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Kapitel 3: Bewertungen der Überwachungs- und Forschungsaktivitäten des IWF

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 2000
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Die jüngsten weltwirtschaftlichen Entwicklungen führten 1998 zu einem umfassenden internationalen Einvernehmen über die Hauptelemente eines gestärkten internationalen Währungs- und Finanzsystems sowie über die Schlüsselrolle des IWF bei den Bemühungen zur Stärkung des Systems (siehe Kapitel 4). Der zentrale Mechanismus, in dem die Ergebnisse eines großen Teils der Arbeiten zur Stärkung der globalen Finanzarchitektur zusammenfließen, ist die Überwachung durch den IWF. Die Anstrengungen zur Erhöhung ihrer Wirksamkeit wurden deshalb im Geschäftsjahr 2000 verstärkt.

Als Teil dieser Bemühungen wurde gemäß Auftrag des Exekutivdirektoriums vom Juni 1998 eine externe Begutachtung der Überwachung durchgeführt und anschließend im September 1999 vom Exekutivdirektorium erörtert. Die externen Gutachter wurden gebeten, die Wirksamkeit der Aufsicht des IWF zu bewerten und Empfehlungen für Verbesserungen vorzulegen, die mit dem Mandat des IWF vereinbar sind. Die externe Bewertung bildete im März 2000 einen wichtigen Beitrag zur zweijährlichen Überprüfung der Überwachung durch das Direktorium, deren Zweck darin bestand sicherzustellen, dass die Überwachung für die sich weiter entwickelnden weltwirtschaftlichen Bedingungen relevant bleibt.

Das Exekutivdirektorium beauftragte außerdem externe Gutachter mit einer Prüfung der Beiträge der IWF-Forschung zum Erreichen der Ziele des IWF. Bald nach Fertigstellung des Berichts und seiner Erörterung im Direktorium unternahm der IWF Schritte, um auf die Empfehlungen der Gutachter zu reagieren. Das Direktorium gab ferner bei externen Experten eine Studie in Auftrag, um die gegenwärtigen Formeln zur Berechnung der Quotenanteile der IWF-Mitgliedsländer zu überprüfen (siehe Kapitel 6).

Gegen Ende des Geschäftsjahres billigte das Direktorium die Schaffung einer unabhängigen Prüfstelle, um die laufenden internen Prüfungs- und Selbstbewertungsarbeiten des IWF zu ergänzen. Dieser Beschluss war eine Reaktion auf zunehmende Forderungen nach größerer Transparenz und Rechenschaftspflicht im IWF selbst. Das Direktorium setzte sich dafür ein, dass die Prüfstelle noch vor den Jahrestagungen im Herbst 2000 ihre Tätigkeit aufnehmen kann.

Externe Bewertung der IWF-Überwachung

Der Bericht der externen Prüfer über die Überwachungsarbeit des IWF wurde einer Gutachterkommission vorgelegt. Ihr gehörten an: John Crow, ehemaliger Gouverneur der Bank von Kanada, der den Vorsitz übernahm; Ricardo Arriazu, Wirtschafts- und Finanzberater aus Buenos Aires und früher Stellvertretender Exekutivdirektor im IWF; sowie Niels Thygesen, Danske Bank, Professor für internationale Volkswirtschaftslehre an der Universität von Kopenhagen. Jonathan Portes, früher im Schatzamt des Vereinigten Königreiches, arbeitete als Sekretär der Kommission.

Die zentrale Empfehlung der externen Gutachter war, dass sich die bilaterale Überwachung so weit wie möglich auf die Kernfragen der Wechselkurspolitik und die damit direkt verbundenen makroökonomischen Politikmaßnahmen konzentrieren sollte (einschließlich Finanzsektor- und Kapitalverkehrsfragen). Außerdem sollte den internationalen Rückwirkungen solcher Politikmaßnahmen erheblich größere Beachtung geschenkt werden. In Bezug auf das Letztere sahen die Gutachter drei verschiedene Gebiete, auf denen der IWF einen klaren komparativen und bislang zu wenig genutzten Vorteil besitzt:

  • bei der Identifizierung der Beziehungen zwischen der Position eines Landes und der internationalen Wirtschaftslage sowie deren Aussichten;
  • bei der Analyse der Erfahrungen anderer Länder, die mit ähnlichen Politikproblemen konfrontiert sind; sowie
  • bei der Erörterung der Wahrscheinlichkeit von und möglicher Reaktionen auf schwerwiegende negative externe Schocks, unabhängig davon, ob sie durch direkte Wirkungen über Handelsströme oder Zinssätze oder durch eine allgemeinere Ansteckung ausgelöst werden.

