von Mängeln in der statistischen Infrastruktur aufgetreten sind. Die Direktoren stimmten im wesentlichen darin überein, daß die unterschiedlichen Arten technischer Hilfe, die der Fonds gewährt - wie etwa durch multisektorale statistische Stabsmissionen, externe Experten und technische Berater für kurze oder längere Zeiträume - wirksam gewesen sind, und setzten sich für eine systematische Überprüfung im Anschluß an diese Hilfen ein. Sie sahen in der Fortbildung einen notwendigen und wesentlichen Teil der technischen Hilfe und erkannten den Beitrag der statistischen Publikationen des Fonds zur Information der internationalen Gemeinschaft über wirtschaftliche und finanzielle Daten an.

In einer weiteren Aussprache im Juli 1995 nahm das Direktorium die Frage der Bereitstellung von Daten für die Zwecke der Überwachung durch den Fonds noch einmal schwerpunktmäßig auf. Die Direktoren bekräftigten ihre Auffassungen über die Bedeutung zeitnaher und umfassender Daten für eine wirksame Überwachung sowie ihre Besorgnisse, daß Mängel in den dem Fonds übermittelten Informationen gravierende negative Folgen haben könnten. Sie empfahlen allen Mitgliedsländern, die Qualität und Aktualität ihrer grundlegenden statistischen Daten zu verbessern.

Um die Kontinuität der Überwachung zwischen den Stabsbesuchen in den Mitgliedsländer zu gewährleisten, verständigte sich das Direktorium auf eine Liste von zwölf Datenkategorien - Wechselkurse, Währungsreserven, die Bilanz der Zentralbank, Bankreserven, breit abgegrenzte Geldmengenaggregate, Zinssätze, Verbraucherpreise, Außenhandel, Leistungsbilanz, Auslandsverschuldung/Schulden - dienst, Staatshaushalt und BIP/BSP - die regelmäßig und zeitnah bereitgestellt werden müßten. Die Liste würde in vielen Fällen durch Daten ergänzt werden, die für die Überwachung auf länderspezifischer Basis benötigt würden. Die Direktoren setzten sich auch für weitere Arbeiten zur Definition des angemessenen Umfangs und der Periodizität der Daten sowie der zeitlichen Vorgaben für die Bereitstellung der Informationen an den Fonds ein. Die Direktoren stellten fest, daß zeitnahe Daten über die Kernindikatoren der Überwachung für einen großen Teil der Mitglieder verfügbar sind. Sie äußerten sich nichtsdestoweniger besorgt darüber, daß die Verzögerung bei der Bereitstellung von Daten bei einer bedeutenden Minderheit der Mitglieder unangemessen lang ist. Sie sprachen den nachdrücklichen Wunsch aus, daß die Mitglieder die Bereitstellung ihrer Daten an den Fonds weiter verbessern, und betonten, daß von allen Ländern erwartet werden soll, das gegenwärtige Niveau der Berichterstattung zumindest aufrechtzuerhalten. Die Direktoren bekräftigten ihre Unterstützung für einen schrittweisen Ansatz bei der Lösung von Problemen mit der Datenbereitstellung, auf der Basis eines kooperativen Dialogs zwischen dem Fonds und seinen Mitgliedern.

Die Direktoriumsaussprache im Juli 1995 lieferte die Grundlage für den Bericht, um den der Interimsausschuß im April gebeten hatte. Dieser Bericht wurde vom Interimsausschuß im Oktober 1995 gebilligt.

Andere Fraßen der Überwachung

Das Direktorium erörterte während des Jahres eine Reihe anderer mit der Überwachung verbundener Fragen. Hierzu gehörten seine Aussprachen über einen weiten Bereich von Themen im Zusammenhang mit dem Übergang zur Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) in Europa, über den zunehmenden Trend zur Kapitalverkehrsliberalisierung und dessen Rückwirkungen auf die Politik des Fonds sowie über die Bedeutung eines gesunden Bankensystems für die makroökonomische Stabilität und die wirksame Durchführung stabilitätspolitischer Maßnahmen. Außerdem wurde Fragen, die im Zusammenhang mit Entscheidungsund Kontrollfunktionen stehen, verstärkte Aufmerksamkeit gewidmet.

