Information about Sub-Saharan Africa África subsahariana
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Anexo D. Estudos de Caso Dos Paínos Programas dos Principais Beneficiários da Ajuda

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
April 2007
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1. Este anexo descreve o contexto e a evolução da concepção dos programas em cinco dos maiores beneficiários da ajuda: Burquina Faso, Gana, Moçambique, Ruanda, e Tanzânia.41 Ele complementa o exame da análise interna demonstrado no Anexo C. Começa com uma descrição de um quadro estrutural para analisar a evolução da concepção dos programas nos PRGF, e conclui com exemplos específicos de mudança nos programas de cada um dos cinco países objecto de estudo de caso.

I. Enquadramento

2. Esta secção salienta três fontes de mudança na concepção dos programas. Todas as alterações ocorreram tendo como pano de fundo a melhoria de resultados e políticas macroeconómicas.

3. A primeira é um relaxamento da política fiscal na Tanzânia e no Ruanda para permitir uma maior utilização da ajuda disponível. Em ambos os países, o relaxamento ocorreu simultaneamente à melhoria das condições macroeconómicas e no contexto das discussões entre os doadores e as autoridades. O défice fiscal projectado aumentou quer como fracção do PIB (Gráfico D1) quer como fracção da ajuda total esperada (Gráfico D2).

Gráfico D1.Défice Fiscal Projectado em Percentagem do PIB

Notas: Défice fiscal definido como a variação entre despesa (excluindo pagamentos de juros) e receitas (excluindo doações). As datas indicam o ano ao qual as metas dos programas se aplicam.

Gráfico D2.Rácio Projectado do Défice Fiscal em Relação à Ajuda

Notas: Défice fiscal definido como a variação entre a despesa (excl. pagamentos de juros) e receitas (excl. doações). A ajuda é definida como a soma de doações, financiamento externo líquido, défice de financiamento e a variação líquida dos atrasados externos, menos os pagamentos de juros externos. As datas indicam o ano ao qual as metas dos programas se aplicam.

4. A segunda trata-se de uma mudança na previsão a médio prazo da ajuda e do défice fiscal.42 Tal como foi abordado no texto principal, durante o período inicial do PRGF o FMI previu na generalidade o declínio da ajuda para além do primeiro ano do programa, em sintonia com a experiência em termos de fluxos de ajuda efectivos. Mas isto começou a alterar-se, com as previsões da ajuda a médio prazo a actualizarem-se com as mudanças em curso no ambiente da ajuda. O Gráfico D3 mostra a variação entre a previsão a médio prazo da ajuda (T+1) e a projecção da ajuda para o primeiro ano do programa (T0). Como se pode ver, os programas prevêem uma queda nos fluxos de ajuda no médio prazo antes de 2005, mas começaram a projectar um menor ou mesmo nenhum declínio por volta de 2006. Simultaneamente os programas começaram também a projectar menos declínios do défice fiscal. O Gráfico D4 mostra a tendência da previsão a médio prazo do défice fiscal. Antes de 2005 os programas na generalidade prevêem um restringimento a médio prazo do défice fiscal em comparação com o primeiro ano do programa, mas em 2006 eles presumem menos declínios para além do primeiro ano do programa.43

Gráfico D3.Alteração da Previsão da Ajuda a Médio Prazo durante o Primeiro Ano do Programa

Nota: Variação entre previsões de ajuda (como percentagem do PIB) em T+1 e T0 (o primeiro ano do programa).

Gráfico D4.Alteração do Défice Fiscal a Médio Prazo durante o Primeiro Ano do Programa

Nota: Variação entre previsões do défice fiscal (como percentagem do PIB) em T+1 e T0 (o primeiro ano do programa).

5. A terceira é uma mudança nos factores de correcção dos programas para dar aos países maior flexibilidade ao responderem a mudanças imprevistas nos fluxos de ajuda. O Gráfico D5 mostra a reacção projectada, através dos factores de correcção das metas dos programas, a insuficiências da ajuda antes e depois de alterações na concepção dos programas.44 Antes das mudanças, três dos cinco programas não permitiam o financiamento interno de insuficiências de ajuda. Depois de introduzidas as alterações, todos os programas excepto o do Gana conferiram flexibilidade para financiar insuficiências na ajuda, pelo menos parcialmente. O Gráfico D5 também apresenta factores de correcção para a ajuda extraordinária, e uma vez mais demonstra maior flexibilidade em programas mais recentes. Antes dos programas terem mudado, nenhum dos cinco países podia gastar completamente a ajuda extraordinária, antes da revisão seguinte. Mas depois das mudanças, três dos cinco países puderam gastar completamente a ajuda extraordinária,—com o Ruanda a ser o único país sem poder despender qualquer ajuda extraordinária.

Gráfico D5.Factores de Correcção para o Gasto da Insuficiência/Ajuda Extraordinária Imprevista

II. Dados dos Países

6. Esta secção fornece exemplos específicos sobre como a concepção dos programas tem mudado em cada um dos cinco países objecto de estudo de caso. (Para cada caso, o ano de mudança da concepção do programa está entre parênteses).