Die wirksamere Nutzung des Fachwissens des IWF für die Überwachung auf diese Weise erfordert eine gewisse Neuverteilung der Ressourcen. Dementsprechend legten die externen Gutachter für die IWF-Überwachung unter anderem die folgenden Empfehlungen vor:

  • Die Ausweitung des Umfangs der Überwachung auf nicht-finanzielle Strukturfragen mit entsprechenden Einsparungen an Ressourcen begrenzen. Eine Analyse außerhalb der Gebiete der Kernzuständigkeit – d. h. Wechselkurspolitik, der damit verbundene makroökonomische Rahmen sowie Finanzsektorund Kapitalverkehrsfragen – sollte nur dann unternommen werden, wenn sie direkt für die makroökonomische Entwicklung relevant ist.
  • Die kontinuierlichere Überwachung durch kürzere, rationellere und konzentriertere Besuche sowie durch regelmäßigere Kommunikation und Informationsaustausch über große Entfernungen hinweg stärker betonen.
  • Die Mittel, die für die Überwachung von kleineren und mittleren Industrieländern (und allgemein der Mitglieder des Eurogebiets) eingesetzt werden, abbauen. Dies würde im Wesentlichen erreicht, indem die oben beschriebenen Prioritäten gesetzt werden und indem die Intervalle zwischen den Artikel-IV-Länderkonsultationen verlängert und zum Teil durch eine kontinuierlichere Überwachung ersetzt werden.
  • Die Überwachung der größten Industrieländer – der Vereinigten Staaten, Japans und des Eurogebiets – stärker auf die internationalen Aspekte der Politik konzentrieren.
  • Bei der Überwachung dem Erkennen von Anfälligkeiten erheblich größere Aufmerksamkeit widmen.
  • Vierteljährliche Vorhersagen über die weltwirtschaftlichen Aussichten veröffentlichen.

Auf ihrer Sitzung im September 1999 zur Erörterung der externen Bewertung äußerten die Direktoren ihre Anerkennung für die sorgfältige Arbeit und die abgewogenen Urteile der Gutachterkommission. Sie begrüßten die umfassende Bewertung der IWF-Überwachung und die Tatsache, dass die Gutachter den Berichten über die weltwirtschaftlichen Aussichten im World Economic Outlook sowie über die internationalen Kapitalmärkte in der Publikation International Capital Markets hohen Wert beimessen. Sie verwiesen auf die Bedeutung, die die Mitgliedsländer der IWF-Überwachung ihrer Volkswirtschaften zuerkennen. In diesem Zusammenhang unterstreiche die Schlussfolgerung der Gutachter, die IWF-Überwachung solle als Beitrag zur Politik eines Landes gesehen werden, dass die Analyse des IWF erstklassig sein und auf Fragen von ernster und unmittelbarer Bedeutung konzentriert bleiben müsse.

Die Direktoren betonten die erheblichen Gemeinsamkeiten zwischen dem Bericht der Gutachter und den eigenen internen Bewertungen des IWF. Sie verwiesen insbesondere auf die Notwendigkeit, die Definition der Kerngebiete des IWF zu überprüfen; den internationalen Aspekten der makroökonomischen Politikmaßnahmen eines Landes und Ansteckungsproblemen mehr Beachtung zu schenken; sich stärker auf Vergleiche zwischen Ländern und regionale Entwicklungen zu konzentrieren; der Analyse von Anfälligkeiten erheblich größere Aufmerksamkeit zu widmen; sowie Finanzsektor- und Kapitalverkehrsfragen größere Bedeutung beizumessen.

Den Schwerpunkt auf die Überwachung zu legen bleibe angesichts der Kräfte, die zu einer Expansion der Aufgaben drängten, eine Herausforderung für den IWF. Die Direktoren erkannten an, dass sich die Fragen der Kernüberwachung mit der Zeit geändert und von einem engen Blickpunkt auf die Wechselkurspolitik und die Zahlungsbilanz sowie damit verbundene monetäre und fiskalische Politikmaßnahmen zu einer größeren Beachtung der Kapitalverkehrsbilanz, des Finanzsektors und nicht-finanzieller Strukturfragen weiter entwickelt haben.

Die meisten Direktoren glaubten, dass eine zentrale Empfehlung der externen Bewertung – nämlich dass sich die Überwachung nur auf die Kerngebiete der Wechselkurspolitik und die direkt verbundenen makroökonomischen Politikmaßnahmen konzentrieren sollte – den Forderungen von IWF-Mitgliedern und der internationalen Gemeinschaft zuwiderläuft, den Wechselwirkungen zwischen makroökonomischen, strukturellen und sozialen Politikmaßnahmen mehr Beachtung zu schenken. Sie sahen den umfassenderen Schwerpunkt der Überwachung im Licht der globalen Entwicklungen und der Notwendigkeit, dass die Überwachung für die politischen Herausforderungen der IWF-Mitglieder relevant bleiben muss, als angemessen an. Dennoch sah eine Reihe dieser Direktoren Spielraum für eine fallweise Schärfung des Schwerpunktes der Überwachung: der Umfang der behandelten Fragen könne je nach den Umständen der einzelnen Länder unterschiedlich sein, der IWF-Stab solle jedoch klar belegen, dass die Erörterung etwaiger „Nicht-Kernfragen” für die Kernaufgaben des IWF relevant sei. Andere Direktoren meinten dagegen, dass die IWF-Überwachung unangemessener Weise über die ursprünglichen Kernfragen hinaus gegangen ist, um Gebiete wie Arbeitsmarkt, Rentenreform, Sozialpolitik und die Integrität der Politik zu erfassen. Die meisten Direktoriumsmitglieder stimmten dennoch darin überein, dass der IWF so weit wie möglich auf Gebieten jenseits seines traditionellen Mandats – und wenn er über wenig eigene Fachkenntnisse verfügt – externes Fachwissen nutzen sollte. In diesem Zusammenhang betonten die Direktoren die Bedeutung einer engen Zusammenarbeit mit anderen internationalen Institutionen, die die jeweiligen komparativen Vorteile und Fachkenntnisse angemessen berücksichtigt und Doppelarbeiten vermeidet.