Fortschritte in Richtung auf die Wirtschaftsund Währungsunion

Im März 1996 erörterten die Direktoren Fragen bezüglich der Fortschritte in Richtung auf die WWU unter den Mitgliedern der Europäischen Union. Sie stellten fest, daß diese Fragen - die sowohl die Gestaltung des WWU-Prozesses als auch die Politik der Länder der Europäischen Union betreffen - für die Überwachung des Fonds wichtig sind, und sie unterstrichen das starke Interesse des Fonds und der Weltgemeinschaft an einem Erfolg des wirtschaftlichen und monetären Integrationsprozesses.

Die Direktoren vertraten die Auffassung, daß die Konvergenzerfordernisse des Vertrags von Maastricht - auf den Gebieten der öffentlichen Finanzen, der Inflation, der langfristigen Zinssätze und des Wechselkurses - eine zentrale Rolle bei der Disziplinierung der makroökonomischen Politik in vielen Ländern der Europäischen Union gespielt haben. Die Direktoren stellten fest, daß die Abschwächung in Europa - so wünschenswert es auch sei, daß die Union wie im Vertrag vorgesehen voranschreite - die Erfüllung der Konvergenzanforderungen des Vertrags erschwert habe, und zwar insbesondere im fiskalischen Bereich.

Das Direktorium war der Ansicht, daß die anhaltende fiskalische Konsolidierung in den Ländern der Europäischen Union zur Vorbereitung der WWU aus grundsätzlichen Erwägungen heraus wünschenswert ist. Die Frage sei, wie schnell die Defizite abgebaut werden sollten. Einige Direktoren glaubten, daß in den Ländern mit höheren Defiziten eine fiskalische Konsolidierung auch bei einem langsameren und graduelleren Anpassungsprozeß, als er zur Erfüllung der Konvergenzkriterien des Vertrags im Jahre 1997 erforderlich sei, mittelfristig noch erheblichen Nutzen erbringen könne, falls das Engagement für die Konsolidierung den Märkten glaubhaft vermittelt werden könne. Die meisten Direktoren befürworteten jedoch ein energisches Vorgehen bei der Konsolidierung: Die Länder könnten an Glaubwürdigkeit gewinnen und den vollen mittelfristigen Nutzen aus der Konsolidierung ziehen, wenn frühzeitig erhebliche Anpassungsfortschritte erzielt würden. Außerdem könnten die kurzfristigen Nachfragewirkungen der fiskalischen Konsolidierung ziemlich rasch durch die positiven Wirkungen niedrigerer Zinsaufschläge ausgeglichen werden.

Wenngleich die Direktoren darin übereinstimmten, daß flexiblere Arbeitsmärkte in Europa wichtig sind, um den vollen Nutzen aus der Währungsunion zu ziehen, gab es unterschiedliche Auffassungen über den Zeitpunkt und die Bedeutung von Arbeitsmarktreformen. Einige Direktoren erklärten, daß tiefsitzende Arbeitsmarktprobleme die Glaubwürdigkeit des Übergangs zur Währungsunion schwächen könnten und setzten sich für frühzeitige Maßnahmen ein.

Ein weiteres Thema, das behandelt wurde, war die für Anfang 1998 vorgesehene Bewertung, welche Länder in der Lage sein werden, am 1. Januar 1999 in die 3. Stufe der WWU einzutreten. Die Direktoren verwiesen auf das Spannungsverhältnis, das zwischen dem Ziel einer breiten Beteiligung von Ländern und dem der Anwendung strikter Qualifikationskriterien besteht. Strenge Vorbedingungen für die Teilnahme an der Währungsunion wurden im Grundsatz als angemessen betrachtet. Viele Direktoren glaubten, daß bei einer Lockerung der Qualifizierungskriterien die anfängliche Glaubwürdigkeit der Europäischen Zentralbank Schaden nehmen könne. Da es beträchtliche Fortschritte bei der Konvergenz der Inflations- und der Zinssatz-differenzen gegeben habe, sei die Erfüllung des Kriteriums bezüglich der Staatsfinanzen zweifellos die zentrale Herausforderung.

