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Kapitel 4: Die Reform der globalen Finanzarchitektur

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 2000
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Der Ausschuss hat heute Beratungen geführt vor dem Hintergrund zunehmender öffentlicher Erörterungen über die Richtung, in die sich der IWF und das internationale Finanzsystem entwickeln sollten, um sich dem rasch wechselnden wirtschaftlichen Umfeld anzupassen. Diese Debatte spiegelt auch die Sorge wider, dass der Nutzen, den die Weltwirtschaft aus einem freieren Handel sowie aus stärker integrierten und tieferen internationalen Kapitalmärkten zieht, nicht allen Menschen zugute kommt, insbesondere in den Entwicklungsländern. Der Ausschuss bekräftigt seine nachhaltige Unterstützung für die einzigartige Rolle des IWF als Eckstein des internationalen Währungs- und Finanzsystems sowie für seine Fähigkeit, auf Grund seines universellen Charakters allen seinen Mitgliedsländern zu helfen. Der IWF hat sich mit der Unterstützung aller seiner Mitglieder stetig gewandelt, um seinen Mitgliedsländern besser dabei zu helfen, einen starken makroökonomischen und institutionellen Unterbau zu errichten, der für die internationale Finanzstabilität und für eine breitere Teilhabe an den Vorteilen und Möglichkeiten einer offenen Weltwirtschaft notwendig ist. Es muss jedoch noch mehr getan werden, und der Ausschuss verpflichtet sich deshalb, weiterhin daran zu arbeiten, den IWF effektiver, transparenter und rechenschaftspflichtiger zu machen.

Kommuniqué des Internationalen Währungs- und Finanzausschusses, 16. April 2000

Die Finanzkrisen der 90er Jahre haben Schwächen im internationalen Währungs- und Finanzsystem aufgedeckt. Sie haben deutlich gezeigt, dass die Globalisierung neben der Aussicht auf möglicherweise erhebliche Vorteile auch Gefahren mit sich bringt. Die internationale Gemeinschaft musste sich zudem der Herausforderung stellen, Ländern beim Übergang von der zentralen Planwirtschaft zur Marktwirtschaft zu helfen sowie das Wachstum in den ärmsten Ländern zu fördern und die Armut zu verringern. Sie hat deshalb zu einer Reform der „Architektur” des Systems aufgerufen, d. h. der Institutionen, der Märkte, der Spielregeln und der Vorgehensweisen, die Regierungen, Wirtschaftsunternehmen und Einzelne für ihre wirtschaftliche und finanzielle Tätigkeit einsetzen. Eine gestärkte Architektur wiederum trägt dazu bei, die Anfälligkeit der Weltwirtschaft für schädliche Finanzkrisen zu verringern und eröffnet allen Ländern bessere Aussichten durch größeres Wachstum und geringere Armut die Vorteile der Globalisierung zu nutzen (siehe Kasten 4.1).

Obgleich die Bemühungen, das Finanzsystem, – und dazu gehört auch der IWF – zu reformieren, langfristiger Natur sind, wurden bis Ende April 2000 bereits wesentliche Fortschritte erzielt. In verschiedenen Bereichen – wie der Erhöhung von Transparenz und Rechenschaftspflicht, der Prüfung der Einhaltung von Standards und Kodizes sowie der besseren Identifizierung von Anfälligkeiten im Finanzsektor – wurden experimentelle Pilotprojekte begonnen, die darauf abzielen, langfristige Maßnahmen vorzubereiten. Die Arbeiten an der Entwicklung und Verbreitung von Standards, die die Politikmaßnahmen der Mitgliedsländer leiten sollen, konzentrierten sich zunehmend darauf, deren Umsetzung mit Zuhilfenahme der technischen Unterstützung des IWF zu fördern. Zudem wurde daran gearbeitet, bessere analytische Verfahren und Daten zur Einschätzung der Anfälligkeit zu entwickeln. Auf anderen Gebieten – wie der Liberalisierung des Kapitalverkehrs, den Wechselkurssystemen und der Einbeziehung des privaten Sektors in die Krisenlösung – waren Fortschritte bei der Entwicklung von durchführbaren Empfehlungen erzielt worden und die Erörterungen wurden fortgesetzt.

Die Bemühungen des IWF im Geschäftsjahr 2000 waren Teil einer abgestimmten und umfassenden Reaktion der internationalen Gemeinschaft. Zahlreiche Institutionen und Foren spielen eine Schlüsselrolle bei den Bemühungen, die internationale Finanzarchitektur zu stärken. Dazu gehören die Weltbank, das Forum für Finanzstabilität (FSF), die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ), andere Baseler Gruppen, die Gruppe der Zwanzig (G-20)1 und die Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). Zudem haben angesichts der erhöhten Aufmerksamkeit für die Überprüfung der Finanzstabilität und für Standards die Bemühungen von standardsetzenden Institutionen wie der Internationalen Vereinigung der Wertpapieraufsichtsbehörden (IOSCO), der Internationalen Vereinigung der Versicherungsaufsichtsbehörden (IAIS), des Internationalen Ausschusses für Rechnungslegungsnormen (IASC), der Internationalen Vereinigung der Wirtschaftsprüfer (IFAC) und anderer – darunter Foren wie die UN-Kommission für Internationales Handelsrecht (UNCITRAL) – zunehmend an Bedeutung gewonnen.

Kasten 4.1Globalisierung: Bedrohung oder Chance?

Der Begriff „Globalisierung” hat eine stark gefühlsbetonte Kraft erlangt. Einige verstehen darunter einen Vorgang, der sowohl nutzbringend – ein Schlüssel zur künftigen weltwirtschaftlichen Entwicklung – als auch unvermeidlich und unumkehrbar ist. Andere betrachten die Globalisierung dagegen mit Feindseligkeit, sogar mit Furcht und glauben, dass sie die Ungleichheit innerhalb und zwischen den Ländern erhöht, die Beschäftigung und den Lebensstandard bedroht sowie den sozialen Fortschritt behindert.

In Wirklichkeit bietet die Globalisierung umfassende Chancen für eine wahrhaft weltweite Entwicklung, nur schreitet sie nicht gleichmäßig voran. Einige Länder werden schneller in die Weltwirtschaft integriert als andere. Länder, die sich integrieren konnten, erleben ein rascheres Wachstum und einen Rückgang der Armut. Eine außenwirtschaftlich orientierte Politik brachte Dynamik und größeren Wohlstand in einen Großteil Ostasiens, ein Gebiet das vor 40 Jahren eines der ärmsten der Welt war. Und mit steigendem Lebensstandard wurde es möglich, Fortschritte in der Demokratie und bei Fragen wie Umwelt und Arbeitsnormen zu erzielen.

Was ist Globalisierung?

„Globalisierung” in wirtschaftlicher Hinsicht bezieht sich auf die zunehmende Integration von Volkswirtschaften rund um die Welt, insbesondere durch den Außenhandel und durch den Kapitalverkehr. Der Begriff bezieht sich manchmal auch auf die Wanderung von Menschen (Arbeit) und Wissen (Technologie) über nationale Grenzen hinweg.

Im Grunde ist an der Globalisierung nichts geheimnisvoll. Der Begriff ist seit den 80er Jahren allgemein gebräuchlich geworden und spiegelt technologische Fortschritte wider, die den Abschluss internationaler Transaktionen leichter und schneller gemacht haben, sowohl im Handels- als auch im Kapitalverkehr. Er bezieht sich auf eine über nationale Grenzen hinweg reichende Ausweitung derselben Marktkräfte, die seit Jahrhunderten auf allen Ebenen des wirtschaftlichen Handelns der Menschen wirken – auf Dorfmärkten, in städtischen Industrien oder in Finanzzentren.

Märkte fördern die Leistungsfähigkeit durch Wettbewerb und durch Arbeitsteilung – die Spezialisierung, die es den Menschen und den Volkswirtschaften ermöglicht, sich darauf zu konzentrieren, was sie am besten können. Globale Märkte bieten den Menschen bessere Chancen, zahlreichere und größere Märkte auf der ganzen Welt zu nutzen. Das bedeutet, dass sie Zugang zu mehr Kapitalströmen, Technologie, billigeren Einfuhren und größeren Ausfuhrmärkten haben können. Aber die Märkte gewährleisten nicht notwendigerweise, dass die Vorteile größerer Effizienz allen zugute kommen. Die Länder sollten bereit sein, jene Politikmaßnahmen zu ergreifen, die notwendig sind, damit ihnen die Vorteile der Globalisierung zugute kommen und dabei sichergestellt ist, dass diese Vorteile gerecht verteilt werden. Die ärmsten Länder, aber auch andere, dürften dafür jedoch die Unterstützung der internationalen Gemeinschaft benötigen.

Sind häufige Krisen eine unausweichliche Folge der Globalisierung?

Die Kette von Krisen in den 90er Jahren – Mexiko, Thailand, Indonesien, Korea, Russland und Brasilien – ließ manche die Vermutung äußern, dass Finanzkrisen eine direkte und unvermeidliche Folge der Globalisierung sind. Tatsächlich stellt sich sowohl in den fortgeschrittenen als auch in den aufstrebenden Marktwirtschaften die Frage, ob die Globalisierung die wirtschaftliche Steuerung schwieriger macht.

Sicher wären die Krisen ohne die Exposition gegenüber den globalen Kapitalmärkten anders verlaufen. Aber ohne diese Finanzströme hätten die meisten dieser Länder ebenso wenig ihre beeindruckenden Wachstumserfolge erzielt.

Es handelte sich dabei um vielschichtige Krisen, die sich aus der Wechselwirkung von Mängeln in der nationalen Politik und im internationalen Finanzsystem ergaben. Einzelne Regierungen und die internationale Gemeinschaft als Ganzes vollziehen nunmehr Schritte, um die Gefahr solcher Krisen in Zukunft zu verringern.

Auf der nationalen Ebene waren einige der Länder trotz der beeindruckenden wirtschaftlichen Erfolge nicht vollständig darauf vorbereitet, den möglichen Schocks zu widerstehen, die von den internationalen Märkten ausgehen können. Makroökonomische Stabilität, Solidität des Finanzsektors, offene Volkswirtschaften, Transparenz und gute Regierungsführung sind wesentlich für Länder, die an den globalen Märkten teilnehmen. Jedes der Länder wies hierbei in einer oder mehrfacher Hinsicht Mängel auf.

Auf der internationalen Ebene wurden mehrere wichtige Verteidigungslinien gegen Krisen durchbrochen. Investoren schätzten Risiken nicht angemessen ein. Regulatoren und Aufsicht in den wichtigsten Finanzzentren überwachten die Entwicklungen nicht ausreichend. Und über einige internationale Investoren waren nicht genügend Informationen verfügbar. Das führte dazu, dass die Märkte anfällig für „Herdenverhalten” waren – plötzliches Umschwenken der Investorenmeinung und heftige Kapitalbewegungen, vor allem kurzfristige, in die Länder hinein und wieder heraus. Die internationale Gemeinschaft reagiert auf die globalen Dimensionen der Krise durch stetige Anstrengungen, die Architektur des internationalen Währungs- und Finanzsystems zu stärken. Das umfassende Ziel besteht darin, dafür zu sorgen, dass die Märkte mit größerer Transparenz, Gerechtigkeit und Effizienz funktionieren.

Schlussfolgerung

Dass sich die Einkommenslücke zwischen den einkommensstarken und einkommensschwachen Ländern ausgeweitet hat, ist besorgniserregend. Es ist jedoch falsch, daraus die übereilte Schlussfolgerung zu ziehen, dass nichts getan werden kann, um die Situation zu verbessern. Im Gegenteil: die einkommensschwachen Länder waren zum Teil auf Grund der gewählten Politikmaßnahmen, zum Teil auf Grund von Faktoren, die außerhalb ihrer Kontrolle lagen, nicht in der Lage, sich so rasch in die Weltwirtschaft zu integrieren wie andere. Kein Land, am allerwenigsten die ärmsten, kann es sich leisten, sich von der Weltwirtschaft abzuschotten. Jedes Land sollte danach streben, die Armut zu reduzieren. Die internationale Gemeinschaft sollte sich bemühen – durch die Stärkung des internationalen Finanzsystems, durch Handel und durch Entwicklungshilfe – den ärmsten Ländern zu helfen, sich in die Weltwirtschaft zu integrieren, rascher zu wachsen und die Armut zu verringern. Das ist der Weg, um sicherzustellen, dass alle Menschen in allen Ländern Zugang zu den Vorteilen der Globalisierung haben.