Die Direktoren sprachen sich entschieden dafür aus, den internationalen und regionalen Aspekten der Überwachung eine deutlichere Beachtung zu schenken – eine weitere Empfehlung der externen Gutachter. Sie sahen die Notwendigkeit verstärkter länderübergreifender Vergleiche, bei denen der IWF einen einzigartigen Vorteil besitze. Sie unterstützten außerdem die Empfehlung der Gutachter, das Zusammenspiel zwischen länderbezogener und globaler Überwachung zu stärken, und sie erwarteten eine bessere Einbeziehung der Analysen aus International Capital Markets und World Economic Outlook in die Länderüberwachung. Gleichzeitig stimmten die Direktoren darin überein, dass sich die Artikel-IV-Länderkonsultationen weiter auf die eigenen Politikmaßnahmen der jeweiligen Länder konzentrieren sollten.

Die Direktoren unterstützten entschieden eine deutlichere Beachtung der Anfälligkeitsfragen in der IWF-Überwachung, so wie die Gutachter es empfohlen hatten; dies erfordere eine verstärkte Analyse des Kapitalverkehrs und des Finanzsektors und eine Befassung mit finanziellen Ansteckungseffekten. Die Direktoren stimmten darin überein, dass die IWF-Überwachung auf Länderebene angesichts der verstärkten Finanzund Handelsströme zwischen den Ländern mehr Aufmerksamkeit auf die Reihenfolge und das Tempo von Schritten zur Kapitalverkehrsliberalisierung richten sollte. Der größere Umfang der Arbeit des IWF-Stabs an Finanzsektorfragen in Zusammenarbeit mit der Weltbank, der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich und anderen internationalen Organisationen finde seinen Niederschlag in einer breiteren Erfassung der Anfälligkeiten auf diesem Gebiet. Die Direktoren stimmten darin überein, dass die Überwachung genauer auf die gegenseitigen Politikverflechtungen und die Ansteckungsrisiken blicken sollte, wobei sie feststellten, dass die globale Überwachung eine wichtige Rolle beim Erkennen möglicher Ansteckungseffekte spielen muss.

Hinsichtlich der Empfehlungen der Gutachter zu den Überwachungsverfahren bemerkten die Direktoren, dass eine der Stärken des IWF als Institution darin liegt, dass er die Länder gleich behandelt. Während viele in den jährlichen Konsultationen einen Eckstein für die Sicherung der Kontinuität der IWF-Überwachung sahen, wurde angesichts der angespannten Ressourcen der Institution die Notwendigkeit einer gewissen Flexibilität im Verfahren anerkannt. Die Direktoren stimmten daher darin überein, dass für die meisten industriellen Volkswirtschaften auf Grund ihrer systemischen Bedeutung jährliche Konsultationen angemessen bleiben. Die meisten Direktoren waren der Auffassung, dass sich die Überwachung dieser Länder bei gleichzeitiger Erfassung der internationalen Rückwirkungen ihrer Politikmaßnahmen weiterhin auf ihre heimischen Politikmaßnahmen konzentrieren sollte.

Um eine kontinuierlichere und ressourcen-effizientere Überwachung sicherzustellen, schlugen einige Direktoren für einige Fälle kürzere jährliche Konsultationsbesuche vor, die durch Kontakte auf elektronischem Weg ergänzt werden. Andere Direktoren wiesen jedoch darauf hin, dass dadurch die Beachtung, die die nationalen Behörden den formalen Konsultationsgesprächen beimessen, nicht geschmälert werden darf.

Die meisten Direktoren glaubten, dass jährliche Konsultationen mit kleineren Industrieländern – insbesondere den Mitgliedern des Eurogebiets – eine Reihe entscheidender Vorteile bieten, die bei weniger häufigen Konsultationen verloren gehen können. Mehrere Direktoren verwiesen darauf, dass die Fiskalpolitik im Fall der Eurogebietsländer ein nationales Vorrecht bleibe und dass viele andere Politikmaßnahmen weiterhin auf nationaler Ebene durchgeführt würden; es sei daher unmöglich, diese Gebiete angemessen in Konsultationen mit der Europäischen Zentralbank oder den Institutionen der Europäischen Union zu erfassen. Während mehrere Direktoren einen möglichen Spielraum sahen, die Größe und Dauer der Missionen in diese Länder bei fortschreitender europäischer Integration zu reduzieren, waren andere nicht dafür, dem Eurogebiet eine geringere Beachtung zu schenken.

Die Direktoren stellten fest, dass die Transparenz des IWF in den letzten Jahren beträchtlich zugenommen hat und dass ein Pilotprojekt für die freiwillige Veröffentlichung von Stabsberichten zu Artikel-IV-Konsultationen eingeleitet worden ist. Sie stimmten darin überein, dass die Überprüfung des Pilotprojekts im Sommer 2000 die Entwicklung einer allgemeinen Veröffentlichungspolitik für Artikel-IV-Stabsberichte bereichern wird.