Nachdem die Entscheidung zum Eintritt in die Stufe 3 getroffen worden sei, würden nach Auffassung der meisten Direktoren umfassende und symmetrische Interventionsverpflichtungen zur Stützung der Wechselkurse der zur Teilnahme ausgewählten Länder helfen, Spekulationen bezüglich des Wechselkurses zu vermeiden, zu dem ihre Währungen fixiert würden. Nach Auffassung vieler Direktoren könne durch eine frühzeitige Vereinbarung über einen Stabilitätspakt, der die fiskalpolitische Überwachung nach Beginn der Währungsunion regelt, sowie über die Wechselkursbeziehungen zwischen dem Euro und den Währungen von Ländern der Europäischen Union, die anfangs nicht an der gemeinsamen Geldpolitik teilnehmen, dem WWU-Prozeß zusätzliche Glaubwürdigkeit verliehen werden.

Das Direktorium wies darauf hin, daß sich die Perspektiven, aus denen die Überwachung des Fonds und die der Institutionen der Europäischen Union erfolgen, voneinander unterscheiden, aber zugleich einander ergänzen: Die Empfehlungen des Fonds konzentrieren sich auf die Wirkungsweise des internationalen Währungssystems und die der Europäischen Union auf die wirtschaftliche und monetäre Integration in Europa. Gleichwohl seien die Empfehlungen, welche die beiden Institutionen ihren gemeinsamen Mitgliedern gegeben hätten, weitgehend konsistent gewesen und hätten sich gegenseitig verstärkt. Zwar habe es Unterschiede hinsichtlich der Betonung von Arbeitsmarktstrategien gegeben, aber diese schienen sich zu verringern, und beide Institutionen könnten durch das Verständnis der Perspektive der jeweils anderen gewinnen.

Die Direktoren unterstrichen die Bedeutung einer intensiven Überwachung des europäischen Integrationsprozesses durch den Fonds, angesichts der zentralen Herausforderungen der kommenden Jahre, einen erfolgreichen Übergang zur Währungsunion zu fördern, und sie riefen zur Wachsamkeit seitens des Fonds auf, um mögliche Spannungen auf den Märkten zu erkennen. Um diese Aufgabe zu erfüllen, empfahlen sie fortgesetzte und engere Kontakte zwischen dem Stab des Fonds und dem Stab der Institutionen der Europäischen Union. Außerdem werde der Fonds zunehmend politische Themen in bezug auf die Stufe 3 erörtern müssen sowie die Frage, wie die Errichtung der Europäischen Zentralbank die Beziehungen zwischen dem Fonds und den Mitgliedern der Europäischen Union beeinflußt.

Kapitalverkehrskonvertibilität und die Folgen für die Politik des Fonds

Fragen im Zusammenhang mit Kapitalbewegungen zwischen den Ländern gehören zum zentralen Aufgabenbereich des Fonds. Der Interimsausschuß begrüßte in seiner Madrider Erklärung vom Oktober 1994 den zunehmenden Trend zur Konvertibilität der Währungen und empfahl den Mitgliedsländern, Hindernisse des freien Kapitalverkehrs zu beseitigen. Während seiner alle zwei Jahre durchgeführten Überprüfung der Überwachung im April 1995 ergänzte das Direktorium seinen 1977 gefaßten Grundsatzbeschluß über die Überwachung, um die Rolle privater Kapitalströme expliziter zu berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund erörterten die Direktoren im Juli 1995 die Erfahrungen der Fondsmitglieder mit der Kapitalverkehrsliberalisierung und berieten über die Rolle des Fonds bei der Förderung der Kapitalverkehrskonvertibilität.7

Die meisten Direktoren stellten fest, daß der Trend sowohl in den entwickelten als auch in den Entwicklungsländern in Richtung auf Liberalisierung der Kapitalverkehrskontrollen geht und daß, aufgrund des hohen Integrationsgrades der internationalen Kapitalmärkte, Kapitalverkehrsbeschränkungen im allgemeinen nicht wirksam gewesen sind. Nach Auffassung des Direktoriums können Kontrollen weder den Abfluß inländischer Ersparnisse verhindern, noch das Aufschieben grundlegender wirtschaftspolitischer Anpassungen erlauben.

