Chapter

Verschuldungslage und die rolle des fonds

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1996
Share
  • ShareShare
Show Summary Details

Wegen der Besorgnis des IWF über die hohe Schuldenlast vieler Entwicklungsländer und der Schwierigkeiten, die einige hochverschuldete arme Länder haben, aus dem Umschuldungszyklus auszubrechen, ist das Direktorium 1995/96 häufig zu Aussprachen über die Rolle des Fonds bei der Bewältigung der Schuldensituation zusammengetroffen.

Öffentliche Finanzströme in die Entwicklungsländer

Im September 1995 befaßten sich die Direktoren mit der Frage der offiziellen Finanzströme in die Entwicklungsländer, mit der Schuldensituation dieser Länder und mit den Umschuldungen durch Gläubiger innerhalb und außerhalb des Pariser Clubs. Dabei wurde der Nachdruck auf die Folgen der Neapel-Bedingungen des Pariser Clubs gelegt; diese traten an die Stelle der ehemaligen konzessionaren Toronto- und Londoner Bedingungen für die Umschuldung der Schulden einkommensschwacher Länder. Unter den Neapel-Bedingungen kann ein Land auf Basis des Nettogegenwartswertes gerechnet eine Reduzierung seines Schuldendienstes auf infrage kommende Schulden außerhalb der öffentlichen Entwicklungshilfe von bis zu 67 % erhalten; ferner besteht die Aussicht, daß das Land, nachdem es sich über einen Dreijahreszeitraum hinweg im Rahmen von Umschuldungsvereinbarlmgen und Fondsprogrammen bewährt hat, seinen Schuldenstand verringern kann11. Die Direktoren begrüßten die Neapel-Bedingungen als einen wichtigen Durchbruch bei der Verringerung der Auslandsschuldenlast der in Betracht kommenden Niedrigeinkommensländer auf ein durchhaltbares Niveau.

Die meisten Direktoren waren sich einig, daß die breite Anwendung von den Schuldenstand berührenden Operationen, die auf die Umstände der einzelnen Länder zugeschnitten sind, im Verbund mit zumindest vergleichbaren Handlungen seitens anderer bilateraler und kommerzieller Gläubiger, viele, wenn auch nicht alle, in Betracht kommenden Länder, die sich über Zeit bei der Durchführung von Anpassungsprogrammen bewährt haben, in die außenwirtschaftliche Tragfähigkeit führen würde. Die Direktoren bemerkten, daß eine Anzahl von Niedrigeinkommensländern auch nach solchen Operationen noch eine hohe Schuldenlasi zu tragen hätten und daß die Umstände dieser Länder in bezug auf ihre größten Gläubiger und den Stand ihrer Anpassungsanstrengungen sehr unterschiedlich seien. Während viele Direktoren befanden, daß die derzeitigen Mechanismen wirksam genug sind, um die Schuldenlast der meisten hochverschuldeten armen Länder zu bewältigen, meinte eine Anzahl von Direktoren, daß die gegenwärtige Politik der bilateralen Finanzhilfgeeber und der multilateralen Institutionen erneut überprüft werden müßte, um zu gewährleisten, daß die hochverschuldeten Niedrigeinkommensländer sich vom Umschuldungsprozeß emanzipieren können und sich auf einen sicheren Pfad zu einer durchhaltbaren Verschuldung begeben.

Die Direktoren vermerkten, daß die meisten hochverschuldeten armen Länder auch nach den Schuldenstand berührenden Operationen auf Entwicklungshilfeströme angewiesen bleiben. Die meisten Direktoren führten aus, daß für Länder mit überzeugenden Anpassungsprogrammen bereits angemessene Instrumente bereitstehen, um sowohl eine Umschuldung von Rückflüssen als auch neue Zuflüsse aus Geldquellen, wie beispielsweise den multilateralen Institutionen, bereitzustellen. In diesen Fällen sei es äußerst wichtig, daß die neuen Kapital Zuflüsse zu ausreichend hohen Beträgen und zu hinlänglich weichen Bedingungen bereitgestellt werden, damit die Länder ihr Wachstumspotential erreichen können. In diesem Zusammenhang wurde die Fortführung der ESAF als dringend notwendig erachtet.