In die Zukunft blickend betonten die Direktoren, dass die Stärkung der IWF-Überwachung ein anhaltender Prozess ist und dass der Bericht der Gutachter eine sachkundige externe Sicht bietet, die einen wichtigen Beitrag zu den Beratungen über die Stärkung der Überwachung leistet. Die Direktoren erwarteten eine weitere Erörterung von vielen der im Bericht angesprochenen Fragen. Die folgenden Themen könnten zu den Hauptpunkten gehören, die wieder aufgegriffen werden sollten: Schwerpunkt der Überwachung; gestiegene Beachtung internationaler, regionaler und länderübergreifender Fragen; Anfälligkeitsanalyse und Frühwarnsysteme; sowie die Behandlung von Finanzsektor- und Kapitalverkehrsfragen.

Zweijährliche Überprüfung der Überwachung

In ihrer zweijährlichen Aussprache im März 2000 erörterten die Exekutivdirektoren die Erfahrung mit der Überwachung seit der zweijährlichen Überprüfung im Jahr 1997 und befassten sich weiter mit den Schlussfolgerungen der externen Bewertung der Überwachung. Die Direktoren merkten an, dass als Reaktion auf die Krisen in den aufstrebenden Marktwirtschaften seit Mitte der neunziger Jahre (siehe Kapitel 4) eine komplexe Agenda von Initiativen zur Stärkung der internationalen Finanzarchitektur aufgestellt worden ist. Diese Initiativen hätten weitreichende Folgen für die IWF-Überwachung. Die Direktoren merkten an, dass die Ergebnisse der auf verschiedenen Gebieten laufenden Pilotprojekte ebenfalls sorgfältig bewertet werden müssen, da sie den künftigen Kurs der Überwachungsarbeit des IWF beeinflussen.

Die Direktoren bemerkten, dass die Modalitäten für die Einbeziehung der Ergebnisse der verschiedenen Initiativen zur Stärkung der internationalen Finanzarchitektur in die Überwachung noch festgelegt werden müssten; außerdem sei die Frage zu klären, wie das Fachwissen und die Ressourcen anderer Institutionen genutzt werden könnten. Viele externe Foren hätten Vorschläge für die Durchführung und den Umfang der IWF-Überwachung vorgelegt; sie müssten vom Direktorium berücksichtigt werden, wenn es Leitlinien für den IWF-Stab vorgebe und um sicherzustellen, dass die Überwachung auf ihre Hauptziele konzentriert bleibe.

Obwohl die Arbeit an neuen Initiativen noch im Gang sei, waren die Direktoren ermutigt, da die Überwachung auf wichtigen Gebieten gestärkt werde. Dazu gehörten die Behandlung von wechselkurspolitischen Fragen, die zunehmende Erfassung von Finanzsektorund Kapitalverkehrsentwicklungen sowie die Bewertung externer Anfälligkeiten – insbesondere für aufstrebende Marktwirtschaften. Die anhaltende Stärkung der Überwachung habe sich an den Empfehlungen der externen Bewertung der IWF-Überwachung orientiert und davon profitiert.

Die Direktoren begrüßten die in einem Stabspapier angeführte Analyse über die Behandlung von Kern- und Nicht-Kernfragen in Artikel-IV-Stabsberichten – ein Thema, dem in der externen Bewertung der IWF-Überwachung viel Aufmerksamkeit gewidmet wurde. Die meisten Direktoren glaubten, diese Analyse zeige, dass die Behandlung von Kernfragen (insbesondere wechselkurspolitische Maßnahmen und ihre Vereinbarkeit mit makroökonomischen Politikmaßnahmen, Finanzsektorfragen, Zahlungsbilanz und Kapitalströme und -bestände sowie verwandte länderübergreifende Themen) in den Artikel-IV-Stabsberichten weitgehend angemessen war. Im Beobachtungszeitraum sei der Stab bei der Befassung mit Nicht-Kernfragen unter Anwendung makroökonomischer Relevanztests – das heißt Berücksichtigung von Nicht-Kernfragen in den meisten Fällen nur dann, wenn diese einen direkten und gewichtigen Einfluss auf makroökonomische Entwicklungen hatten – selektiv vorgegangen. Die Direktoren glaubten, dass die makroökonomische Relevanz ein sachdienlicher Test für die Einbeziehung von Fragen in Artikel-IV-Stabsberichte bleibt. Die Direktoren bemerkten, dass der Satz der Kernthemen in den letzten Jahren parallel zur raschen Integration der internationalen Finanzmärkte auf Kapitalverkehrs- und Finanzmarktfragen erweitert worden sei; und angesichts der anhaltenden Änderungen in der Weltwirtschaft werde sich der Satz von Kernfragen wahrscheinlich fortlaufend weiterentwickeln.

Obwohl es einige Direktoren vorzogen, einen klareren Unterschied zwischen Kern- und Nicht-Kernfragen zu machen, sahen viele andere eine Hierarchie der Zuständigkeiten: alle Themen in Bezug auf externe Durchhaltbarkeit und Anfälligkeit gegen Zahlungsbilanz- oder Währungskrisen stünden weiterhin an der Spitze dieser Hierarchie. Diese Direktoren erkannten außerdem an, dass die Hierarchie der Fragen im Zeitablauf und von Land zu Land variieren könne, wobei die Möglichkeit einer Überlappung mit anderen internationalen Institutionen bei Fragen weiter unten in der Hierarchie größer sei. Es wurde festgestellt, dass der IWF nicht den Umfang an Fachwissen und Erfahrung hat, der zur Behandlung vieler Gebiete notwendig ist, die zwar außerhalb traditioneller Kernbereiche liegen, mitunter jedoch entscheidend für die makroökonomische Stabilität eines Landes sein können. Bei solchen Fragen müsse der Stab das Fachwissen anderer Institutionen nutzen. Die Überwachungsteams müssten sich daher der Arbeiten bewusst sein, die in anderen Institutionen über ein Land geleistet würden, und sie könnten die Ergebnisse in den Überwachungsprozess einfließen lassen, wann immer sie für das Kerninteresse des IWF von Bedeutung seien.