Mit zunehmend liberalisierten Kapitalmärkten und den stärkeren Anstrengungen der Länder, das Wirtschaftswachstum zu stabilisieren, seien die privaten Kapitalbewegungen sowohl umfangreicher gewordenals auch weiter verbreitet, und die Direktoren erkannten die nützlichen Wirkungen dieser Ströme auf Wachstum und Investitionen an. Eine Reihe von Ländern sei jedoch von plötzlich anschwellenden Kapitalzuflüssen betroffen worden, die mitunter die makroökonomische Politik erschwert hätten. Die Direktoren erkannten zwar an, daß Schritte, die zur Abwehr von Kapitalzuflüssen unternommen werden, gelegentlich eine Atempause zur Begrenzung von Marktstörungen verschaffen können, sie meinten aber, daß Abwehrmaßnahmen oder Kontrollen tendenziell verzerrend sind und typischerweise auch mit der Zeit an Wirkung verlieren.

Angesichts der begrenzten Wirkung von Beschränkungen und Kontrollen wiesen viele Direktoren auf die Schwierigkeiten hin, die unter den heutigen veränderten Umständen ein gradueller Ansatz zur Kapitalverkehrsliberalisierung, wie er in vielen Industrieländern in den zurückliegenden Jahrzehnten verfolgt worden ist, mit sich bringen würde. Das Direktorium vertrat einhellig die Auffassung, daß Kontrollen nicht dazu verwendet werden sollten, eine ineffiziente Politik abzustützen - was tatsächlich aber auch gar nicht mehr möglich sei - und daß die Konvertibilität des Kapitalverkehrs für sich genommen wünschenswert sei. Sie unterstrichen jedoch, daß durchhaltbare Liberalisierung des Kapitalverkehrs insbesondere ein starkes und wohl überwachtes Finanzsystem erforderlich mache, so daß kostenreiche Rückschläge in der Reformbemühung vermieden werden können.

Hinsichtlich der Reihenfolge der Reformen bei der Kapitalverkehrsliberalisierung stellten die Direktoren fest, daß die internationalen Kapitalströme, da sie stark ertragsabhängig sind, realistische, international wettbewerbsfähige Wechselkurse und Zinssätze erfordern. Aus diesem Grund erscheine es wünschenswert, Finanzmarkt-Instrumente entweder vor der oder parallel zur Liberalisierung des Kapitalverkehrs zu entwickeln. Einige Sprecher betonten den katalytischen Effekt der Kapitalverkehrsliberalisierung, treibe sie doch auch die Förderung struktureller Anpassungen und Reformen sowie die Verbesserung der Aufsicht über den finanziellen Sektor voran. Die Direktoriumsmitglieder stellten fest, daß es wichtig ist, solide stabilitätspolitische Maßnahmen als Ergänzung zur Öffnung des Kapitalverkehrs einzuführen und durchzuhalten. In diesem Zusammenhang wiesen sie auch darauf hin, daß in einem von freien Kapitalströmen geprägten Umfeld die Notwendigkeit besteht, die Fiskalpolitik den sich ändernden außenwirtschaftlichen Bedingungen anzupassen. Erweiterte aufsichtsrechtliche Überwachungs- und Informationssysteme im finanziellen Sektor seien besonders wichtig. Einige Länder hätten Schritte unternommen, um diese Systeme gleichzeitig oder noch vor der Liberalisierung des Kapitalverkehrs zu verbessern. Die Direktoren begrüßten diese Anstrengungen und sprachen sich für eine stärkere Rolle des Fonds bei der Förderung und Unterstützung der Verbesserung der aufsichtsrechtlichen Systeme aus.