Weitere Informationen über die Globalisierung finden sie in der IWF-Themenreihe „Globalisierung: Bedrohung oder Chance?” April 2000, auf der Website des IWF.

Ein Großteil der Arbeiten zur Reform der globalen Architektur fließt in der Überwachungstätigkeit des IWF zusammen (siehe Kapitel 2-3), was neue Herausforderungen für den IWF beinhaltet, insbesondere bei der Frage, wie die Sachkenntnis anderer Institutionen für seine Überwachungstätigkeit genutzt werden kann. Auf seiner Sitzung im April 2000 forderte der Internationale Währungs- und Finanzausschuss das Exekutivdirektorium auf, weiterhin zu untersuchen, wie die verschiedenen „Architektur”-Initiativen in die Überwachungstätigkeit einbezogen werden können, und er bat um einen aktuellen Zustandsbericht für seine Sitzung im September 2000.

Dieses Kapitel beschreibt die Fortschritte, die bei Schlüsselelementen einer gestärkten Finanzarchitektur bis Ende April 2000 erzielt worden sind. Detaillierte und aktuelle Informationen über die verschiedenen Initiativen sind auf der IWF-Website zu finden.

Transparenz und Rechenschaftspflicht

Die bessere Bereitstellung von Informationen für die Märkte und für die breitere Öffentlichkeit sind ein zentrales Element der Reform des internationalen Finanzsystems. Gleichzeitig bildet sie einen Eckstein der IWF-Reformen, die in den vergangenen Jahren durchgeführt wurden – und für die Zukunft geplant sind.

Transparenz seitens der IWF-Mitgliedsländer und des IWF selbst trägt auf mehrfache Weise zur Förderung einer besseren Wirtschaftsentwicklung bei. Eine größere Offenheit der Mitgliedsländer fördert umfassendere Analysen über ihre Politikmaßnahmen durch die Öffentlichkeit. Sie erhöht die Rechenschaftspflicht der politischen Entscheidungsträger und die Glaubwürdigkeit der Politiken, und sie ist von kritischer Bedeutung für die Finanzmärkte, damit sie sachgerecht und effizient funktionieren können. Größere Offenheit und Klarheit seitens des IWF bei seinen eigenen Maßnahmen und den Empfehlungen, die er seinen Mitgliedsländern gibt, tragen dazu bei, dass die Erörterungen über die Politikmaßnahmen mit mehr Sachverstand geführt werden und dass das Verständnis der Rolle und der Operationen des IWF verbessert wird. Dadurch dass der IWF seine Empfehlungen der öffentlichen Überprüfung und Diskussion aussetzt, kann er zugleich das Niveau seiner Analysen anheben.

Das Exekutivdirektorium des IWF hat eine Reihe von Maßnahmen eingeleitet, die darauf abzielen, die Transparenz der Politik und der Daten der Mitgliedsländer zu verbessern und die eigene externe Kommunikation des IWF zu stärken (siehe auch Anhang V). Dabei ging das Direktorium behutsam vor, um die Aufgabe des IWF, das internationale Währungssystem zu überprüfen, mit seiner Rolle als vertraulicher Ratgeber seiner Mitgliedsländer im Einklang zu halten.

Am 30. April 2000 beschloss das Exekutivdirektorium Folgendes:

Zusätzliche Informationen zur IWF-Überwachung seiner Mitgliedsländer zur Verfügung zu stellen

  • Rund 80 % der Mitgliedsländer entschieden sich, die Öffentlichen Informationsmitteilungen (PINs) im Anschluss an ihre Länder-(Artikel IV-) Konsultationen zu veröffentlichen.
  • 60 Mitgliedsländer haben sich entschlossen, am Pilotprogramm zur freiwilligen Freigabe der Artikel-IV-Stabsberichte teilzunehmen, das im April 1999 begonnen wurde.

Zusätzliche Informationen über die IWF-unterstützten Programme der Länder zur Verfügung zu stellen

  • Absichtserklärungen und andere länderspezifische Programmdokumente werden für die meisten Anträge auf Inanspruchnahme von IWF-Ressourcen – oder Finanzierungen – und deren Überprüfung veröffentlicht.
  • Erklärungen des Vorsitzenden des Exekutivdirektoriums werden in Kurzmeldungen und Pressemitteilungen über die Aussprachen des Direktoriums zu den Anträgen auf Inanspruchnahme von IWF-Mitteln und deren Überprüfung veröffentlicht.

Interne und externe Bewertungen der IWF-Praxis durchzuführen;

  • Die internen und externen Bewertungen der Erweiterten Strukturanpassungsfazilität (ESAF), der mit Vorzugsbedingungen ausgestatteten Kreditfazilität des IWF (jetzt der Armutsbekämpfungs- und Wachstumsfazilität), – und die erbeteten öffentlichen Stellungnahmen zu den vorläufigen Schlussfolgerungen dieser Studien – wurden veröffentlicht.
  • Weitere interne und externe Überprüfungen der Tätigkeit des IWF wurden durchgeführt und veröffentlicht, einschließlich der Externen Bewertung der Überwachungstätigkeit des IWF im September 1999 und der Externen Bewertung der Forschungsarbeiten des IWF im März 2000. Im April 2000 beschloss das Exekutivdirektorium, eine unabhängige Prüfstelle im IWF einzurichten, deren Aufgabe im Geschäftsjahr 2001 näher festgelegt werden soll (siehe Kapitel 3).

Den Dialog und die Beratungen mit der Öffentlichkeit über die Tätigkeiten des IWF fortzuführen;

  • Als Teil der umfassenden Überprüfung der Initiative für die hochverschuldeten armen Länder (HIPC-Initiative) hat der IWF gemeinsam mit der Weltbank, mit nichtstaatlichen Organisationen (NGOs), anderen gesellschaftlichen Gruppen und der Öffentlichkeit Gespräche geführt und die Ansichten dieser Partner bei der erweiterten HIPC-Initiative, die im September 1999 angekündigt worden war, berücksichtigt (siehe Kapitel 5).
  • Der IWF veröffentlicht gegenwärtig, ebenfalls zusammen mit der Weltbank, seine Grundsatz- und Länderdokumente zur HIPC-Initiative. Künftig wird er zudem Stabsbewertungen über die Strategiedokumente der Mitglieder zur Armutsbekämpfung zugänglich machen.
  • Zentrale interne Berichte über die IWF-Politiken und über die IWF-Operationen werden gegenwärtig veröffentlicht. Dazu gehören Arbeitspapiere und Direktoriumsaussprachen über die asiatische Finanzkrise und über den Zusammenhang zwischen Schuldenerleichterung und Armutsverringerung.
  • Regelmäßige Zusammenfassungen des Arbeitsprogramms des Exekutivdirektoriums und eine breite Palette von Grundsatzdokumenten werden ebenfalls veröffentlicht.
  • Vorläufige Standards und Kodizes werden zur öffentlichen Diskussion gestellt.

Zusätzliche Finanzinformationen über den IWF zu veröffentlichen;

  • Der IWF stellt die Rubrik „Members’ Accounts in the IMF” mit zeitnahen Informationen über die finanzielle Position der einzelnen Mitgliedsländer gegenüber dem IWF in seine Website ein.
  • Ein neuer, wöchentlich aktualisierter Website-Abschnitt mit dem Titel „IMF Financial Activities” stellt wichtige IWF-Finanzstatistiken zur Verfügung. Sie beziehen sich auf Kredite, Finanzmittel, Zahlungsrückstände und IWF-Zinssätze; Tabellen über laufende finanzielle Vereinbarungen mit Mitgliedsländern; sowie den Status der Verpflichtungen gegenüber den Mitgliedsländern im Rahmen der HIPC-Initiative.
  • Informationen über die Liquiditätslage des IWF werden bekannt gegeben.
  • Das Direktorium beschloss im März 2000, den vierteljährlichen Finanztransaktionsplan des IWF (früher als Währungsbudget bezeichnet), der Informationen über die Finanzierungsquellen der IWF-Mittelvergabe bietet, zu veröffentlichen.
  • Der öffentliche Zugang zu den Archiven des IWF wurde erheblich erweitert.

Die Verpflichtung zu erhöhter Transparenz erforderte auch Maßnahmen, die darauf abzielen, die Arbeit des IWF der breiten Öffentlichkeit besser zu erläutern. Daher wurden Schritte unternommen, um die Medien und die Öffentlichkeit mit zusätzlichen Informationen zu versorgen, vor allem durch die IWF-Website. Außerdem werden Anstrengungen unternommen, die gesellschaftlichen Gruppen zu erreichen, das Veröffentlichungsprogramm des IWF auszuweiten und die Gespräche mit dem privaten Finanzsektor zu intensivieren. Zudem hat der IWF auf der Grundlage von Überprüfungen durch externe Berater eine Anzahl von Elementen einer Strategie zur Verbesserung seiner externen Kommunikation umgesetzt (siehe Anhang V).

In seinem Kommunique vom 16. April 2000 wiederholte der Internationale Währungs- und Finanzausschuss die Bedeutung, die er einer größeren Transparenz in der politischen Planung zur Verbesserung der Arbeitsweise sowohl von nationalen Volkswirtschaften als auch des internationalen Finanzsystems beimisst. Er unterstrich außerdem die Bedeutung einer erhöhten Transparenz und Rechenschaftspflicht der internationalen Finanzinstitutionen selbst. Der Ausschuss begrüßte den anhaltenden Fortschritt auf einer Reihe von Gebieten und forderte weitere Bemühungen mit dem Ziel, die Politik des IWF und seiner Mitgliedsländer transparenter zu gestalten, ohne dabei die Rolle des IWF als vertrauenswürdiger Berater zu vernachlässigen.

Entwicklung von Standards, Grundsätzen und Richtlinien

In den Beschprechungen des Exekutivdirektoriums über die Stärkung der internationalen Finanzarchitektur wurde die Notwendigkeit betont, international anerkannte Standards und Verfahrenskodizes zu entwickeln und anzuwenden. Die Annahme solcher Standards auf Gebieten, die für die Stabilität des Wirtschafts- und Finanzsystems von herausragender Bedeutung sind, kann zu sachkundigeren Kredit- und Investitionsentscheidungen, zu einer erhöhten Rechenschaftspflicht der Entscheidungsträger in Politik und Wirtschaft sowie zu größeren Wirtschaftserfolgen beitragen.

Nach der Entwicklung von Standards auf den Gebieten von unmittelbarem operationalem Interesse für den IWF – der öffentlichen Bereitstellung von Daten, der Transparenz der Fiskalpolitik, der Geld- und Währungspolitik sowie der Bankenaufsicht – haben sich die Anstrengungen auf die Veröffentlichung und Anwendung dieser Standards konzentriert, unter anderem durch die Bereitstellung von technischer Hilfe. Es wurde Informationsmaterial zusammengestellt, um den Ländern bei der Anwendung der Standards zu helfen: Ein Handbuch zum Verfahrenskodex zur fiskalischen Transparenz ist seit 1998 auf der IWF-Website erhältlich, und der IWF ist dabei, ein Begleitdokument zum Verfahrenskodex zur Transparenz der Geld- und Finanzpolitik fertig zu stellen, der im September 1999 vom Internationalen Währungs- und Finanzausschuss gebilligt wurde. Die Anwendungsrichtlinien für das Datenschema für Währungsreserven und Fremdwährungsliquidität im Rahmen des Speziellen Datenveröffentlichungs-Standards (SDDS) werden bis Ende 2000 fertig gestellt sein, nachdem die Erfahrungen der Mitgliedsländer mit ihrer Anwendung berücksichtigt worden sind.

Die Erfahrungen mit den Standards müssen ebenfalls regelmäßig überprüft werden, um sicherzustellen, dass deren Ausgestaltung und Umsetzung sachgerecht bleibt. Während des Geschäftsjahres überprüfte das Direktorium die Erfahrungen mit dem SDDS und dem Allgemeinen Datenveröffentlichungs-System (GDDS) und billigte Änderungen im Bereich der Währungsreserven und der Auslandsverschuldung.