A. Tanzânia (2000, 2005)

7. Antes do PRGF de 2000, a orientação da política fiscal programada da Tanzânia pressupunha uma redução substancial da dívida interna líquida do governo, o que significou que uma fracção importante da ajuda disponível não poderia ser gasta. Os programas justificaram esta postura como necessária para corrigir as derrapagens fiscais incorridas no final do anterior programa ESAF e para aumentar as reservas, bem como por preocupações relacionadas com a estabilidade macroeconómica e a Doença Holandesa. A compressão continuada de despesas públicas, mesmo depois de um certo grau de estabilidade macroeconómica ter sido alcançado em 2000-2001, desencadeou um debate entre o Fundo e as autoridades governamentais, os doadores e a sociedade civil.45 Tal como foi abordado numa avaliação prévia do IEO sobre o processo PERP/PRGF, estes debates tiveram lugar no contexto das revisões da despesa pública (PER) iniciadas pelo Banco Mundial e foram esclarecidos por estudos financiados pelos doadores realizados por um académico externo.46

8. No contexto da ajuda mais previsível e estabilidade macroeconómica sustentada, os programas PRGF começaram a relaxar a orientação da política fiscal em 2001, possibilitando aumentar o gasto programado da ajuda projectada.47 Isto é representado no Gráfico D2. Por altura do final de 2001, as revisões internas do FMI pediam uma despesa governamental mais ambiciosa, e os programas começaram subsequentemente a projectar de igual modo um menor declínio das despesas para além do primeiro ano do programa. Embora as discussões entre os doadores e as autoridades governamentais que precederam as mudanças na postura do Fundo não figurassem de forma proeminente nos resumos das missões ou no processo de revisão interna, a correspondência interna entre o corpo técnico do FMI e do Banco Mundial mostra que o debate sobre política fiscal era muito activo.

9. Os factores de correcção dos programas também mudaram em 2001 para possibilitar a utilização total da ajuda extraordinária e o financiamento completo da insuficiência da ajuda (Gráfico D5). Antes desta mudança, a Tanzânia tinha sido incapaz de financiar quaisquer insuficiência da ajuda e autorizada a gastar parte da ajuda extraordinária.

10. Os programas PRGF começaram a prever um menor declínio da ajuda no médio prazo na terceira revisão do PRGF de 2005 (Gráfico D3). Esta alteração foi justificada pelo forte desempenho da Tanzânia em áreas estruturais fulcrais em 2003 e 2004, pela conclusão da segunda geração do PERP em 2005, e pela estabilidade continuada de influxos de ajuda entre 2003 e 2004. As preocupações dos programas com a Doença Holandesa, que tinham sido patentes em anos anteriores, deixaram de ser consideradas relevantes, apesar da ajuda sustentada.

B. Ruanda (2005)

11. A solicitação do acordo do PRGF de 2002 e as revisões subsequentes foram pautadas pelas preocupações sobre a sustentabilidade da dívida externa, o que levou a uma redução do gasto programado da ajuda em 2003 e 2004 (ver Gráfico D2). Como aconteceu com a Tanzânia, esta postura fiscal gerou debate significativo entre o Fundo e as autoridades, doadores, e outras organizações multilaterais. Uma PSIA financiada pelos doadores foi levada a cabo em 2003 concentrando-se na sustentabilidade de défices fiscais substancialmente mais altos financiados por um endividamento externo adicional.48 De acordo com essa avaliação, o Ruanda podia expandir a despesa fiscal e o défice, se financiados em condições concessionais. A influência da PSIA nas discussões acerca da orientação da política fiscal é ela própria matéria de controvérsia. O corpo técnico do Fundo argumenta que não desempenhou qualquer papel na avaliação das condições básicas (por não confiar na qualidade da análise),49 enquanto muitos doadores consideraram a PSIA uma análise relevante e influente.50

12. O PRGF do Ruanda começou a programar uma maior absorção e gasto da ajuda na quarta revisão de 2005, por entre preocupações reduzidas a respeito da sustentabilidade da dívida.51 A alteração do programa coincidiu com as discussões sobre o topping up do alívio da dívida no âmbito da Iniciativa HIPC em 2004, diante da expectativa de que o país viesse a atingir o ponto de conclusão no início de 2005. Simultaneamente, os programas começaram a prever menor declínio da ajuda, o défice fiscal, e a absorção para além do primeiro ano do programa.52 (Estas alterações foram precedidas por uma mudança nos factores de correcção na primeira revisão em 2003 para possibilitar um financiamento interno parcial da insuficiência da ajuda).53

13. Com a sustentabilidade da dívida a tornar-se uma preocupação menor, as avaliações dos programas PRGF em 2005 concentraram-se na subutilização da ajuda. No programa de 2005, as preocupações de anos anteriores por parte do corpo técnico do FMI deram lugar a preocupações sobre a subutilização da ajuda. Mas, na prática, a absorção da ajuda foi limitada pelo Banco Central, devido às suas preocupações no que respeita à apreciação da taxa de câmbio. Na documentação do programa, o corpo técnico do FMI argumentou no sentido de se limitar a acumulação de reservas para possibilitar uma maior absorção de ajuda (mas não se falou em condicionalidade). Esta nova orientação de política foi apoiada pelo processo de revisão interna do FMI.