Bezüglich der Wechselkurse bemerkten die meisten Direktoren, dass die Überwachung der wechselkurspolitischen Maßnahmen gestärkt und schärfer fokussiert worden ist. Obwohl sie das Vorrecht eines Mitgliedes anerkannten, sein eigenes Regime zu wählen, betonten sie, dass eine Bewertung sowohl des Wechselkursregimes als auch des Wechselkursniveaus in allen Fällen notwendig ist. Die Direktoren begrüßten den Einsatz verfeinerter Analysetechniken und die größere Offenheit der Bewertungen und politischen Ratschläge des Stabes, und sie empfahlen, diese Techniken für eine größere Zahl von Ländern zu nutzten. Einige Direktoren warnten allerdings, dass ausdrückliche Urteile über das Wechselkursniveau oder das Wechselkursregime in Stabsberichten in einigen Situationen das Risiko eines ungebührlichen und schädlichen Einflusses auf die Märkte mit sich bringen können. Diese Direktoren schlugen vor, dem Direktorium bei Vorliegen solcher Risiken die Bewertungen des Stabes mündlich oder durch einen anderen Mechanismus zu präsentieren. Es wurde anerkannt, dass das mögliche Spannungsverhältnis zwischen Transparenz und Offenheit im Auge behalten werden muss, insbesondere im Zusammenhang mit dem Pilotprojekt für die Veröffentlichung von Artikel-IV-Stabsberichten (siehe Kapitel 4).

Die Direktoren nahmen zur Kenntnis, dass der Gesundheit des Finanzsektors und der Kapitalströme in der IWF-Überwachung größere Beachtung geschenkt wird und dass in die Überwachungsarbeit für einige Länder, insbesondere aufstrebende Marktwirtschaften, Anfälligkeitsanalysen aufgenommen werden. Die Überwachung auf diesen Gebieten sei durch die Sammlung umfassenderer und aktuellerer Daten vertieft worden.

Die Artikel-IV-Konsultationsberichte sollten klare und offene Informationen über die Qualität der Daten enthalten, die dem Stab für die Durchführung der Überwachung zur Verfügung stehen, und die Aufmerksamkeit deutlich auf die Lücken oder Mängel in den Daten lenken, die die Analyse behindern. Die meisten Direktoren waren der Auffassung, dass alle Länder, die gegen große Umschwünge in der Kapitalverkehrsbilanz verwundbar sind, zum wirksamen Erkennen finanzieller Anfälligkeiten und beginnender Krisen qualitativ hochwertige und zeitnahe Informationen über die Verwendbarkeit von Reserven, kurzfristige Schulden und Entwicklungen in der Marktstimmung zur Verfügung stellen sollten. Die Direktoren erwarteten mit Interesse die Direktoriumsaussprache über externe Schulden und Reserven, um weitere Fortschritte auf diesem Gebiet zu erzielen.

Die meisten Direktoren stimmten mit dem vorherrschenden selektiven Ansatz zur Verbreitung und Nutzung von Frühwarnsystem-Modellen überein angesichts des Stands der Technik und weil die Ergebnisse heikel und ungenau sein können. Da nur in etwa der Hälfte der Fälle, für die solche Modelle Warnsignale gesendet hätten, tatsächliche Währungskrisen aufgetreten seien, müssten ihre Ergebnisse gründlich durchdacht und auf jeden Fall selektiv und umsichtig genutzt werden. Die Direktoren unterstützten eine Verstärkung der Zusammenarbeit mit der Weltbank bei der Analyse von Anfälligkeiten des Unternehmenssektors mit dem Ziel, nützliche operationale Indikatoren zu finden. Sie ermutigten den Stab, weiterhin nach Zeichen von Verbindungen zwischen möglichen Schwächen im Unternehmenssektor und externen Anfälligkeiten zu suchen, in einzelnen Fällen, falls notwendig, auch durch Folgeuntersuchungen.

Die Direktoren begrüßten es, dass länderübergreifenden Fragen und der wechselseitigen Politikabhängigkeit größere Aufmerksamkeit gewidmet wird. Sie betonten, dass der IWF bei der Entwicklung und Verbreitung von Informationen und Urteilen auf diesen Gebieten eine Schlüsselrolle spielen muss. Einige Direktoren erkannten zwar die Fortschritte an, unterstrichen jedoch, dass solche Fragen systematischer in die Länderüberwachung einbezogen werden müssen. Sie waren der Auffassung, dass die zunehmende Teilnahme des IWF an regionalen Foren ein angemessener Weg ist, diese Arbeit voranzubringen.