Das Exekutivdirektorium führte den Speziellen Datenveröffentlichungs-Standard im März 1996 und das Allgemeine Datenveröffentlichungs-System im Dezember 1997 ein. Der SDDS hat das Ziel, Ländern, die Zugang zu den internationalen Finanzmärkten haben oder erreichen wollen, bei der Bereitstellung von wirtschaftlichen und finanziellen Daten für die Öffentlichkeit zu helfen. Das GDDS richtet sich an diejenigen Länder, die noch nicht in der Lage sind, am SDDS teilzunehmen, die aber bereit sind, ihre statistischen Systeme zu verbessern. Es stellt die Entwicklung von soliden statistischen Systemen als Vorbereitung für eine zeitnahe Bereitstellung von Daten für die Öffentlichkeit in den Vordergrund.

Im März 2000 schloss das Exekutivdirektorium die dritte Überprüfung der Datenstandardinitiativen des IWF ab und berichtete über wesentliche Fortschritte bei der Erfüllung der Anforderungen des SDDS. Dabei wurde erwartet, dass die meisten Anwender bis Ende Juni 2000 die Anforderungen des SDDS vollständig erfüllen werden. Zu diesem Zeitpunkt werde eine systematische Überwachung der Einhaltung des Standards beginnen. Das GDDS gehe in seine Einsatzphase über.

Die Direktoriumsüberprüfung ergab unter anderem folgende Schlussfolgerungen:

  • Um die Bereitstellung von Daten zur Überprüfung der externen Anfälligkeit zu verbessern, wird ein Standardformat zur Verbreitung von Daten über Währungsreserven und Devisenliquidität genutzt, das auf dem 1999 gebilligten SDDS-Datenschema beruht. Die Daten werden in diesem Format auf der Website des IWF zur Verfügung gestellt.
  • Es wird eine besondere SDDS-Datenkategorie für Statistik über die Auslandsverschuldung eingeführt. Sie wird die Bereitstellung von umfassenden und zeitnahen Daten, unterteilt nach wichtigen Sektoren auf vierteljährlicher Basis, enthalten. Dieser Prozess erfolgt schrittweise in einem Dreijahreszeitraum.
  • Zudem wird das GDDS hinsichtlich der Auslandsverschuldung erweitert, wobei die öffentlichen und die öffentlich garantierten Schulden und der damit verbundene Schuldendienstplan in die Kerndatenkategorien des GDDS einbezogen werden.
  • Hinsichtlich der Datenqualität setzt der Stab seine frühere Arbeit an einem Rahmenwerk für die systematische Qualitätsüberprüfung fort. Zudem wurde auf der elektronischen Informationstafel zu Datenveröffentlichungs-Standards (www.dsbb.imf.org) eine Referenz-Site für Datenqualität eingerichtet, um das gemeinsame Verständnis für die Datenqualität zu fördern, indem das Fachwissen der internationalen Statistikerschaft herangezogen wird.

Das Direktorium bat den Stab, einen neuen vierteljährlichen Bericht über den SDDS herauszugeben, um die Kenntnisse über die erzielten Fortschritte zu erweitern und die Initiative stärker ins Bewusstsein zu rücken. Es bat den Stab außerdem, Wege zu erkunden, wie Hinweise auf die Beteiligung eines Landes am SDDS in die Stabsberichte zur Länderüberwachung und in die PINs aufgenommen werden können und auf welche Weise die Einhaltung der Standards erörtert werden sollte.

Überprüfung der Standards

Obwohl die Annahme der einzelnen Standards freiwillig ist, hat die internationale Gemeinschaft die Bedeutung von Informationen darüber erkannt, in welchem Ausmaß die Länder international anerkannte Standards und Kodizes einhalten. Der Internationale Währungs- und Finanzausschuss kam überein, dass die Länder-(Artikel IV-)Konsultationen den geeigneten Rahmen darstellen, in dem die Folgen der Bewertungen in Bezug auf die Einhaltung der Standards und Kodizes organisiert und mit den nationalen Behörden erörtert werden können. Auf weiche Weise diese Arbeit am besten in die Überwachungstätigkeit des IWF einbezogen werden kann, muss noch entschieden werden. Diese „Transparenzberichte” – jetzt Berichte über die Einhaltung von Standards und Kodizes (ROSCs) genannt – werden gleichwohl in großem Ausmaß unterstützt, und seit Anfang 1999 wird versuchsweise ein entsprechendes Projekt durchgeführt (siehe Kasten 4.2).2

Kasten 4.2Versuchsweise Bewertung der Einhaltung von Standards

Der IWF und die Weltbank haben einen Organisationsrahmen geschaffen, um die Einhaltung von Standards in Zusammenarbeit mit nationalen Behörden und anderen internationalen Gremien zu beurteilen. Bei den Beurteilungen werden eine Reihe von verschiedenen Instrumenten verwendet.

  • Das gemeinsame Pilotprojekt des IWF und der Weltbank, das Programm zur Bewertung des Finanzsektors (FSAP), konzentriert sich vor allem auf die Bewertung von Anfälligkeiten des Finanzsektors und auf die Festlegung von Entwicklungsprioritäten. Dies umfasst zum Teil die Beurteilung derjenigen Finanzsektorstandards, die in jedem einzelnen Fall entscheidend für die Stabilität sind. Alle FSAPs bewerten die Einhaltung des Kodex für Transparenz der Geld- und Finanzpolitik sowie der Baseler Kerngrundsätze. Das FSAP stellt eine gemeinsame Anstrengung dar, bei der auch das Fachwissen einer Reihe von nationalen Behörden und standardsetzenden Gremien genutzt wird.
  • Das Einhalten von Standards für die Bereitstellung von Daten und für die fiskalische Transparenz wird in Verbindung mit der technischen Hilfe des IWF oder bei getrennten Maßnahmen im Zusammenhang mit der Überwachungstätigkeit und den Programmüberprüfungen bewertet.
  • Die Weltbank erprobt in Zusammenarbeit mit anderen Institutionen die Bewertung auf den Gebieten der Unternehmensführung und der Rechnungslegung und entwickelt Verfahren für die Durchführung dieser Bewertungen.

Die IWF-Weltbank-Berichte über die Einhaltung von Standards und Kodizes (ROSCs) bieten einen Rahmen für die Zusammenfügung dieser Bewertungen. Experimentelle ROSC-„Module” beschreiben die Länderpraxis auf einem bestimmten Gebiet und enthalten eine Bewertung, inwieweit die Vorgehensweise mit dem entsprechenden internationalen Standard vereinbar ist. Bis Ende des Geschäftsjahres 2000 hatte der IWF-Stab in Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden der Länder, die freiwillig an dem Pilotprogramm teilnahmen, ROSC-Module für 15 Volkswirtschaften aus Industrieländern, aufstrebenden Märkten und Entwicklungsländern fertig gestellt. Außerdem wurde an Modulen für 18 weitere Länder gearbeitet. Der Weltbank-Stab plant, bis Mitte 2000 ungefähr sechs Module für Unternehmensführung und bis Ende September 2000 ungefähr die gleiche Anzahl von Rechnungslegungsmodulen fertig zu stellen. Die Veröffentlichung der ROSCs bleibt den nationalen Regierungen vorbehalten, obwohl die meisten abgeschlossenen Bewertungen auf der IWF-Website zugänglich gemacht worden sind

Eigenbewertungen für die Einhaltung von Standards ergänzen die externen Bewertungen. Eigenbewertungen können dazu beitragen, die Eigenverantwortung der nationalen Behörden zu fördern und, wenn sie auf klaren und gut entwickelten Verfahren beruhen, die knappen internationalen Mittel besser zu nutzen. Ohne externe Bewertungen dürfte es den Eigenbewertungen jedoch an Glaubwürdigkeit und Überzeugungskraft fehlen. Klare Handbücher sind entscheidend, um Eigenbewertungen durchzuführen, die gegenseitige Ergänzung von Eigenbewertungen und externen Bewertungen zu gewährleisten sowie die Vergleichbarkeit zwischen verschiedenen Rechtssystemen zu fördern. Eine größere internationale Unterstützung für die Bemühungen von standardsetzenden Gremien, Verfahren zu entwickeln, würde die Übernahme von Standards fördern. Marktgesteuerte und staatliche Anreize könnten ebenfalls das Engagement der Ländern stärken, Standards einzuführen und einzuhalten.

Es gibt jedoch einen entscheidenden Unterschied zwischen der Durchführung einer Bewertung hinsichtlich der Einhaltung eines bestimmten Standards seitens eines Mitgliedslandes und der Verwendung dieser Bewertung in der Überwachungstätigkeit des IWF. Ersteres verlangt detailliertes Fachwissen über die entsprechenden Standards und die Sachkenntnis, diese Informationen zur Einordnung der Vorgehensweise einzelner Länder zu nutzen. Letzteres erfordert die Fähigkeit zu beurteilen, wie sich diese Praktiken im Laufe der Zeit verändert haben und wie sie sich auf die Stabilität des Wirtschafts- und Finanzsystems auswirken.

Das Direktorium legt Wert darauf, dass sich der Stab bei der Durchführung der Bewertungen vor allem auf Gebiete konzentriert, die im unmittelbaren Tätigkeitsbereich des IWF liegen – d. h. die Transparenz der Fiskal- und Geldpolitik, die Solidität des Finanzsektors und die öffentliche Bereitstellung von Daten. Die Direktoren haben außerdem die Bedeutung der Bewertung von Standards auf anderen Gebieten betont – wobei für diese Bewertungen das Fachwissen anderer Expertengremien genutzt werden sollte. Daher unterstützte das Direktorium einen Ansatz der geteilten Verantwortung für die Erstellung von ROSCs. Bei diesem Ansatz übernehmen verschiedene internationale Institutionen, entsprechend ihrem Auftrag und ihrem Fachwissen, die Hauptverantwortung für die Bewertungen auf den verschiedenen Gebieten. Die Weltbank hat sich bereit erklärt, gemeinsam mit dem IWF ROSCs zu erstellen und erprobt Überprüfungen auf dem Gebiet der Unternehmensführung und der Rechnungslegung.

Selbst der IWF und die Weltbank zusammengenommen sind nicht in der Lage, sämtliche verschiedene Arten von Standards zu beurteilen. Andere internationale Finanzorganisationen, standardsetzende Gremien und nationale Behörden haben ebenfalls ihre jeweilige Aufgabe zu erfüllen, und deshalb müssen Verfahren entwickelt werden, um sie zu beteiligen. In diesem Zusammenhang war das gemeinsame Weltbank-IWF-Programm zur Bewertung des Finanzsektors als Pilotprojekt besonders erfolgreich dabei, die Fachkenntnisse von nationalen Institutionen und standardsetzenden Gremien in den Bewertungsprozess einzubringen (siehe unten die Diskussion über die „Stärkung der Finanzsysteme”).

Die Länder-(Artikel IV-)Überwachung bietet den geeigneten Rahmen, in dem die Folgerungen aus der Bewertung mit den nationalen Behörden organisiert und erörtert werden können, obwohl die Verfahren dafür während der ROSC-Pilotphase experimenteller Natur bleiben. Zudem gewährleistet die Verknüpfung der Überwachung von Standards und Kodizes mit dem Länderkonsultationsprozess – mit seinem nahezu universellen Charakter und der Einheitlichkeit des Verfahrens – eine dauernde Konzentration auf die Förderung der Standards. Eine umfassende Bandbreite der Bewertungen ist auch für die Arbeit der Weltbank von erheblichen Nutzen, wenn es darum geht, Ländern bei der Festlegung von Reformen und Entwicklungsprioritäten zu helfen. Ähnlich können die Rückmeldungen aus der Bewertung dazu beitragen, dass standardsetzende Gremien die Stärken und Schwächen eines bestehenden Standards erkennen und ihnen die Richtung für die zukünftige Arbeit anzeigen. Wenn Bewertungen veröffentlicht werden, würden sie auch den Märkten helfen, Kredit- und Investitionsentscheidungen besser informiert zu treffen. Dies wiederum sollte größere Anstrengungen fördern, Standards zu übernehmen und einzuhalten.