Die Direktoriumsmitglieder stimmten darin überein, daß sich das weltwirtschaftliche Umfeld seit der Zweiten Änderung des IWF-Übereinkommens 1978 radikal verändert hat und daß Kapitalbewegungen größere Bedeutung erlangt haben. Sie befürworteten im allgemeinen eine stärkere Berücksichtigung von Kapitalverkehrsfragen in den Artikel IV-Konsultationen mit den Mitgliedsländern und unterstützten technische Hilfeleistungen zur Förderung der Kapitalverkehrsliberalisierung. Die Direktoren sahen darin zugleich eine Ergänzung der bestehenden Verfahren zur Förderung der Kapitalverkehrskonvertibilität.

Die Gesundheit des Bankensystems und die makroökonomische Politik

Seit 1980 hatten etwa zwei Drittel der Mitgliedsländer des Fonds Probleme in ihren Bankensektoren zu verzeichnen, und viele der Bankenzusammenbrüche haben internationale Rückwirkungen gehabt. Die Erfahrungen dieser Länder unterstreichen nicht nur, daß ein gesundes Bankensystem wichtig für die makroökonomische Stabilität und für die wirksame Umsetzung stabilitätspolitischer Maßnahmen ist, sondern auch, daß makroökonomische und strukturelle Maßnahmen sich auf die Gesundheit des Bankensystems auswirken. Der Interimsausschuß hat in seinen beiden Kommuniques von 1995 betont, daß sich die Überwachungstätigkeit des Fonds in angemessenem Umfang mit der Gesundheit der finanziellen Sektoren befassen sollte.

Als Reaktion auf diese Bitten untersuchte das Direktorium im März 1996 die Beziehungen zwischen der Gesundheit von Bankensystemen und makroökonomischen und strukturellen Maßnahmen sowie Wege, die Fragen der Gesundheit von Banken in die Überwachungstätigkeit des Fonds, in die fondsgestützten Programme und die technische Hilfe einzubeziehen.8

Angesichts der bestehenden Beziehungen zwischen Bankensystemen und der makroökonomischen Politik stimmten die Direktoren darin überein, daß der Zustand des Bankensystems - als ein zentrales Ziel und als eine Restriktion für die Politik - ein wichtiger Gesichtspunkt ist, der bei der Formulierung der Wirtschaftspolitik berücksichtigt werden muß. Daher könne es erforderlich sein, Ziele und Instrumente von Stabilisierungsprogrammen angesichts eines ungesunden oder potentiell ungesunden Bankensystems zu adjustieren. Einige Direktoren stellten jedoch klar, daß dies keine Verzögerung des Anpassungsprozesses bedeute, sondem eher die Notwendigkeit eines realistischen Ansatzes beim Entwurf der Politik unterstreiche. Sie betonten die Wichtigkeit gesunder makroökonomischer Rahmenbedingungen für ein leistungsfähiges Bankensystem und drängten darauf, Stabilisierungsmaßnahmen durch strukturelle Reformen, wie die Verbesserung der Bankenaufsicht und dieFörderung der Entwicklung und Liberalisierung des Finanzsektors, zu ergänzen.

Das Direktorium vertrat einhellig die Auffassung, daß der Fonds den Mitgliedern empfehlen solle, angemessene aufsichtsrechtliche Standards einzuführen, wobei das Gewicht nicht nur auf die externe Überwachung der Banken, sondern auch auf die Marktdisziplin und die bankinternen Führungs- und Kontrollinstrumente gelegt werden solle. Die meisten Direktoren stimmten darin überein, daß in Entwicklungsländern, in den Ländern mit aufstrebenden Marktwirtschaften und den Transformationsländern eine unabhängige und leistungsfähige Aufsichtsbehörde benötigt wird. Angesichts der Tatsache, daß Bankenprobleme selbst in Ländern mit einer einigermaßen strengen Marktdisziplin aufgetreten sind, wiesen die Direktoren darauf hin, daß die Marktdisziplin in den Industrieländern durch eine wirksame staatliche Aufsicht ergänzt werden muß.