Die Direktoren waren mit der Ausrichtung der globalen Überwachung, die in den Berichten über die weltwirtschaftlichen Aussichten und die internationalen Kapitalmärkte sowie in den informellen Direktoriumssitzungen über weltwirtschaftliche und monetäre Entwicklungen ihren Niederschlag fand, zufrieden. Sie forderten, Wechselkurse und Leistungsbilanzen sowie Frühwarnindikatoren auch weiterhin periodisch zu bewerten, Risiken zu erörtern und alternative Szenarien im Bericht über die weltwirtschaftlichen Aussichten zu verwenden, da diese dazu beigetragen hätten, die Analyse zu schärfen. Obwohl sie die jüngsten Fortschritte begrüßten, sprachen sich die Direktoren dafür aus, die Bemühungen fortzusetzen, die globale Überwachung und die Länderüberwachung durch den IWF besser zu integrieren.

Die Direktoren glaubten übereinstimmend, dass die Wahrung der Gleichbehandlung der Mitgliedsländer wichtig ist und dass jährliche Konsultationen den Eckstein für die Kontinuität der Überwachung bilden. Im Zusammenhang mit den angespannten Stabsressourcen unterstützten die meisten Direktoren jedoch eine gewisse Flexibilität bei der Häufigkeit der Konsultationen, der Missionsgröße und der Berichterstattung, um eine effektive Schwerpunktsetzung bei der Überwachung zu gewährleisten – vorausgesetzt, dass ein angemessener Kontakt mit allen Ländern aufrechterhalten wird.

Externe Bewertung der IWF-Forschungsaktivitäten

Die Kommission der Gutachter für den Bericht der externen Gutachter über die wirtschaftlichen Forschungsaktivitäten des IWF bestand aus Frederic S. Mishkin, A.-Barton-Hepburn-Professor der Volkswirtschaftslehre, Graduate School of Business, Columbia University, der den Vorsitz übernahm; Francesco Giavazzi, Professor der Volkswirtschaftslehre, Bocconi Universität, Italien; sowie T.N. Srinivasan, Samuel-C.-Park,-Jr.,-Professor der Volkswirtschaftslehre und Vorsitzender der Abteilung für Volkswirtschaft, Yale University. Johanna Honeyfield, Stabsmitglied für spezielle Projekte, fungierte als Koordinator.

Die externe Begutachtung der wirtschaftlichen Forschungsaktivitäten des IWF war Teil einer Serie externer Bewertungen, die sich mit verschiedenen Aspekten der Arbeit des IWF befassten. Der Zweck dieser Begutachtung bestand darin zu bewerten, ob die wirtschaftliche Forschungsarbeit des IWF erfolgreich zum Erreichen der Ziele des IWF beiträgt. Die Gutachter bewerteten daher die Angemessenheit von Umfang und Organisation der gegenwärtigen Forschungsaktivitäten, die Frage, nach welchen Kriterien die Ressourcen eingesetzt werden und wie sie zur Gesamtarbeit des IWF in Beziehung stehen. Die Begutachtung zielte außerdem darauf ab, die Qualität und den Mehrwert der verschiedenen Aspekte der wirtschaftlichen Forschungsarbeit des IWF zu bewerten und ihren Nutzen für den IWF, die Mitgliedsländer und die allgemeine Wirtschaftswissenschaft abzuschätzen.

Die externen Gutachter kamen zu dem Schluss, dass der Beitrag der Forschung zur Arbeit des IWF davon abhängt sicherzustellen, dass die Forschung relevant ist, von hoher Qualität ist und wirksam verbreitet wird. Sie sahen in den folgenden Schlüsselbereichen Raum für Verbesserungen:

  • Obwohl der IWF einige hervorragende Forschungsergebnisse liefert, gibt es einen erheblichen Spielraum für Verbesserungen in der Qualität der Forschung insgesamt.
  • Die Spanne der Forschungsarbeit im IWF muss mehr auf Gebiete gerichtet werden, wo sie den größten Mehrwert bietet. Dazu gehören die länderübergreifende Analyse, Forschung über Entwicklungs- und Transformationsländer sowie Finanzsektorforschung.
  • Die Forschung in den Fachabteilungen (zum Beispiel jene, die sich mit fiskalischen, monetären und anderen wirtschaftspolitischen Entwicklungen befassen) muss in einem größeren Maße in die operationale Arbeit integriert werden.
  • Die Forscher des IWF haben außerhalb der Institution nicht mehr das deutliche Profil, das sie in der Vergangenheit hatten.

Das Exekutivdirektorium trat im September 1999 zusammen, um den Bericht zu erörtern. Die Direktoren stimmten darin überein, dass die Forschung einen wichtigen Beitrag zu allen Gebieten der Arbeit des IWF leistet: Aufsicht über das internationale Währungssystem; multilaterale und bilaterale Überwachung; Politikund Finanzunterstützung für die Anpassungsprogramme der Mitgliedsländer; sowie technische Hilfe, Zusammenarbeit und Fortbildung. Auf all diesen Gebieten sei gute interne Forschungsarbeit wesentlich, damit der IWF aus Erfahrungen lernen und neue Ideen hervorbringen und einbeziehen könne. Wie die externen Gutachter vorgeschlagen hätten, müsse eine solche Unterstützung durch die Forschung notwendigerweise vielfältig sein und die Grundlagen der Politik, die Politikentwicklung sowie die Politikanalyse mit einschließen. Die Forschung müsse von hochqualifiziertem Personal in einem fördernden aber gleichzeitig auch anspruchsvollen Umfeld durchgeführt werden, und dem Stab müsse freigestellt sein, anerkannte Theorien in Frage zu stellen.