Stärkung der Finanzsysteme

Die jüngsten Episoden von Finanzkrisen in einer Reihe von Ländern und die grenzüberschreitende „Ansteckungswirkung von Finanzkrisen” haben die Bedeutung eines soliden Finanzsystems für die Mitgliedsländer unterstrichen, insbesondere die Notwendigkeit, Gefahren und Anfälligkeiten im Finanzsektor bereits in einem frühen Stadium besser zu erkennen (siehe Kasten 4.3 zur Direktoriumsaussprache über die aus der Asienkrise zu ziehenden Lehren für eine Umstrukturierung der betroffenen Finanzsektoren). Banken und andere Finanzinstitute müssen interne Praktiken wie Risikobewertung und Risikomanagement ausbauen, und die Behörden müssen ihre Finanzsektor-Aufsicht und -Regulierung aufwerten, um mit der modernen Weltwirtschaft Schritt zu halten.

Obwohl der IWF seit einiger Zeit der Analyse und Bewertung der Solidität des Finanzsektors bei seiner Überwachungs- und Ausleihetätigkeit erhöhte Bedeutung beimisst, ist eine tiefere und konzentriertere Analyse auf diesem Gebiet notwendig. Die Prioritäten bestehen darin, die Solidität der Finanzsysteme systematisch zu überprüfen und die Verbindungen zwischen der Stabilitätspolitik, der realen Wirtschaft sowie den strukturellen und entwicklungspolitischen Fragestellungen im Finanzsektor herauszuarbeiten. Um diese Arbeit so wirkungsvoll wie möglich durchführen und die knappen Ressourcen an Fachwissen effizient nutzen zu können, arbeitet der IWF mit der Weltbank zusammen.

Das IWF-Weltbank-Programm zur Bewertung des Finanzsektors (FSAP), das im Mai 1999 als einjähriges Pilotprojekt eingeführt wurde, ist das wichtigste Instrument für eine auf zentrale Punkte konzentrierte Finanzsektoranalyse. Das Programm zielt darauf ab, die Grundlage für einen effektiveren Dialog mit den nationalen Regierungen zu schaffen, den Ländern zu helfen, die Anfälligkeiten in ihrem Finanzsektor zu verringern und die Festlegung von Prioritäten hinsichtlich der Entwicklung des Finanzsektors zu unterstützen. Um die Zusammenarbeit und die Vereinbarkeit der Politikempfehlungen des IWF und der Weltbank auf dem Gebiet des Finanzsektors zu vergrößern und um die technische Hilfe besser zu koordinieren, ist seit Ende 1998 ein Verbindungsausschuss für den Finanzsektor (FSLC) tätig.

Innerhalb des IWF führt der Stab Bewertungen der Stabilität des Finanzsystems (FSSAs) – mit dem Schwerpunkt auf Anfälligkeitsfragen – durch, die auf den Berichten des Programms zur Bewertung des Finanzsektors für die einzelnen Länder beruhen. Die Stabseinschätzung der Finanzsektorrisiken für die Gesamtwirtschaft wird in den Länderkonsultationsprozess eingebracht und bei der Ausgestaltung der IWF-Programme herangezogen.

Das Pilotprogramm zur Bewertung des Finanzsektors war am Ende des Geschäftsjahres 2000 in vollem Gange. Von den geplanten Pilotbewertungen für 12 Länder – die eine Bandbreite von Finanzsystemen und geographischen Regionen abdecken – waren vier abgeschlossen, und acht befanden sich in einem fortgeschrittenen Stadium. Auf Grund der personalintensiven Natur des Programms, des notwendigen Fachwissens und der begrenzten Personalressourcen der Weltbank und des IWF wurden sowohl nationale Zentralbanken und Aufsichtsbehörden als auch internationale standardsetzende Gremien gebeten, Sachverständige für die Beteiligung an der Bewertung einzelner Länder zur Verfügung zu stellen. Die Reaktion der nationalen Regierungen darauf war bisher positiv, und ihre Verbesserungsvorschläge tragen dazu bei, das Programm weiter zu präzisieren.

Im März und April 2000 erörterten die Exekutivdirektorien von IWF und Weltbank einen Fortschrittsbericht über das Pilotprogramm zur Bewertung des Finanzsektors (siehe Kasten 4.4). Auf der Grundlage der mit dem Pilotprojekt gewonnenen Erfahrungen billigten beide Direktorien die Fortsetzung des Programms. Es wird erwartet, dass die Anzahl der Länderbewertungen im Geschäftsjahr 2001 auf 24 Länder ansteigen wird.

Kasten 4.3Lehren aus der asiatischen Finanzkrise

Die Exekutivdirektoren erörterten Anfang September 1999 die aus der Asienkrise für die Umstrukturierung des Finanzsektors zu ziehenden Lehren. In den am stärksten betroffenen Ländern – Indonesien, Korea und Thailand – standen Finanzsektorreformen im Mittelpunkt der vom IWF unterstützten Programme. Die Krise hatte ihren Ursprung in einer Kombination – zu jeweils unterschiedlichen Anteilen in den einzelnen Ländern – aus Finanz- und Unternehmenssektorschwächen sowie makroökonomischen Anfälligkeiten. Eine Hauptursache der Anfälligkeit bestand in den großen Kapitalzuflüssen in den frühen 90er Jahren, insbesondere in den ungesicherten kurzfristigen Fremdwährungskrediten. Dies habe die drei Krisenländer für Kapitalabflüsse und Wechselkursabwertungen anfällig gemacht. Die Kapitalzuflüsse hätten zudem eine rasche Kreditschöpfung hervorgerufen, die zu einer Inflation der Vermögenspreise und zur Finanzierung von riskanten Investitionen führte. Die Kreditexpansion spiegelte auch Schwächen bei der Kreditvergabe, eine mangelnde Marktdisziplin, Schwächen in der Bankenregulierung und -aufsicht sowie, in einigen Ländern, die engen Verbindungen zwischen Regierung, Banken und Unternehmen wider. Die Bankenkrise wurde durch die Schwächen im Unternehmenssektor, der in einigen Ländern stark fremdfinanziert war, noch verschärft. Viele Direktoren waren der Auffassung, dass feste Wechselkursregime und implizite Garantien ebenfalls eine wichtige Ursache für die Anfälligkeit waren, da dies die Investoren dazu verleitet habe, Fremdwährungsrisiken zu ignorieren. Dies wiederum habe zu einer Erhöhung der ungesicherten Auslandskreditaufnahme und der Fälligkeitsinkongruenzen in den Bankportfolios geführt. Diese Faktoren hätten auch die Bemühungen untergraben, effiziente Aufsichtsregeln für offene Devisenpositionen einzuführen.

Als sich die Markteinschätzung änderte, waren der Umfang und die Geschwindigkeit der Auswirkungen auf die Finanzsysteme beispiellos und erforderten grundlegende und weit reichende staatliche Interventionen. Die Asienkrise habe daher den engen Zusammenhang zwischen der Solidität des Finanzsektors und der makroökonomischen Stabilität deutlich gemacht.

Die Direktoren unterstützten die Maßnahmen, die von den nationalen Behörden ergriffen worden waren, um der Krisensituation zu begegnen und ihre Finanzsysteme zu festigen. Die Erfahrung hat gezeigt, wie wichtig es ist, der Öffentlichkeit die Maßnahmen umfassend zu erläutern und diese als Paket durchzusetzen, um die Märkte von der Entschlossenheit der Regierung zu überzeugen, der Krise zu begegnen.

Bei der Zusammenfassung der Lehren aus der Asienkrise für den IWF hoben die Direktoren Folgendes hervor:

  • Von entscheidender Bedeutung für den Erfolg des Reformprozesses ist, dass sich die Regierungen die vom IWF unterstützten Programme zu Eigen machen. Der IWF sollte den Ländern dabei helfen, sich die Programme wirkungsvoll zu Eigen zu machen und die öffentliche Unterstützung für die vorgesehenen Reformen zu erlangen.
  • Transparente Informationen und Regeln, Verordnungen sowie Verwaltungsverfahren können dazu beitragen, die Auswirkungen von Finanzkrisen zu verhindern oder zu verringern und die IWF-Überwachungstätigkeit zu erleichtern. Gleichzeitig müssen sich die Marktteilnehmer bei ihren Investitionsentscheidungen von den verfügbaren Informationen leiten lassen.
  • Die Überwachung des Finanz- und Unternehmenssektors ist sehr wichtig und sollte sich auf die Identifizierung von Anfälligkeiten, auf die Bewertung der Qualität der Politikmaßnahmen und auf die Gewährleistung der Transparenz von Informationen und Regulierungen konzentrieren.
  • Ein rasches und entschiedenes Vorgehen zur Bewältigung von Bankproblemen ist ebenfalls wichtig. Die Vorbereitung sollte Notfallpläne einschließen, um möglichen Schwierigkeiten im Finanzsektor zu begegnen. Es sollten besondere Maßnahmen geprüft werden, die Gefahr und die Folgen jeder Art von künftigen Krisen zu verringern. Dies könnte die Anwendung von antizyklischen aufsichtspolitischen Maßnahmen einschließen. Die Direktoren warnten jedoch davor, diese Maßnahmen als Teil der Nachfragesteuerung oder als Freibrief für Nachlässigkeiten im Reformprozess anzusehen.
  • Die Rolle des IWF bei der Bewältigung von Krisen – die zunehmend als Hauptelement Störungen im Finanzsektor aufweisen – unterstreicht die Notwendigkeit, die IWF-Konditionalität und -Politik in enger Zusammenarbeit mit der Weltbank weiter zu entwickeln, um sich angemessen mit Finanzsektorfragen befassen zu können. Um wirkungsvoll zu sein, sollten die Reformprogramme so angelegt sein, dass die Märkte von ihrem Erfolg überzeugt sind. Viele Direktoren betonten diesbezüglich die Notwendigkeit für eine angemessene zeitliche Abfolge der Reformen und für eine realistische Festlegung der Ziele sowie des Zeitrahmens. Die Bewältigung dieser Krisen erfordert zudem die intensive technische Hilfe des IWF und anderer Institutionen, insbesondere der Weltbank und der Asiatischen Entwicklungsbank. Der IWF benötigt deshalb ausreichend Fachwissen und Personal, um die Mitgliedsländer, insbesondere bei der Entwicklung von widerstandsfähigen Finanzsystemen und bei der Bewältigung von Finanzkrisen, zu unterstützen.

Externe Anfälligkeit und Kapitalbewegungen

Die Länder können aus der Kapitalverkehrsliberalisierung wesentliche Vorteile ziehen, wenn die Liberalisierungsschritte in der richtigen Reihenfolge und sorgfältig durchgeführt werden. Die Überwachungstätigkeit des IWF zielt darauf ab, Risiken und Anfälligkeiten sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene zu beurteilen. Aktuelle, über kurze Zeiträume vorgelegte Daten von hoher Qualität sind entscheidend für eine wirkungsvolle Bewertung. Rückblickend ist deutlich geworden, dass Einschränkungen bei der Verfügbarkeit derartiger Daten die frühzeitige Entdeckung von Spannungen, die zu den Finanzkrisen der aufstrebenden Märkte geführt haben, verzögerten und die Schwierigkeiten bei der Ausgestaltung einer rechtzeitigen wirtschaftspolitischen Reaktion erhöhten. Daher wird ein Großteil der Anstrengungen darauf gerichtet, auf welche Weise sowohl die Datenqualität und -weitergabe als auch die Nutzung von Anfälligkeitsindikatoren in Verbindung mit standardmäßigen Wirtschaftsanalysen verbessert werden können.