Nach Auffassung des Direktoriums kann ein gesundes Bankwesen durch eine umfassende Palette aufsichtsrechtlicher und regulativer Maßnahmen sichergestellt werden, vorausgesetzt, daß auch die makroökonomischen Rahmenbedingungen gesund sind. Eine ungeeignete Kombination dieser Maßnahmen habe die Marktdisziplin in vielen Ländern geschwächt und die mit Bankenproblemen verbundener fiskalischen Kosten erhöht. Die Direktoren betonten, daß Fragen, die Eventualverbindlichkeiten der Regierungen bezüglich des Bankensektors betreffen, größere Aufmerksamkeit verdienen. Den nationalen Behörden solle empfohlen werden, solche Verbindlichkeiten transparenter zu machen und sie in fiskalischen Projektionen zu berücksichtigen.

Das Direktorium unterstrich auch die Notwendigkeit der Koordinierung zwischen Fonds, Weltbank und anderen internationalen Institutionen in den Fragen des Bankwesens, wobei sich die Institutionen auf die Gebiete ihrer jeweiligen Kernkompetenz konzentrieren und sich gegenseitig ergänzen sollten. Der Fonds solle das Schwergewicht auf die Beziehungen zwischen der makroökonomischen Politik und den Bankensystemen legen sowie Orientierungen hinsichtlich geldpolitischer und aufsichtsrechtlicher Maßnahmen zur Stärkung eines gesundes Bankwesens geben. Die meisten Direktoren erklärten, daß die Überwachung finanzieller Sektoren durch den Fonds von entscheidender Bedeutung ist und daß der Fonds Zugang zu entsprechenden Daten haben solle.

Während eine Reihe von Direktoren darauf hinwiesen, daß die internationale Zusammenarbeit bezüglich des Bankwesens am besten dem Baseler Ausschuß überlassen werden solle, stellten andere Direktoren fest, daß die Baseler Standards nicht notwendigerweise für alle Mitgliedsländer des Fonds anwendbar oder zweckdienlich seien, da sich die Länder sehr unterschiedlichen Situationen gegenüber sähen. Diese Direktoren vertraten die Auffassung, daß sich der Fonds darauf konzentrieren solle, den Behörden der Länder zu empfehlen, ihre inländischen Systeme und Verfahrensweisen zu stärken und regionale Initiativen zu unterstützen. Sie stellten fest, daß eine Harmonisierung nicht notwendigerweise zu homogenen Maßnahmen führt, und setzten sich dafür ein, daß der Fonds seine Mitglieder auch dazu bewegen solle, die internationalen Standards für die Rechnungslegung, Regulierung und Überwachung des Finanzsektors zu erfüllen.

Das Direktorium sprach sich für eine größere Konzentrierung auf Fragen des Banken- und des Finanzsektors im Rahmen der Überwachungstätigkeit des Fonds und der fondsgestützten Programme aus. Unterschiedliche Auffassungen wurden darüber geäußert, ob dies ohne eine umfassende Umschichtung oder Ausweitung der personellen Ressourcen erreichbar ist. Viele Direktoren betonten die Bedeutung fortgesetzter technischer Hilfsleistungen in den Bereichen der Bankenaufsicht und der Entwicklung des Finanzsektors und unterstrichen, daß derartige Leistungen sachgerecht in fondsgestützte Anpassungsprogramme und strukturelle Richtwerte integriert werden müssen.

Fragen der Führungs- und Kontrollsysteme

In verschiedenen Aussprachen während des Jahres, sowohl über die Politik des Fonds als auch im Zusammenhang mit Artikel IV-Konsultationen mit Mitgliedsländern, betonten die Direktoren die Wichtigkeit guter Führungs- und Kontrollmechanismen für die wirtschaftliche und politische Stabilität und für eine effiziente und wirksame Verwendung der Ressourcen. Sie ermutigten auch die Bemühungen, sich mit der Frage der Korruption zu befassen, welche die internen Reformanstrengungen zu beeinträchtigen und die finanzielle Unterstützung von außen zu gefährden droht; beide sind erforderlich, um die wirtschaftliche Stabilisierung weiter voranzutreiben.

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