Während sie die Nützlichkeit der externen Bewertung insgesamt begrüßten, meinten mehrere Direktoren, dass eine längerfristige Perspektive und die Einbeziehung eines größeren Umfangs von Forschungsaktivitäten der Begutachtung eine fruchtbarere Basis gegeben hätten. Diese Direktoren stellten einige Aspekte der Methodologie in Frage, die die Gutachter in der für ihre Studie verfügbaren Zeit anwenden konnten. Dies bedeute, dass die Empfehlungen sorgfältig überprüft werden müssten, wie die Gutachter selbst dargelegt hätten, nicht zuletzt, weil mehrere der Empfehlungen ernste Fragen in Bezug auf die Mittelzuteilung in einer Institution aufwerfen, die bereits durch steigenden Arbeitsdruck und bindende Mittelbeschränkungen charakterisiert ist.

Die Gutachter sahen keine wesentlichen Auslassungen in der Forschungsagenda des IWF und würdigten die Qualität vieler Forschungsergebnisse des IWF. Gleichzeitig sahen sie erheblichen Raum für Verbesserungen, insbesondere auf den Gebieten der Politikentwicklung und der Forschung im Bereich der Politikanalyse. Die Direktoren erklärten übereinstimmend, es sei wichtig, dass das IWF-Umfeld Forschung und Forscher unterstützt und sie gleichzeitig für ihre Arbeit zur Rechenschaft zieht. Sie sahen außerdem Raum für Verbesserungen bei der Qualität, den Schwerpunkten und der Veröffentlichung der IWF-Forschung.

Die Direktoren überprüften die zentralen Empfehlungen des Berichts, die organisatorische Änderungen im IWF oder Änderungen bei den Schwerpunkten der gegenwärtigen Praktiken vorschlugen. Sie stimmten darin überein, dass die bestehende dezentrale Struktur bei der Durchführung der Forschung im IWF (bei der mehr als die Hälfte der Forschungsergebnisse aus Abteilungen außerhalb der eigentlichen Forschungsabteilung stammen) beibehalten werden sollte, da sie die Spezialisierung der Forschung in den einzelnen Abteilungen fördere. Trotzdem forderten sie, die Koordinierungsarbeit der Arbeitsgruppe für IWF-Politikempfehlungen1 (Working Group on Fund Policy Advice) zu ergänzen, damit die Forschung stärker auf hochwertige Aktivitäten gelenkt wird, einschließlich der analytischen Untermauerung der Politikempfehlungen des IWF. Vor diesem Hintergrund sahen die Direktoren im Allgemeinen einen Vorteil in der Schaffung eines (hochrangigen) internen Ausschusses für Forschungsprioritäten, der Forschungsprioritäten für den IWF erarbeitet. Sie stimmten darin überein, dass er nicht von oben herab individuelle Forschungsprojekte im Detail festlegen sollte, da dies die Kreativität ersticken würde.

Obwohl sie weitgehend mit den Gutachtern einer Meinung waren, dass es im IWF in den letzten Jahren keine wesentlichen Lücken in der Abdeckung von Forschungsthemen gegeben hat, sahen die Direktoren gute Gründe für die Verlagerung des Forschungsschwerpunkts auf Themen, die den größten Mehrwert bringen, sowie für ein möglichst weitgehendes Vermeiden von Überschneidungen mit Arbeiten, die außerhalb des Fonds geleistet werden. Sie bemerkten ferner, dass eine Umorientierung der Forschungsarbeit, wie sie die Gutachter vorgeschlagen hätten, bereits im Gang sei – insbesondere in Bezug auf die Finanzsektorforschung.

Die Direktoren würdigten die hervorragende Arbeit der Forschungsabteilung des IWF in den letzten Jahren. Sie unterstützten eine größere Konzentration der Forschungsabteilung auf die Forschung im Bereich der Politikgrundlagen im Vergleich zur Politikanalyse und Politikentwicklung2, da hier die im Allgemeinen hohe Qualität der Arbeit der Abteilung weithin anerkannt sei. Die Direktoren erklärten, die Abteilung solle versuchen, so vorzugehen, aber eine größere Umschichtung der Arbeit zwischen der gegenwärtigen Forschungsarbeit und den operationalen Aktivitäten sei angesichts der bestehenden Mittelbeschränkungen wahrscheinlich nicht möglich.

In Bezug auf die Verbesserung des internen Überprüfungserfahrens für alle Stabsdokumente und die Empfehlungen an die Geschäftsleitung und das Exekutivdirektorium vertraten die Direktoren die Auffassung, die Geschäftsleitung solle dieses Thema von der umfassenderen Perspektive hinsichtlich der Rolle des Überprüfungsverfahrens im IWF angehen. Die Frage, wie Forschungserkenntnisse in die operationale Arbeit einzubringen seien, gehöre zu den verschiedenen Überlegungen, die bei Änderungsvorschlägen für das Überprüfungsverfahren berücksichtigt werden sollten.

Die Direktoren unterstützen außerdem mehrere ergänzende Empfehlungen: Ermutigung des Forschungsstabs, an relevanten externen Konferenzen teilzunehmen; Identifizierung von Mitarbeitern, die wesentliche Beiträge zu IWF-Veröffentlichungen leisten; Verbesserung der Zusammenarbeit mit der Weltbank und anderen Forschern in Zentralbanken und Schatzämtern; Verfassen und Verbreiten nicht-technischer Zusammenfassungen der wichtigsten Forschungsarbeiten; Unterstreichen der vorläufigen Natur von IWF-Arbeitspapieren; Verbesserung der Vermittlung von Forschungsergebnissen an nicht fachlich versierte Zuhörerschaften außerhalb des IWF; sowie Schaffung eines kontinuierlichen externen Überprüfungsverfahrens für Forschungsergebnisse.