Die Arbeiten an der Entwicklung besserer Verfahren zur Bewertung von externen Anfälligkeiten sind im IWF (siehe Kasten 4.5), in der Weltbank und in anderen internationalen Institutionen auf verschiedenen Gebieten vorangekommen. Die größere Beachtung, die die Bereitstellung von umfangreichen und zeitnahen Daten über die Auslandsschulden und die offiziellen Währungsreserven im Rahmen des SDDS genießt, wurde weiter oben erörtert. Derzeit wird auch in anderen Gremien daran gearbeitet, die Verfügbarkeit von Daten zur Auslandsverschuldung und zur Fremdwährungsliquidität zu erhöhen. Die unter dem Vorsitz des IWF eingerichtete, Institutionen übergreifende Arbeitsgruppe für Finanzstatistik (TFFS)3 verwaltet seit März 1999 im Internet vierteljährlich erhobene Gläubigerdaten für Auslandsschulden. Die Arbeitsgruppe arbeitet daran, die Aktualität und den Umfang dieser Daten zu erhöhen. Die BIZ hat mehrere Initiativen zur Erhöhung des Umfangs und der analytischen Brauchbarkeit ihrer internationalen Bankenstatistiken angekündigt. Die Arbeitsgruppe für Kapitalströme innerhalb des Forums für Finanzstabilität hat Verbesserungen bei den Daten aus nationalen Quellen sowie aus Gläubigerund Marktquellen empfohlen. Die Finanzminister der westlichen Hemisphäre haben interessierte Teilnehmer dazu aufgerufen, Diskussionspapiere über ihre Schuldenverwaltung und über ihren Haushaltsvollzug zu erstellen. Sie haben die Interamerikanische Entwicklungsbank, den IWF und die Weltbank gebeten, im Geschäftsjahr 2001 ein Seminar zu veranstalten, um diese Papiere zu erörtern.

Auf Bitte der Arbeitsgruppe für Kapitalströme innerhalb des Forums für Finanzstabilität hin veranstaltete der IWF im Februar 2000 eine Konferenz über Daten zu Kapitalbewegungen und zur Auslandsverschuldung. Die Konferenz brachte eine große Bandbreite von Datennutzern aus dem öffentlichen und dem privaten Bereich sowie von Datenproduzenten zu einem Meinungsaustausch darüber zusammen, auf welche Weise bessere und aktuellere Daten über die Verschuldung und die Kapitalbewegungen erstellt werden können. Die Ansichten der Teilnehmer über die Richtung der künftigen Arbeit unterschieden sich stark voneinander, obwohl sie alle die bisherigen Initiativen zur Förderung von Standards zur Methode und zur Datenbereitstellung als nützlich erachteten. (Die Tagesordnung, Hintergrundmaterial und eine Zusammenfassung der Konferenz wurden in die Website des IWF eingestellt.)

Kasten 4.4Fortschrittsbericht über das Pilotprogramm zur Bewertung des Finanzsektors: Wesentliche Schlussfolgerungen

Das FSAP hat den nationalen Behörden geholfen, Bereiche herauszufiltern, die eine Stärkung benötigen, und es gab Anleitungen für die Annahme und die zeitliche Reihenfolge notwendiger Reformen. In einigen Fällen hat es offizielle Stellen dazu veranlasst, ihre Aufmerksamkeit früher und intensiver als sonst auf wichtige Probleme des Finanzsystems zu lenken.

Gleichwohl kann das FSAP noch weiter verbessert werden. Die Verknüpfung zwischen makroökonomischen und strukturellen Bedingungen und Entwicklungen wird noch nicht ausreichend verstanden. Deshalb muss der Forschung zu Fragen der Finanzstabilität und der strukturellen Probleme eine hohe Priorität eingeräumt werden. Wenn noch mehr Wert darauf gelegt wird, die einzelnen Bewertungen so früh wie möglich auf die für den jeweiligen Fall wichtigsten Finanzfragen zu konzentrieren, wird dies dazu beitragen, die Personalressourcen sowohl der nationalen Regierungen als auch der FSAP-Missionen am effizientesten zu nutzen.

Die Durchführung des FSAP erfordert einen Kapazitätsausbau im IWF und in der Weltbank. Die Fachkenntnisse des Stabes werden gegenwärtig in beiden Institutionen erhöht, insbesondere auf den Gebieten der analytischen Verfahren und Techniken zur Bewertung der Solidität von Finanzinstituten und des gesamten Finanzsektors. In diesem Zusammenhang wird dem Ausbau der Testverfahren und der Entwicklung von makroprudentiellen Indikatoren besondere Aufmerksamkeit gewidmet.

Die Beteiligung von Mitarbeitern nationaler Behörden und anderer standardsetzender Gremien leistete einen wertvollen Beitrag zum FSAP-Pilotprojekt, insbesondere auf den Gebieten der Aufsicht und der Zahlungssysteme. Die Beteiligung von Außenstehenden brachte wichtiges Spezialwissen und einen Austausch mit anderen Institutionen ein, wodurch die Glaubwürdigkeit und die Akzeptanz der Bewertungen erhöht wird.

Der IWF und die Weltbank arbeiten zusammen an einer Reihe von Papieren über die Verwaltung von Auslandsschulden. Gestützt auf Forschungsarbeiten der Weltbank, des IWF und anderer Institutionen hat der Stab Untersuchungen über verschuldungs- und reservenbezogene Indikatoren externer Anfälligkeit durchgeführt, die die analytische Verwendbarkeit verschiedener Indikatoren und die Möglichkeiten für die Ableitung von einfachen Zielmarken (wie Schwellenwerten für gewisse Indikatoren) betrachten, um die Widerstandsfähigkeit von Ländern gegenüber externen Schocks besser abschätzen zu können. Ebenso sind eine Untersuchung über solide Verfahrensweisen in der Verwaltung der öffentlichen Schulden, ein Richtliniensatz über die Verwaltung der öffentlichen Schulden und ein Handbuch zur Entwicklung der heimischen Kapitalmärkte in Vorbereitung.

Kasten 4.5Konferenz über die Reform des internationalen Währungs- und Finanzsystems

Ende Mai 1999 veranstaltete die Forschungsabteilung des IWF eine Konferenz zur Reform des internationalen Währungssystems. Die Teilnehmer aus dem Hochschulbereich, aus dem öffentlichen und dem privaten Sektor sowie von internationalen Finanzinstitutionen waren eingeladen, Fragen kritisch zu beleuchten, die für die Diskussion über die Stärkung des Systems entscheidend sind. Die Themen umfassten die Bewältigung von Kapitalbewegungen, die Koordinierung der Wechselkurspolitik, die Gewährung von finanziellen Hilfen für Länder mit Zahlungsbilanzproblemen sowie die Vermeidung und Bewältigung von Finanzkrisen.

Die Hauptthemen der Diskussion bezogen sich auf den Wechselkurs zwischen den wichtigsten Währungen, auf das Wechselkursregime für aufstrebende Marktwirtschaften, auf die Analyse von Krisen der aufstrebenden Märkte, auf die Rolle von Kapitalverkehrskontrollen, auf die Einbindung des Privatsektors in die Krisenvermeidung und -bewältigung sowie auf die internationale öffentliche Hilfe und die Rolle des IWF.

Bei der Zusammenfassung der Konferenz richtete der Erste Stellvertretende Geschäftsführende Direktor Stanley Fischer sein Augenmerk auf drei Fragestellungen:

  • Sollen Kapitalzuflüsse in Entwicklungsländer und aufstrebende Märkte angesichts der jüngsten Krisenerfahrung gefördert werden? Es gibt ernsthafte und analytisch ableitbare Gründe für einen freien Kapitalverkehr, sagte Fischer. Erstens trifft die analytische Argumentationskette, die Wirtschaftswissenschaftler verwenden, um für einen bestimmten Zeitpunkt den freien Güterhandel zu rechtfertigen, im Lauf der Zeit auch auf den Handel mit Vermögenswerten zu. Zweitens, selbst wenn die Nettokapitalströme im Vergleich zur heimischen Spartätigkeit oder den Inlandsinvestitionen niedrig sein mögen, sind sie nicht notwendigerweise gering im Vergleich zu den Nettoinvestitionen und können daher das Wachstum spürbar beeinflussen. Drittens erlauben Kapitalbewegungen eine bessere Risikostreuung sowohl für Kreditgeber als auch für Kreditnehmer. Viertens führen internationale Kapitalbewegungen, und insbesondere Direktinvestitionen, zu einem gesunden Wettbewerb für die heimischen Finanzinstitute, und sie gehen außerdem oft mit bedeutenden Technologietransfers einher. Schließlich scheint es einen Zusammenhang zwischen strengen Kapitalverkehrskontrollen und allgemein binnenorientierten, gegen den Wettbewerb gerichteten nationalen Wirtschaftsstrukturen zu geben. Dennoch ist eine Reihe von ernsten Problemen nicht zu leugnen, die mit Kapitalzuflüssen in Entwicklungsländer und in aufstrebende Marktwirtschaften verbunden sind. Zu nennen wäre hier u. a. die übermäßige Volatilität in Reaktion auf wechselnde Markteinschätzungen. Zudem scheint das Risiko oft nicht richtig bewertet zu werden, wie das Verhalten der Zinsaufschläge auf Schulden der aufstrebenden Märkte gezeigt hat, was das Vorhandensein von systemischen Problemen deutlich gemacht hat. Alles in allem haben sich die Regierungen jedoch trotz vieler Mängel der Finanzmärkte nicht aus dem internationalen Kapitalverkehr zurückgezogen. Das deutet darauf hin, dass die Einschätzung des Saldos aus Kosten und Nutzen insgesamt dahin ausschlägt, die Volkswirtschaften offen zu halten und sich nicht in die Autarkie zu flüchten. Es ist daher umso wichtiger, die Welt insgesamt stabiler zu gestalten und die Gefahren zu verringern, denen die Länder ausgesetzt sind, wenn sie den Kapitalverkehr freigeben. In diesem Zusammenhang stellte Fischer fest, dass es unter gewissen Umständen gute Gründe für marktgerechte Kontrollen bei kurzfristigen Kapitalzuflüssen und erst recht für Aufsichtsregeln gibt.
  • Was ist das geeignete Wechselkursregime? Die Währungskrisen trafen jene Länder am härtesten, die ihre Wechselkurse fixiert oder gebunden hatten, und die dann versuchten, den Kurs zu verteidigen oder die Bindung zu halten. Länder mit flexiblen Wechselkursen, die in der Vergangenheit unter Spekulationsattacken gelitten hatten, scheinen weniger hart getroffen worden zu sein. Die Tendenz zum Floaten mit umsichtigen Kontrollen wird sich wahrscheinlich fortsetzen, obwohl einige Länder wohl strikte Wechselkursbindungen bevorzugen dürften.
  • Kann Moral Hazard vermieden werden? Das Risiko fahrlässiger Kreditvergabe wird es immer geben. Die Frage, die gestellt werden muss, lautet: Wie viel Moral Hazard kann in einem dauerhaften Gleichgewicht gehalten werden? Eine Krise stellt offensichtlich kein stabiles Gleichgewicht dar, so dass Maßnahmen ergriffen werden müssen, um das Risiko fahrlässiger Kreditvergabe in erträglichen Grenzen zu halten. Die fortgeschrittenen Volkswirtschaften sollten bei der Durchführung von Änderungen die Führung übernehmen.

Fischer betonte schließlich, dass die schlimmsten Auswirkungen der Asienkrise zwar verklingen, dass die internationale Gemeinschaft jedoch keineswegs in ihrer Wachsamkeit nachlassen darf und ihre Anstrengungen verdoppeln muss, um neue und wirkungsvolle Mittel zur Bewältigung künftiger Krisen zu finden.

Der IWF wird einen Tagungsband über das Seminar mit dem Titel Reforming the International and Monetary System veröffentlichen.