Probleme der hochverschuldeten armen Länder

Bei einer Sitzung im Februar 1996 erörterten die Direktoren länderspezifische IWF-Stabsanalysen über Schuldendurchhaltbarkeit wie auch analytische Aspekte der Schuldenprobleme hochverschuldeter armer Länder. Zu Umfang und Natur der Schuldenprobleme dieser Länder bemerkte eine Anzahl von Direktoren, daß empirische Beweise über die Auswirkung eines hohen Schuldenstandes auf die Wirtschaftsleistung nicht schlüssig seien. Es wurde betont, daß solide Wirtschaftsführung und Ausdauer bei der Umsetzung von Reformen auschlaggebende Faktoren sind, wenn es darum geht, die Schuldendienstfähigkeit eines Landes zu bestimmen. Gleichwohl wurde allgemein zugegeben, daß ein fortgesetzt hoher Schuldenstand wirtschaftliche Risiken vergrößern, das Vertrauen untergraben und die privaten Investitionen und produktive öffentliche Ausgaben verdrängen kann. Wenn diesen Ländern aber die Gelegenheit gegeben wird, sich von der Notwendigkeit ständiger Umschuldungen zu befreien, wie dies verschiedene Maßnahmen zur Schuldensenkung und die Verfahren des Pariser Clubs dartun, gereicht dies sowohl Schuldnern als auch Gläubigern zum Vorteil.

Die meisten Direktoren waren sich einig, daß die vom Mitarbeiterstab vorgeschlagene Methodologie zur Beurteilung der Durchhaltbarkeit der Schuldenbela-stung generell angemessen ist. Die Schwellengrößen von 20 % bis 25 % für das Verhältnis von Schuldendienst zu Exporten und von 200 % bis 250 % für das Verhältnis von Gegenwaitswert der Verschuldung zu Exporten seien nützliche Indikatoren für die Durchhaltbarkeit der Schuldensituation, wenn sie im Verbund mit verschiedenen Meßgrößen für Risiko und Störanfälligkeit betrachtet würden. Viele Direktoren stimmten mit der Einschätzung des Mitarbeiterstabes überein, daß für die meisten hochverschuldeten armen Länder eine solide Wirtschaftspolitik zusammen mit neuer konzessionärer Finanzierung und Schuldenerleichterung im Rahmen bestehender Mechanismen ausreichen, um mittelfristig eine tragbare Schuldensituation zu erzielen. Allerdings wurde anerkannt, daß bei einer Reihe hochverschuldeter armer Länder die Schuldenlast mittelfristig wahrscheinlich über einem auf Dauer durchhaltbaren Stand bleiben wird, selbst wenn dort überzeugende wirtschaftspolitische Maßnahmen durchgeführt und die bestehenden Mechanismen zur Schuldenerleichterung vollauf beansprucht würden. Die Direktoren waren der Ansicht, daß diese Länder zusätzlicher Hilfsmittel bedürfen, um zu gewährleisten, daß ihre Reform- und Anpassungsanstrengungen nicht durch fortgesetzt hohe Schulden-und Schuldendienstbelastung gefährdet werden.

Bei der Erörterung wurden sechs Prinzipien vorgeschlagen, auf denen die weitere Arbeit zur Durchhaltbarkeit der Schuldenbelastung aufbauen könnte:

  • Ziel sollte sein, auf Einzelfallbasis zu einer allgemeinen Durchhaltbarkeit der Schuldensituation zu gelangen, indem man sich auf die gesamte Verschuldung eines Landes konzentriert.
  • Eine Unterstützungsaktion sollte nur dann ins Auge gefaßt werden, wenn der Schuldner durch vergangene Leistungen bei der Durchführung von Reformen und soliden wirtschaftspolitischen Maßnahmen bewiesen hat, daß er jedwede außergewöhnliche Finanzhilfe zur Durchhaltbarkeit seiner Situation gut zu verwenden versteht.
  • Neue Maßnahmen sollten nach Möglichkeit auf vorhandenen Mechanismen aufbauen.
  • Bei Problemfällen sollten zusätzliche Unterstützungsaktionen koordiniert werden, um eine breitgestreute und gerechte Beteiligung aller Gläubiger zu gewährleisten.
  • Jedwede Unterstützungsaktion zur Erleichterung der Schulden gegenüber multilateralen Gläubigern sollte die finanzielle Integrität dieser Institutionen und ihren Status als bevorrechtigte Gläubiger bewahren und mit den Vorschriften ihrer jeweiligen Satzungen vereinbar sein.
  • Neue Auslandsfinanzierung für die hochverschuldeten Länder sollte zu angemessen konzessionären Bedingungen gewährt werden.