Kasten 3.1Maßnahmen nach der externen Bewertung der IWF-Forschung

Im Gefolge der externen Bewertung der Forschung ergriff der IWF eine Reihe von Initiativen. Als Reaktion auf eine zentrale Empfehlung wurde am 2. November 1999 ein Ausschuss für Forschungsprioritäten (Committee on Research Priorities – CRP) geschaffen. Der Ausschuss wird vom Ersten Stellvertretenden Geschäftsfuhrenden Direktor geleitet und besteht aus den Leitern einer Reihe von IWF-Abteilungen, wobei der Redakteur der Reihe IMF Staff Papers von Amts wegen teilnimmt.

Auf seiner ersten Sitzung im Dezember 1999 verständigte sich der CRP einvernehmlich darauf, dass seine Hauptaufgaben darin bestehen, auf der Basis von Beiträgen der Abteilungen vorrangige Forschungsgebiete zu identifizieren, die gegenwärtige Arbeit auf vorrangigen Gebieten zu überprüfen, und allgemein das Profil der IWF-Forschung zu erhöhen. Der CRP entschied außerdem, ein Forschungs-Informationsblatt des IWF zu veröffentlichen und an ein breites Publikum zu verteilen, eine jährliche Serie von IWF-Forschungskonferenzen einzuleiten und das Reisekostenbudget für Teilnahmen des Stabes an externen Konferenzen zu erhöhen.

Es sind bereits Fortschritte auf diesen Gebieten zu verzeichnen. Die erste jährliche Forschungskonferenz des IWF ist für Anfang November 2000 vorgesehen. Zu den Konferenzpapieren werden sowohl Dokumente des IWF-Stabs als auch Papiere von externen Forschern gehören. Außerdem wurde ein monatliches gemeinsames Weltbank-IWF-Seminar eingerichtet, um die Zusammenarbeit zwischen Weltbank und IWF bei der Forschung zu erhöhen.

Auf seiner zweiten Sitzung im März 2000 benannte der Ausschuss – im Einklang mit den Empfehlungen der Gutachter, sich auf länderübergreifende Studien zu konzentrieren und sich mit Finanzmärkten und Entwicklungsländern zu befassen, – vier Themen als vorrangige Forschungsgebiete:

  • Anpassungsmaßnahmen und ihre makroökonomischen Auswirkungen;
  • IWF-gestützte Programme in Ländern mit hoher Kapitalmobilität;
  • Armutsbekämpfung im Rahmen von IWF-gestützten Programmen und makroökonomischen Politikmaßnahmen; sowie
  • Anfälligkeiten im Finanzsektor und Programmgestaltung.

Während der CRP für die Identifizierung von Themen mit zentraler Priorität verantwortlich ist – und für die Beiträge der Abteilungen sorgt – wird die Arbeitsgruppe für IWF-Forschung (zuvor die Arbeitsgruppe für IWF-Politikempfehlungen) weiter als die abteilungsübergreifende Vermittlungsstelle dienen, die Informationen über laufende und geplante Forschungsprojekte des IWF sammelt und weiterleitet.

Einrichtung einer unabhängigen Prüfstelle

Am 10. April 2000 erörterte das Exekutivdirektorium ein Dokument der Bewertungsgruppe der Exekutivdirektoren mit dem Titel „Review of Experience with Evaluation in the Fund” (Überprüfung der Erfahrung mit der Bewertung im Fonds) und ein Hintergrundpapier des Büros für Interne Revision und Inspektion über unabhängige Überprüfungen im IWF und anderen internationalen Institutionen.

Bei der Aussprache über diese Papiere kam das Direktorium überein, eine unabhängige Prüfstelle im IWF zu errichten, wobei der Aufgabenbereich des Büros, die Struktur, die Personalausstattung und die Arbeitsverfahren bis zum Zeitpunkt der Jahrestagungen im September 2000 festgelegt werden sollten. Die Direktoren stellten fest, die Arbeit der Prüfstelle werde die laufenden internen und externen Überprüfungsaktivitäten des IWF ergänzen und dazu fuhren, dass der IWF offener und verantwortlicher gegenüber seinen Mitgliedern wird.

1

Eine interne Arbeitsgruppe des IWF, deren Zweck darin bestand, Forschungsprojekte innerhalb des IWF zu koordinieren. Nach der externen Begutachtung wurde die Arbeitsgruppe umbenannt in Arbeitsgruppe für IWF-Forschung (Working Group on Fund Research); sie sammelt und verbreitet Informationen über wichtige im Gang befindliche Forschungsarbeiten im IWF für einen neuen hochrangigen Ausschuss für Forschungsprioritäten (siehe Kasten 3.1).

2

Die Politik-Grundlagenforschung entwickelt grundlegende analytische Werkzeuge und Rahmen, auf denen die Entwicklung und Analyse der Politikmaßnahmen beruht. Die Forschungsarbeit zur Entwicklung der Politikmaßnahmen nutzt die Politik-Grundlagenforschung, um die generelle Strategie für die IWF-Operationen festzulegen.

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