Für andere damit zusammenhängende Gebiete gilt Folgendes:

  • Das Exekutivdirektorium führte im Geschäftsjahr 2000 eine Reihe von Erörterungen durch, die sich mit den strukturellen und institutionellen Elementen bei der Verwaltung von Währungsreserven befassten. Die Ergebnisse dieser Diskussion werden in die Überwachungs-, und Finanzierungstätigkeit sowie in die technische Hilfe des IWF einfließen.
  • Mit Unterstützung des IWF wurden in einer Anzahl von Ländern Systeme für eine in kurzen Zeitabständen stattfindende Überwachung von Auslandsverbindlichkeiten des heimischen Bankensystems eingerichtet, um die Fähigkeit der Behörden zu erhöhen, aufkommende Anzeichen einer Anfälligkeit zu erkennen und beim Krisenmanagement zu helfen. Der Nutzen dieser und anderer Systeme für eine in kurzen Abständen stattfindende Überwachung von Devisentransaktionen wird vom IWF-Stab in Abstimmung mit den Mitgliedsländern beurteilt.
  • Der IWF hat ein Projekt begonnen, das statistische Daten (sogenannte „makroprudentielle Indikatoren”) herausarbeitet, die zur Bewertung von Finanzsystemen und zur Entwicklung von Strategien zur Datensammlung und zur Förderung ihrer öffentlichen Bereitstellung benötigt werden. Ein Forschungsprogramm wurde in die Wege geleitet, und der Stab überprüft den Bedarf und die Vorgehensweise der Mitgliedsländer im Hinblick auf die makroprudentiellen Indikatoren. Untersuchungen über Daten zur finanziellen Solidität werden außerdem in Verbindung mit dem gemeinsamen IWF-Weltbank-Programm zur Bewertung des Finanzsektors durchgeführt.
  • Der IWF beteiligt sich zudem an Bemühungen, Frühwarnsysteme für externe Krisen – das heißt formale Modelle, die die Wahrscheinlichkeit von Krisen an Hand weniger Variablen abschätzen – zu entwickeln, um die Überwachungstätigkeit zu bereichern. Das Direktorium hat jedoch festgestellt, dass Frühwarnsysteme zwar ein nützliches zusätzliches Überwachungswerkzeug darstellen können, dass sie aber vorsichtig angewandt werden müssen. Die Arbeit wird fortgesetzt, um die Genauigkeit dieser Modelle zu verbessern und um ihre nützlichste Anwendung herauszufinden.

Die Arbeit am analytischen Rahmen zur Bewertung der externen Anfälligkeit, die im IWF und anderswo geleistet wird, unterstreicht die Bedeutung zeitnaher Informationen über die Auslandsverbindlichkeiten und über die offenen Devisenpositionen aller Sektoren einer Volkswirtschaft sowie die Bedeutung der Analyse von Risiken, die durch offene Derivatepositionen und Eventualverbindlichkeiten entstehen. Parallel zu den Bemühungen, bessere Informationen über diese Ursachen der Anfälligkeit zu erhalten, werden weitere Forschungsarbeiten darüber durchgeführt, auf welche Weise die von bilanzunwirksamen Transaktionen ausgehenden Anfälligkeiten erfasst werden können. Die Weltbank unternimmt ebenfalls Forschungsarbeiten über Fragen der Anfälligkeit des Unternehmenssektors.

Kapitalverkehrsliberalisierung und Kapitalverkehrskontrollen

In verschiedenen Aussprachen während des Geschäftsjahres 2000 unterstrich das Exekutivdirektorium den beträchtlichen Nutzen einer Liberalisierung des Kapitalverkehrs. Gleichzeitig betonte es die Notwendigkeit, die Liberalisierung sorgfältig und abgestuft durchzuführen, um Risiken so gering wie möglich zu halten.

Im September 1999 stimmten die Direktoren darin überein, dass es keinen Königsweg gibt, den Nutzen aus internationalen Kapitalbewegungen zu sichern und gleichzeitig die Risiken zu begrenzen. Die Ansichten unterschieden sich jedoch weiterhin hinsichtlich der Vorteile oder der Nachteile von Kapitalverkehrskontrollen und damit der Nützlichkeit von Kontrollen. Auf der Grundlage einer Reihe von Länderstudien konnten folgende vorläufige Schlussfolgerungen gezogen werden:4

  • Kapitalverkehrskontrollen können eine solide makroökonomische Politik nicht ersetzen, wenngleich sie eine Atempause für Korrekturmaßnahmen verschaffen können. Der wirtschaftspolitische Handlungsspielraum, den Kontrollen ermöglichen können, ist im Ländervergleich sehr unterschiedlich, was auf verschiedene Faktoren zurückgeht. Dazu gehören der Flexibilitätsgrad der Wechselkurspolitik, das Entwicklungsniveau des Finanzmarktes, die Qualität der Aufsichtspolitik sowie die Verwaltungskapazitäten und das Durchsetzungsvermögen der Behörden. Länder mit ernsten makroökonomischen Ungleichgewichten und ohne glaubwürdige Aussicht auf eine kurzfristige Korrektur sind jedoch in der Regel nicht in der Lage, umfangreichen Kapitalabflüssen durch die Einführung von Kapitalverkehrskontrollen zu begegnen. In einigen Fällen haben vielmehr die Kontrollen den Druck von den Behörden genommen, notwendige Politikreformen einzuleiten. Einige Fälle haben zudem auf die möglicherweise für andere Länder schädlichen Auswirkungen verwiesen, die die Einführung von Kapitalverkehrskontrollen mit sich bringt.
  • Umfassende und weit reichende Kontrollen erscheinen zwar wirkungsvoller als selektive Kontrollen, sie tendieren aber auch zu stärkeren Verzerrungen, unterbinden wünschenswerte Transaktionen, behindern die Entwicklung des Finanzmarktes und beeinträchtigen das Vertrauen der Investoren sowie den Zugang zu den internationalen Kapitalmärkten. Dennoch waren viele Direktoren der Ansicht, dass die Kontrolle von Kapitalzuflüssen als Ergänzung anderer Politikmaßnahmen in Situationen erwünscht sein könnte, in denen ein Land umfangreichen und anhaltenden Kapitalimporten ausgesetzt ist. Daher müssten mögliche Vorteile der Kontrollen sorgfältig gegenüber deren Kosten abgewogen werden.
  • Der Aufbau wirksamer Regelwerke und Aufsichtsinstitutionen für Finanzmärkte kann eine lange Zeit in Anspruch nehmen. Weitere Untersuchungen sind jedoch erforderlich, um zu beurteilen, ob Kapitalverkehrskontrollen – insbesondere für kurzfristige Zuflüsse – vorübergehend und teilweise umfassende Aufsichtsvorkehrungen ersetzen können.
  • Starke auf den Finanzsektor ausgerichtete aufsichtspolitische Maßnahmen können bei der geregelten und dauerhaften Kapitalverkehrsliberalisierung sowie bei der Minderung der externen Schockanfälligkeit einer Volkswirtschaft eine wichtige Rolle spielen. Die Direktoren stimmten darin überein, dass sich die Arbeit in den internationalen Foren, die sich mit möglicherweise destabilisierenden Kapitalbewegungen befassen, darauf konzentrieren sollte, die Vorsichtsregeln und die Aufsicht sowohl in den Gläubiger- als auch in den Schuldnerländern zu verbessern und eine gegenseitige Abstimmung in der Aufsichtspolitik zwischen den Ländern anzustreben.
  • Für die Kapitalverkehrsliberalisierung ist ein fallweiser Ansatz notwendig. Reihenfolge und Geschwindigkeit der Kapitalverkehrsliberalisierung, der Öffnung des Kapitalverkehrs und der Reform des Finanzsektors sind laufende und voneinander abhängige Prozesse und hängen eng mit dem gesamten wirtschaftlichen Entwicklungsniveau und anderen individuellen Bedingungen eines Landes zusammen.

Die Diskussion über diese Themen wird im Geschäftsjahr 2001 fortgesetzt.

Seit den Krisen in den aufstrebenden Märkten wird der Überwachung der Kapitalverkehrsentwicklung bei den Länderkonsultationen größere Aufmerksamkeit gewidmet. Die Stabsberichte enthalten zunehmend Erörterungen der durch Kapitalbewegungen hervorgerufenen Schockanfälligkeit. Die Politikaussprachen konzentrieren sich zunehmend auf die Zusammensetzung von Kapitalströmen und auf Kapitalverkehrsregulierungen. Besondere Aufmerksamkeit wird den Risiken gewidmet, die durch die mögliche Umkehr von Kapitalzuflüssen, durch die Einflüsse einer selektiven Kapitalverkehrsliberalisierung und durch die rasche Anhäufung von in Fremdwährungen denominierten Schulden entstehen. Für die Zukunft sahen die Direktoren weitere Möglichkeiten, die systematische Anwendung von Anfälligkeitsindikatoren bei der Überwachung auszudehnen und die Angemessenheit von aufsichtlichen Sicherungen zu untersuchen, um zu gewährleisten, dass der Finanzsektor und die Volkswirtschaft insgesamt gegenüber möglichen Schocks widerstandsfähig bleiben.

Wechselkursregime

Die Wahl des richtigen Wechselkursregimes wird immer wichtiger, da eine wachsende Zahl von Ländern stärker in die Weltkapitalmärkte integriert worden ist. Während des Geschäftsjahres befasste sich das Exekutivdirektorium mit Schlüsselfragen, die das Wechselkurssystem in einem Umfeld von zunehmender internationaler Kapitalmobilität betreffen. Die Direktoren zogen die folgenden Schlussfolgerungen:

  • Es gibt kein Wechselkursregime, das für alle Länder unter allen Umständen geeignet ist. Welches Wechselkurssystem auch immer Anwendung findet, entscheidend ist seine Vereinbarkeit mit der makroökonomischen Politik.
  • Das derzeitige System flexibler Wechselkurse zwischen den drei wichtigsten Währungen wird wahrscheinlich weiter bestehen bleiben. Die Länder müssen sich deshalb auf ein globales Umfeld schwankender Wechselkurse einstellen. Große Verzerrungen und Volatilitäten zwischen den größten Währungen sind jedoch ein Grund zur Besorgnis, insbesondere für kleine offene Länder, die Rohstoffe exportieren. Die Überwachungstätigkeit des IWF muss die Übertragungswirkungen der Stabilitäts- und Strukturpolitik der größten Währungsgebiete umfassend berücksichtigen.
  • In den vergangenen Jahren haben einige Länder der aufstrebenden Märkte ein System flexibler Wechselkurse eingeführt. Die Anforderungen zur Aufrechterhaltung einer Wechselkursbindung bei international mobilem Kapital sind außerordentlich anspruchsvoll. Auch bei Wechselkursflexibilität sollte die unterstützende Stabilitätspolitik glaubwürdig und aus einem Guss sein. Eine Alternative zur Wechselkursanbindung, wie beispielsweise ein Geldmengenziel oder ein Inflationsziel, ist erforderlich, um einen nominalen Anker bereitzustellen.
  • Große Wechselkursschwankungen in kleinen oder mittelgroßen offenen Volkswirtschaften können erhebliche wirtschaftliche Kosten verursachen. Obwohl es zulässig bleiben muss, dass sich die Wechselkurse an Marktanspannungen anpassen, kann es ebenso zweckmäßig sein, die heimische Geldpolitik oder Interventionen zur Begrenzung ihrer Schwankungen einzusetzen.
  • Wenn glaubwürdige unterstützende Politikmaßnahmen und Institutionen vorhanden sind, könnte eine Wechselkursanbindung auch ein gangbarer Weg für kleine, verhältnismäßig offene Volkswirtschaften sein, besonders für diejenigen, die weniger offen für kurzfristige Kapitalbewegungen sind oder einen überragenden Handelspartner haben. Insbesondere stark einschränkende Bindungen – wie zum Beispiel Currency Boards – können vor allem dann tragfähig sein, wenn sie durch eine glaubwürdige makroökonomische Politik unterstützt werden.
  • Der IWF sollte die freie Wahl der Mitgliedsländer hinsichtlich ihres Wechselkursregimes weiterhin respektieren, seine Überwachungstätigkeit und seine Programme müssen jedoch bestrebt sein sicherzustellen, dass die Politiken und die Verhältnisse in den Ländern mit ihren jeweiligen Wechselkursregimen übereinstimmen. Ländern, die massiv intervenieren, um eine Wechselkursbindung aufrechtzuerhalten, die nicht mit der grundlegenden Politik vereinbar ist, sollte der IWF keine umfangreichen Finanzhilfen gewähren. In einigen Fällen sollte er seinen Rat für eine geeignete Ausstiegsstrategie anbieten.

In den vergangenen Jahren ist die Beurteilung der Wechselkurspolitik im Rahmen der IWF-Überwachung für die meisten Länder verstärkt worden. Dies gilt insbesondere für fortgeschrittene und aufstrebende Marktwirtschaften. Die Untersuchung der Bestimmungsfaktoren der Wechselkursentwicklung wurde vertieft, und eine größere Offenheit bei der Bewertung und bei den Politikempfehlungen ist deutlich. Es gibt jedoch trotz der durch die mangelnde Verfügbarkeit von Daten verursachten Einschränkungen Möglichkeiten für eine weitere Verbesserung der Analyse von wechselkurspolitischen Problemen in Entwicklungsländern. Es sind Bemühungen im Gange, künftig den vorhandenen Rahmen, der bei der Analyse der Wechselkursentwicklung und -politik in fortgeschrittenen Ländern zu Grunde gelegt wird, auf eine größere Gruppe von Mitgliedsländern auszudehnen.