Im März 1996 trafen die Direktoren erneut zusammen, um den Vorschlag für ein Rahmenkonzept zur Bewältigung der Schuldenprobleme der hochverschuldeten armen Länder zu erörtern, das von den Mitarbeiterstäben von IWF und Weltbank gemeinsam erarbeitet worden war. Die Vorschläge der Stabsangehörigen der beiden Institutionen gingen mit den sechs Prinzipien konform, die zum Abschluß der Februar-Sitzungen des Direktoriums aufgestellt worden waren. Im ersten Stadium des vorgeschlagenen Rahmenkonzeptes würde auf dem bisherigen dreijährigen Leistungsnachweis aufgebaut, der benötigt wird, um für eine den Schuldenstand berührende Operation zu Neapel-Bedingungen seitens der Gläubiger des Pariser Clubs und für zumindest vergleichbare Bedingungen seitens bilateraler und kommerzieller Gläubiger in Frage zu kommen. Von Ländern, die in der Lage sind, sich durch den Schuldenstand berührende Operationen vom Umschuldungsprozeß zu emanzipieren, würde erwartet, daß sie das auch tun.

Von anderen Ländern, bei denen solche Operationen die Schuldenlasten nicht auf einen durchhaltbaren Stand reduzieren würden, würde erwartet, daß sie sich zu einem zweiten Dreijahresprogramm entschließen, während dessen sie noch größere Schuldenerleichterungen und andere Finanzhilfen erhalten könnten. Bei einem solchen zweiten Programm läge diesen Ländern von Anfang an eine feste Zusage seitens der internationalen Gemeinschaft - einschließlich der multilateralen Gläubiger - vor, daß ihre Schuldenlast mit dem ertolgreichen Abschluß des Programms auf einen durchhaltbaren Stand gebracht werden würde. Vom Fonds würde erwartet, daß er Schritte unternimmt, um am Ende der zweiten Phase den Gegenwartswert seiner Forderungen an ein an der Schuldeninitiative teilnehmendes Land zu reduzieren. Verschiedene Möglichkeiten der Unterstützung im Rahmen der ESAF - dem Kernstück der IWF Strategie zur Unterstützung der Niedrigeinkommensländer, auch im Zusammenhang mit der Schuldeninitiative für die am stärksten verschuldeten armen Länder - könnten die nötige Schuldensenkung zum Gegenwartswert erreichen. In diesem Zusammenhang unterstrichen auch viele Direktoren, daß ein derartiger Mechanismus so konzipiert sein muß, daß davon die sich selbst tragenden ESAF-Operatiorien für andere in Frage kommende Länder nur minimal berührt werden.

Bei der Tagung des Interims- und Entwicklungsausschusses im April 1996 wurde das vorgeschlagene Rahmenkonzept zur Bewältigung des Schuldenpro-blems derhoch verschulde ten Länder begrüßt. Der Interimsausschuß vertrat einhellig die Ansicht, daß ein weiterer Handlungsbedarf vorliege, der sich am Einzelfall orientieren müsse. Die Handlung bzw. Unterstüt-zungsaktion müsse den allgemeinen breiten Prinzipien des vorgeschlagenen Rahmenkonzeptes entsprechen und auch Beiträge der internationalen Finanzinstitutionen aus deren eigenen Ressourcen, Beiträge bilateraler Geldgeber und eine angemessene Aktion des Pariser Clubs und anderer Gläubiger mit einschließen. Der Interimsausschuß forderte den IWF auf, gemeinsam mit der Weltbank und in enger Zusammenarbeit mit allen beteiligten Gläubigern und Geldgebern so bald wie möglich spezifische Vorschläge vorzulegen, damit bis zur nächsten Jahrestagung, im Oktober 1996, diesbezügliche Beschlüsse gefaßt werden können (siehe Anhang VI).

Privatmarktfinanzierung für Entwicklungsländer

Bei einer Aussprache über Privatmarktfinanzierung für Entwicklungsländer im September 1995 vermerkten die Direktoren, daß die neuerlichen Fortschritte bei der Bewältigung der kommerziellen Bankschuldenprobleme von Entwicklungsländern ein Beweis dafür sind, daß die wirtschaftspolitische Anpassung in jenen Ländern energisch vorangetrieben und daß die Schuldenerleichterung dem Bedarf der einzelnen Länder entsprechend umstrukturiert wird.12. Sie fänden es ermutigend, daß mehrere Niedrigeinkommensländer letzthin Schuldenrückkäufe vereinbart hatten, gaben aber zu, daß andere Länder bei der Bedienung und Tilgung ihrer Schulden gegenüber Geschäftsbanken noch immer vor beträchtlichen Schwierigkeiten stehen. Um mit diesem Problem fertigzuwerden, müßten diese Länder eventuell Operationen zur Reduzierung von Schulden und Schuldendienst vornehmen. Vielen Direktoren zufolge könnte der IWF seinen derzeitigen Richtlinien gemäß Schuldenoperationen für diese Länder durch Bereitschaftskreditvereinbarungen über kleinere Beträge in Verbindung mit ESAF-Vereinbarungen unterstützen. Allerdings meinten verschiedene Direktoren, daß es für den IWF unange- bracht sei, Ländern mit einer mittelfristig nur beschränkten Schuldendienstfähigkeit nichtkonzessionäre Finanzierungsmittel bereitzustellen.