Einbeziehung des privaten Sektors in die Vermeidung und Überwindung von Krisen

Die Einbeziehung des privaten Sektors in die Überwindung von Finanzkrisen5 dient dazu, die Last der Krisenlösung in gerechter Weise mit dem öffentlichen Sektor zu teilen, die Marktdisziplin zu stärken und dadurch die Effizienz der internationalen Kapitalmärkte und die Fähigkeit der kreditnehmenden aufstrebenden Märkte zu erhöhen, sich gegen Volatilität und Ansteckung zu schützen. Ein weiteres Ziel besteht in der Vermeidung von Moral Hazard – der Gefahr, dass die Erwartungen in Bezug auf internationale „Rettungsaktionen” die Investoren zu einer risikoreicheren Kreditvergabe verleiten.

Die Krisenvermeidung ist entscheidend. Jüngste Erfahrungen haben bestätigt, dass sowohl eine abgestimmte Stabilitäts- und Wechselkurspolitik als auch ein solides Schuldenmanagement sowie eine wirkungsvolle Aufsicht über die Finanzsysteme notwendig sind, um Krisen zu verhindern bzw. zu mildern. Gleichzeitig kann eine Politik, die auf eine Verbesserung des Umfeldes für die Entscheidungsfindung des Privatsektors zielt, ebenfalls dazu beitragen, die Anfälligkeit zu verringern. Verbesserungen in der Transparenz sowohl des öffentlichen als auch des privaten Sektors und Anstrengungen, die Übernahme und die Einhaltung von Standards zu fördern, sollten die Risikosteuerung der Investoren erleichtern. Ebenso wichtig ist es für die Behörden eines Landes, regelmäßig Kontakte zu den privaten Marktteilnehmern zu pflegen, um den laufenden Austausch von Informationen über die wirtschaftliche Entwicklung und über die Politikmaßnahmen sicherzustellen und um Kommunikationskanäle aufrechtzuerhalten – sowohl in guten Zeiten als auch dann, wenn Schwierigkeiten für die wirtschaftliche Situation des Landes heraufziehen.

In seinen Aussprachen während des Geschäftsjahres stellte das Exekutivdirektorium fest, dass die internationale Finanzgemeinschaft die Notwendigkeit anerkennt, die Einbindung des privaten Sektors in die Überwindung von Finanzkrisen sicherzustellen. Im Rückblick auf die neueren Erfahrungen beurteilten die Direktoren die beiden jüngsten Fälle – Ukraine und Pakistan – als ermutigend. Die beiden Mitgliedsländer hatten den spontanen Zugang zu den Kapitalmärkten verloren und versuchten, durch die Umstrukturierung der internationalen öffentlichen Anleihen den Privatsektor einzubeziehen. Die Schuldenumstrukturierungen seien erfolgreich durchgeführt worden und langwierige Rechtsstreitigkeiten hätten bisher kein Problem dargestellt. Es sei zwar verfrüht zu prüfen, ob Rechtsstreitigkeiten letztlich doch ein Problem werden könnten, die Direktoren stimmten jedoch darin überein, dass die Risiken eines solchen Rechtsstreites in den bisherigen Fällen nicht so groß gewesen seien wie zunächst erwartet. Die erfolgreichen Schuldenumstrukturierungen hätten vorausgesetzt, dass die Kreditgeber die begrenzte Schuldendienstfähigkeit der Schuldner und den Mangel an akzeptablen Alternativlösungen anerkennen. Die genaue Ausgestaltung der jüngsten Schuldenumstrukturierungen sei von der Struktur der fälligen Zahlungen und den besonderen Verhältnissen des Landes abhängig. Sie führe daher nicht notwendigerweise zu einer einheitlichen Behandlung aller Schuldenkategorien oder Fälligkeiten.

Das Direktorium sprach sich dafür aus, die Arbeiten zur Schaffung eines einsetzbaren Rahmens für die Einbeziehung des Privatsektors fortzusetzen, wobei es sich auf die Grundsätze berief, die die Finanzminister der Gruppe der Sieben in ihrem Bericht für den Kölner Wirtschaftsgipfel im Juni 1999 vorgelegt hatten und den der Interimsausschuss im September 1999 in seiner Pressemitteilung bestätigt hatte. Die Exekutivdirektoren stimmten darin überein, dass bei der Behandlung von Einzelfällen Flexibilität erforderlich ist. Die Ausgestaltung einer dauernden Einbindung des privaten Sektors hänge ebenso von den Umständen der einzelnen Fälle ab wie die Verfahren, die eingesetzt würden, um dies sicherzustellen. Die Einbeziehung des Privatsektors in die Überwindung von Finanzkrisen könne in einigen Fällen vor allem auf der Grundlage der traditionellen Katalysatorrolle des IWF erreicht werden, da die Strenge der IWF-gestützten Anpassungsprogramme das Marktvertrauen steigere und zur Rückkehr der privaten Kapitalzuflüsse führe. In Fällen, in denen größere Sicherheiten notwendig seien, müsste die Katalysatorrolle des IWF durch direktere oder ausdrücklichere Maßnahmen zur Verbesserung der Koordinierung unter den Gläubigern ergänzt werden.

Bei der Prüfung der geeigneten Maßnahmen zur Sicherstellung der Einbeziehung des Privatsektors in einzelnen Fällen müssen jedoch eine Reihe von vielschichtigen Fragestellungen, die einer umfassenden Beurteilung bedürfen, behandelt werden. Dies schließt die Höhe des Finanzierungsbedarfs sowohl während der Programmperiode als auch auf mittlere Sicht ein; die Aussichten auf einen sich von selbst ergebenden erneuten Zugang zu den Kapitalmärkten; die Verfügbarkeit von Instrumenten zur Sicherstellung einer abgestimmten Einbindung des privaten Sektors; sowie das Streben nach möglichst geringen Übertragungswirkungen auf andere Länder.

Die Grundsätze, die dem Ansatz des IWF zur Einbeziehung des Privatsektors zugrundeliegen, sollten darauf abgestellt sein, es dem IWF zu ermöglichen, unter der Wahrung des revolvierenden Charakters der IWF-Mittel, wirkungsvolle Zahlungsbilanzanpassungsprogramme zu unterstützen, die zu dauerhaftem Wachstum und mittelfristiger Tragfähigkeit führen. Diese Grundsätze wiederum verlangen, dass Programme mit Mitgliedsländern voll finanziert werden. Außerdem sollte die Verfügbarkeit von öffentlichen Finanzierungsmitteln möglichst nicht zu Moral Hazard führen, indem sie Anreize zur unangemessenen Kreditvergabe oder Kreditaufnahme schafft.

Das Exekutivdirektorium betonte, dass bei der Schaffung eines geeigneten Rahmens zur Beteiligung des privaten Sektors:

  • Verträge soweit wie möglich erfüllt werden sollten;
  • Mitgliedsländer kooperative Lösungen für aufkommende Verschuldungsschwierigkeiten suchen sollten;
  • keine private Gläubigergruppe von vornherein als bevorzugt gegenüber anderen angesehen werden sollte; sowie
  • der in einzelnen Fällen zu wählende Ansatz den besonderen Verhältnissen eines Mitgliedslandes entsprechen sollte – einschließlich der Zusammensetzung der ausstehenden Schulden – und auf einer Untersuchung der mittelfristigen Zahlungsbilanzaussichten sowie der Schuldentragfähigkeit des Landes aufbauen sollte.

Die Exekutivdirektoren waren der Ansicht, dass der vom Stab vorgeschlagene Rahmen für die Einbeziehung des Privatsektors (siehe unten) – in Verbindung mit den im vorhergehenden Absatz dargelegten Grundsätzen – einen sinnvollen Anfang darstellt. Sie wiesen aber auf verschiedene Probleme bei der Durchführung des Konzepts hin, einschließlich der schwierigen zugrunde liegenden analytischen Beurteilungen.

Im Rahmen des im Direktorium erörterten Ansatzes könnte die Einbindung des Privatsektors vor allem mit Hilfe der traditionellen Katalysatorrolle des IWF gesichert werden:

  • wenn sich der Finanzierungsbedarf des Mitgliedslandes in Grenzen hält; oder
  • wenn das Mitgliedsland trotz eines hohen Finanzierungsbedarfs gute Aussichten hat, rasch den Marktzugang zu angemessenen Bedingungen zurückgewinnen.

Stärker aufeinander abgestimmte Formen der Einbeziehung des Privatsektors könnten erforderlich sein:

  • wenn der Finanzierungsbedarf hoch ist und das Mitgliedsland in naher Zukunft nur schwache Aussichten auf die Wiedergewinnung des Marktzugangs aufweist; oder
  • wenn das Mitgliedsland unter einer Schuldenlast leidet, die mittelfristig untragbar erscheint.

Der IWF-Ansatz erfordert in jedem einzelnen Fall eine Entscheidung darüber, in welchem Umfang der öffentliche Sektor bereit ist, Finanzierungsmittel zur Unterstützung des Anpassungsprogramms eines Mitgliedslandes zur Verfügung zu stellen. Die meisten Exekutivdirektoren stellten fest, dass einer IWF-Finanzierung, die über den Rahmen der Zugangspolitik des IWF hinausgeht, Grenzen gesetzt sind. Die Fazilität zur Stärkung der Währungsreserven (SRF) stehe zwar unter bestimmten Voraussetzungen zur Verfügung, es müsse jedoch sorgfältig der Eindruck vermieden werden, dass der IWF oder der öffentliche Sektor insgesamt jede Finanzierungslücke füllen. Gleichzeitig wurde auf die Schwierigkeit hingewiesen, vorweg die genaue Aufteilung zwischen dem Finanzierungsbeitrag des öffentlichen und des privaten Sektors zu bestimmen. Einige Direktoren vertraten die Auffassung, die Einbindung des privaten Sektors setze ein, wenn die Finanzierungsmittel des IWF eine gewisse Grenze im Verhältnis zur Quote des Mitgliedslandes übersteigen. Andere meinten jedoch, dass die Höhe des Finanzierungsbedarfs nur ein Element bei der Entscheidung über eine aufeinander abgestimmte Einbeziehung ist. Sie legten mehr Wert auf ein entschlossenes Programm, das die rasche Wiederherstellung des Marktvertrauens sichert und den Einsatz öffentlicher Mittel begrenzt.

Sollte sich die traditionelle Katalysatorrolle des IWF als unzureichend erweisen und die Einschätzung in Bezug auf die Wiedererlangung des Marktzugangs als falsch herausstellen, nähmen die Risiken für die Programmfinanzierung und die Mittel des IWF zu, es sei denn, es vollziehe sich ein Wandel hin zu einer stärker abgestimmten Form der Einbeziehung des Privatsektors. Um die Strategie, die sich auf die Katalysatorrolle stützt, zu rechtfertigen, muss das Länderprogramm so ausgestaltet sein, dass das Marktvertrauen wieder aufgebaut und jegliche Schranken für die erwünschte Art von Kapitalzuflüssen beseitigt werden. Die Regierung muss sich zudem vollkommen zu einer tragfähigen Umsetzung verpflichten. Einige Direktoren waren der Ansicht, dass es in bestimmten Fällen erforderlich sein kann, die öffentlichen Finanzierungsmittel zu senken, um ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den Beiträgen des privaten und des öffentlichen Sektors zu gewährleisten.

Wenn ein Mitgliedsland eine nicht tragfähige Schuldenlast aufweise, sei die Einbindung des Privatsektors in die Umstrukturierung oder die Verringerung dieser Last notwendig. Die Feststellung, ob eine Schuldenlast untragbar ist, stelle eine Frage der Beurteilung dar, und es könne eine Weile dauern, bis das Mitgliedsland und seine Gläubiger über das Ausmaß des Problems und seine Lösung übereinstimmen. In solchen Fällen sei der IWF bereit, Kredite an ein Mitgliedsland mit Zahlungsrückständen gegenüber den privaten Gläubigern zu vergeben. Das gleiche gelte in anderen Fällen, in denen eine frühzeitige Unterstützung für ein Anpassungsprogramm eines Mitgliedslandes als notwendig erachtet werde, vorausgesetzt das Mitgliedsland verhandele guten Glaubens mit seinen Gläubigern.