Internationale Schuldenanpassung

Im Februar 1996 trafen die Direktoren erneut zu einer informellen Aussprache über die neuerlichen Vorschläge für geordnete Schuldenbewältigung in Krisensituationen zusammen. Dabei waren sich die Direktonuinsmitglieder einig, daß die fortschreitende weltweite Integrierung der Kapitalmärkte das internationale finanzielle Umfeld verändert habe. Durch das neue Umfeld hätten die Finanzierungszwänge zwar nachgelassen, und es seien Gelegenheiten für eine produktivere Verwendung der globalen Ersparnis geschaffen worden, aber dieses Umfeld berge das Risiko, daß ein Verlust des Marktvertrauens massive Umkehrungen der Kapitalbewegungen und destabilisierende Verlagerungen in den Preisen von Vermögenswerten verursachen könnte. Im Falle einer Finanzkrise sei es wesentlich, ein umfassendes Paket von Anpassungsmaßnahmen zu verabschieden, jedoch seien für die Unterstützung dieser Anpassung und die Wiederherstellung des Marktvertrauens externe Ressourcen ebenfalls von entscheidender Bedeutung. Viele Direktoren unterstrichen, daß Marktteilnehmer nicht annehmen dürften, die offizielle Finanzierung könne in einem derartigen Umfang bereitgestellt werden, daß alle Gläubiger ihre Rückzahlungen planmäßig erhalten würden.

Damit einem Land unter solchen Umständen eine Atempause verschafft wird, bis seine Anpassungsmaßnahmen Zeit haben zu greifen, müßten die Rückzahlungspläne möglicherweise dergestalt umstrukturiert werden, daß sie der Zahlungsfähigkeit eines Landes entgegenkommen. Viele Direktoren bezweifelten aber, daß die Inhaber wertpapiermäßig unterlegter Forderungen nicht auf Rückzahlung dringen würden und glaubten, daß Länder sich unter bestimmten Umständen genötigt sehen könnten, ein Moratorium auf Schuldendienstzahlungen zu verhängen, während sie um eine Umschuldung ihrer Verpflichtungen nachsuchen. Die meisten Direktoren, aber nicht alle, warnten vor dem Einsatz von Devisenverkehrskontrollen als einem Instrument zur Bewältigung von Krisen, denn die einstweilige Einstellung von Rückzahlungen sollte gegenüber gebietsansässigen und nichtgebiets-ansässigen Inhabern von Forderungen gleichermaßen gelten. Sie stimmten allgemein überein, daß es wenig nützlich wäre, wenn die Bedienung der inländischen Staatsschulden unter ein Moratorium fiele. Falls der Aufschub der Erfüllung fälliger Auslandsschuldendienstverpflichtungeo wesentlich für die Bewältigung der Krise sei, so sollte er von der offiziellen Weltgemeinschaft unterstützt werden.

Die Direktoren äußerten sich zurückhaltend und überwiegend auch negativ zu Vorschlägen, einen formellen internationalen Schuldenanpassungsmechanismus einzurichten. Sie waren besorgt, daß die internationalen Kapitalmärkte die Kreditkosten für eine ganze Reihe von Entwicklungsländern erhöhen würden, wenn ein solcher Mechanismus als Instrument erschiene, das Schuldnern in Schwierigkeiten die Möglichkeit biete, ihre Schulden leichter umzustrukturieren. Vorschläge in diesem Bereich müßten die Notwendigkeit zügiger Bewältigung einzelner Krisen gegen den Schutz der Rechte von Gläubigern abwägen. Umfangreiche Finanzhilfen an Schuldner in Schwierigkeiten oder Mechanismen zur Erleichterung der Rückzahlungsverpflichtungen könnten zu einer als “moral hazard” bezeichneten leichtfertigen Risikobereitschaft von Schuldnern führen. Strenge Auflagen seien der beste Schutz gegen eine solche moralische Gefährdung. Die Direktoren äußerten sich auch besorgt über die moralische Gefährdung, der die Gläubiger ausgesetzt seien; um diese Gefährdung möglichst gering zu halten, wollten die Direktoren in bezug auf die Höhe der Finanzhilfe und das Tempo, mit dem sie verfügbar gemacht wird, generell konstruktive Ungewißheit walten lassen.

    Other Resources Citing This Publication