Wenn die Einbeziehung des Privatsektors notwendig ist, muss von Fall zu Fall über die genaue Ausgestaltung entschieden werden. Einige Exekutivdirektoren meinten, dass im Einzelfall versucht werden sollte, eine unerschwingliche Höhe der künftigen Kreditaufnahmekosten für das betreffende Land zu vermeiden. Die Direktoren waren der Ansicht, dass sich die Bemühungen, den Privatsektor einzubeziehen, im Allgemeinen auf die mit dem unmittelbaren Finanzierungsproblem verbundenen Schuldenzahlungen konzentrieren und daher nicht notwendigerweise alle Arten von privaten Krediten umfassen sollten. Die Erfahrung zeigt allerdings, dass Vollständigkeit innerhalb der einzelnen Vermögenswerte-Kategorien zu einem erfolgreichen Ergebnis beitragen kann. Zudem ist es besonders wichtig, dass nicht eine bestimmte private Gläubigergruppe von vornherein als bevorzugt angesehen wird.

Beim Abbau institutioneller Beschränkungen zur Schuldenumstrukturierung konnten nur geringe Fortschritte erzielt werden. Die Direktoren sprachen sich aus für die Einrichtung von Gläubigerausschüssen, wenn nötig auf einer Ad-hoc-Basis, und sie sahen die Aufnahme von Umschuldungsklauseln in Verträge über internationale öffentliche Anleihen als zweckmäßig an. Die Aufnahme solcher Klauseln in bestimmte britische und kanadische öffentliche Anleihen wurde begrüßt, ebenso wie die Klarstellung der rechtlichen Wirkung solcher Klauseln durch die deutsche Regierung. Die Direktoren stellten fest, dass unter gewissen Umständen vorübergehende und freiwillige marktgestützte Stillhalteabkommen wünschenswert sein können, um die Gefahr langwieriger Rechtsstreitigkeiten so gering wie möglich zu halten. Einige Direktoren waren der Ansicht, dass es weiterer Überlegungen zu Fragen bedarf, die mit einer Änderung des Artikels VIII Abschnitt 2 (b) des IWF-Übereinkommens verbunden sind (er regelt die Verpflichtung der Mitgliedsländer, Beschränkungen der laufenden Zahlungen zu vermeiden).

Der IWF-Stab hat die Aufgabe, Gläubiger über den Stand der Verhandlungen zwischen dem IWF und dem Mitgliedsland sowie über dessen wirtschaftliche Situation zu unterrichten – einschließlich seines Anpassungsprogramms und seiner Zahlungsfähigkeit -, wenn dies für das betreffende Mitgliedsland annehmbar ist. Dennoch ist es wichtig, den Grundsatz zu wahren, dass der IWF bei den Verhandlungen zwischen dem Mitgliedsland und dessen Gläubigern nicht Partei ist.

In seinem Kommunique vom April 2000 unterstrich der Internationale Währungs- und Finanzausschuss, dass es in der ersten Verteidigungslinie vor allem darauf ankommt, Krisen zu verhüten. Länder, die sich an den internationalen Kapitalmärkten beteiligen, und ihre privaten Gläubiger sollten in normalen Zeiten versuchen, einen intensiven und stetigen Dialog zu führen. Umschuldungsklauseln könnten helfen, eine geordnete Überwindung von Krisen zu erleichtern.

Der Ausschuss stellte fest, dass der IWF eine wichtige Rolle bei der Krisenlösung einzunehmen hat und stimmte darin überein, dass der von der internationalen Gemeinschaft gewählte Ansatz ausreichend flexibel sein sollte, damit unterschiedliche Fälle innerhalb eines Rahmens von Grundsätzen und Instrumenten angegangen werden können. Er sollte ferner auf der Überprüfung der Zahlungsfähigkeit eines Landes durch den IWF und den Aussichten auf neuerlichen Marktzugang aufbauen.

In einigen Fällen dürfte das Zusammenwirken von katalytischer öffentlicher Finanzhilfe und wirtschaftspolitischer Anpassung dem Land rasch wieder einen vollständigen Marktzutritt ermöglichen. In einigen Fällen sollte die Betonung darauf gelegt werden, freiwillige Lösungen anzuregen, wenn es zur Bewältigung von Abstimmungsproblemen auf der Gläubigerseite notwendig ist. In anderen Fällen ist es möglich, dass die frühe Wiederherstellung des vollständigen Marktzutritts zu Bedingungen, die mit einer mittelfristig tragfähigen Zahlungsbilanzlage vereinbar sind, als unrealistisch eingeschätzt wird und dass ein breiteres Spektrum von Maßnahmen seitens der privaten Gläubiger – einschließlich umfassender Schuldenumstrukturierungen – nötig ist, um für ein angemessen durchfinanziertes Programm und ein tragfähiges mittelfristiges Zahlungsprofil zu sorgen.

In jenen Fällen, in denen eine Schuldenumstrukturierung oder eine Schuldenverringerung notwendig ist, stimmte der Ausschuss darin überein, dass vom IWF gestützte Programme besonderes Gewicht auf die mittelfristige Tragfähigkeit legen und im Hinblick auf die Finanzmittel, die durch die internationalen Finanzinstitute bereitgestellt werden, ein ausgewogenes Gleichgewicht zwischen den Beiträgen der privaten und der öffentlichen Auslandsgläubiger herstellen sollten. Der Ausschuss betonte die Notwendigkeit, nach Fairness in der Behandlung der verschiedenen privaten Gläubigergruppen zu streben, und dass keine Gläubigergruppe von vornherein als bevorzugt angesehen werden solle. Der IWF sollte die Anstrengungen der Länder überprüfen, sich im Lichte dieser Erwägungen der notwendigen Beiträge privater Gläubiger zu vergewissern und die mittelfristige Tragfähigkeit zu sichern. Die Verantwortung für die Verhandlungen mit den Gläubigern muss jedoch eindeutig bei den Schuldnerländern liegen. Die internationale Finanzgemeinschaft sollte sich nicht in alle Einzelheiten der Verhandlungen zur Umstrukturierung oder Verringerung von Schulden einschalten.

Der Internationale Währungs- und Finanzausschuss stimmte darin überein, dass der IWF darüber beraten soll, ob die Einbeziehung des privaten Sektors bei vom Fonds unterstützten Programmen zweckmäßig ist. In dieser Beziehung stimmte der Ausschuss auch in der Notwendigkeit überein, den Ländern größere Klarheit über die Bedingungen ihrer Programme zu verschaffen. Wenn alle Entscheidungen gefallen seien, solle der IWF der Öffentlichkeit mitteilen, welche Politikansätze auf welche Weise gewählt worden seien.

Reform der IWF-Fazilitäten

Das Direktorium leitete im Geschäftsjahr 2000 eine Überprüfung der Finanzfazilitäten bzw. der Politiken des IWF ein, um darüber zu entscheiden, ob und auf welche Weise diese verändert werden müssen. Diese Überprüfung führte zur Abschaffung von vier überholten Fazilitäten (und zum Auslaufen der vorübergehenden Jahr-2000-Fazilität für etwaige Computerprobleme bei der Jahresumstellung) sowie zu Überlegungen über Änderungen bei anderen nicht mit Vorzugsbedingungen ausgestatteten Fazilitäten (siehe Kapitel 6).

Internationaler Währungs- und Finanzausschuss

Am 30. September 1999 nahm der Gouverneursrat des IWF eine Resolution an, die den Vorschlag des Exekutivdirektoriums billigte, den Interimsausschuss des Gouverneursrates für das Internationale Währungs-system in den Internationalen Währungs- und Finanzausschuss des Gouverneursrates umzuwandeln. Zusätzlich zu der Namensänderung sah der Gouverneursrat ausdrücklich vorbereitende Sitzungen von Vertretern der Ausschussmitglieder (Stellvertreter) vor. Der neue Ausschuss setzt seine Arbeit fort, den Gouverneursrat im Hinblick auf folgende Aufgaben zu beraten und ihm zu berichten:

  • die Aufsicht über die Steuerung und die Anpassung des internationalen Währungs- und Finanzsystems, einschließlich der fortlaufenden Arbeit am Anpassungsprozess. Dazu gehört in diesem Zusammenhang auch die Überprüfung von Entwicklungen der globalen Liquidität und der Übertragung realer Ressourcen an die Entwicklungsländer;
  • die Erörterung von Vorschlägen durch das Exekutivdirektorium, das IWF-Übereinkommen zu ändern; sowie
  • die Reaktion auf plötzliche Störungen, die das System bedrohen könnten.

Die Mitglieder des Internationalen Währungs- und Finanzausschusses spiegeln die Zusammensetzung des Exekutivdirektoriums wider: jedes Land, das einen Exekutivdirektor ernennt, und jede Gruppe, die einen wählt, ernennt ein Mitglied des Ausschusses.

1Die G20 besteht aus den G7-Industrieländern und den 11 wichtigsten aufstrebenden Volkswirtschaften sowie zwei Vertretern von Institutionen (Europäische Union und IWF/Weltbank).
2Siehe z. B. den Bericht der Gruppe der Zweiundzwanzig Working Group on Transparency and Accountability (Oktober 1998) und die Kommuniques des Interimsausschusses vom April und September 1999. Kürzlich wurde die experimentelle Arbeit an den ROSCs durch die Empfehlung der Gruppe der Zwanzig unterstützt, „die Berichte über die Einhaltung von Standards und Kodizes („Transparenzberichte”) und die Finanzsektorbewertungen abzuschließen” (G20-Sitzung der Finanzminister und Zentralbankgouverneure, „Finance Canada”-Pressemitteilung vom 15./16. Dezember 1999). In ähnlicher Weise haben die Finanzminister der westlichen Hemisphäre die laufenden Arbeiten an den Standards und Kodizes unterstützt. Sie haben die Mitgliedsländer ermutigt, Programme zur Bewertung der Stabilität des Finanzsystems durchzuführen, und sich dazu verpflichtet, die ROSCs zu unterstützen und daran mitzuarbeiten (Gemeinsame Ministererklärung vom 3. Februar 2000).
3Derzeitige Teilnehmer an der Arbeit der TFFS sind die Weltbank, die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, die Organisation für Wirschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, die Europäische Zentralbank, Eurostat, der Pariser Club, das Commonwealth Sekretariat und das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen.
4Die Übersicht über Länder-Fallstudien enthielt umfassende Untersuchungen für Chile, Indien und Malaysia sowie Fallstudien hinsichtlich der Erfahrungen mit Kapitalverkehrskontrollen zur Begrenzung von kurzfristigen Kapitalzuflüssen (Brasilien, Chile, Kolumbien, Malaysia, Thailand); selektiven Kontrollen von Kapitalabflüssen zur Minderung von Wechselkursspannungen im Zusammenhang mit Finanzkrisen (Malaysia, Spanien, Thailand); umfangreichen Kontrollen während Finanzkrisen (Russland, Venezuela); sowie Fragestellungen in Verbindung mit der Liberalisierung von dauerhaften, umfangreichen Kontrollen (China und Indien) oder mit einer raschen Liberalisierung (Argentinien, Kenia, Peru).
5Der Begriff „Einbeziehung des privaten Sektors” bezieht sich in diesem Zusammenhang auf die Beteiligung privater Kreditgeber an der Finanzierung eines IWF-unterstützten Anpassungsprogramms. Dies kann auf vielerlei Weise geschehen, zum Beispiel durch den Umtausch von Anleihen, durch aufeinander abgestimmte „Verlängerungen” von Interbankkrediten oder durch die direkte Bereitstellung von neuem Geld. In jüngsten Diskussionen über die Einbeziehung des privaten Sektors wurde der Begriff dazu benutzt, auf die umfangreiche Aufgabe einer Stärkung der internationalen Architektur zur Verringerung der Zahl und der Schwere von Krisen, die mit einem massiven Abzug von privatem Kapital verbunden sind, hinzuweisen.

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