C. Burquina Faso (2005)

14. Impulsionados por um longo historial de estabilidade macroeconómica, os PRGF tinham desde há muito permitido a utilização de ajuda prevista no Burquina Faso. Isto foi observado na Avaliação Ex Post (EPA) de 2006, que realçou o forte desempenho económico e o historial de implementação do programa.54

15. Através da combinação da segunda e terceira revisões do PRGF em 2005, a concepção alterou-se para prever menor declínio da ajuda e o défice fiscal no médio prazo. O programa também começou a corrigir as estimativas excessivas de ajuda no primeiro ano do programa.55 Com a alteração nas previsões de ajuda a médio prazo, a despesa prevista também se tornou mais estável com menor declínio projectado.

16. Os factores de correcção também mudaram em 2005 para possibilitar maior flexibilidade do programa no gasto da ajuda extraordinária. A mudança para projecções de ajuda mais precisas no primeiro ano do programa foi acompanhada por uma alteração nos factores de correcção. Em contraste com programas anteriores onde todas a ajuda extraordinária tinha de ser poupada até à próxima revisão, os factores de correcção possibilitavam agora uma utilização limitada de tal ajuda extraordinária para despesas prioritárias. Como antes, os factores de correcção continuaram a permitir um financiamento limitado da insuficiência da ajuda.

D. Gana (2005)

17. A solicitação de acordo do programa PRGF de 2003 demonstrava preocupação com a estabilidade macroeconómica, nomeadamente através da contenção da dívida interna e da rápida expansão das despesas públicas. A postura do programa foi influenciada pelas sérias derrapagens fiscais e quase-fiscais em 2002 que impossibilitaram a conclusão da quinta e última revisão do acordo relativo ao PRGF de 1999-2002. As derrapagens orçamentais relacionadas com, entre outras coisas, extensas ultrapassagens dos limites à massa salarial do sector público, a falta de implementação de medidas relativas às receitas, atrasos no programa de privatização das empresas públicas, e insuficiência de financiamento dos doadores em razão do desempenho do país.56

18. A terceira revisão do PRGF em 2005 começou a prever menor declínio da ajuda e o défice fiscal no médio prazo. Esta alteração no programa resultou de uma melhoria do desempenho macroeconómico durante 2003/04, incluindo a contenção do endividamento interno do governo.

19. Os factores de correcção do programa também foram alterados em 2005 para possibilitar a utilização total da ajuda extraordinária. Mas, como anteriormente, o financiamento da insuficiência da ajuda não foi permitido, reflectindo preocupações persistentes relativamente à dívida interna.

20. A restrição sobre o endividamento em condições não concessionais tem sido objecto de um debate contínuo no Gana entre as autoridades e o Fundo e os doadores. O programa tem mantido ao longo deste período limites sobre o endividamento em condições não concessionais, que as autoridades classificam como excessivamente restritivos em relação aos seus planos de investimento nas infra-estruturas. As discussões entre as autoridades e os doadores e o Fundo sobre o endividamento em condições não concessionais ocorreram, por exemplo, no contexto das reuniões do Grupo Consultivo. Uma dispensa do cumprimento dos critérios de desempenho relacionados foi concedida durante a terceira revisão em 2005, quando a condicionalidade foi infringida por razões não intencionais. As autoridades estavam à espera de financiamento em condições concessionais que não se materializou, e para evitar uma multa considerável em virtude de compromissos de investimento anteriores do governo, foram firmados acordos de financiamento alternativos.57

E. Moçambique (2006)

21. Em sintonia com programas anteriores, o PRGF de 2004 estava preocupado com a estabilidade macroeconómica, a consolidação fiscal e as reformas estruturais visando o crescimento.58 O programa colocou ênfase especial no reforço das receitas do governo e na melhoria da gestão da despesa pública. Estas preocupações, combinadas com uma diminuição esperada nos fluxos de ajuda, levaram a uma redução projectada do défice fiscal primário interno (passando para um superavit no médio prazo). A base lógica do programa para a orientação da política fiscal incluiu a redução de pressões sobre a taxa de juros interna.59

22. Na quarta revisão do PRGF em 2006, o programa projectou ajuda e despesa mais elevadas para o primeiro ano programa, e previu menor declínio da ajuda e gastos para além do horizonte do programa. Estas alterações emergiram do reconhecimento explícito do programa de que os desempenhos macroeconómico e fiscal tinham sido melhores do que o esperado, mesmo em face da insuficiência de receitas. Para além disso, o programa também observou o recente aumento na ajuda e a expectativa de que seria sustentado. Este último foi reflectido na avaliação do programa, com os fluxos de ajuda a deixarem de ser considerados um risco importante para o programa como em anos anteriores.

23. Os factores de correcção do programa também foram alterados em 2006 para possibilitar a utilização total da ajuda extraordinária e o financiamento parcial da insuficiência da ajuda. Previamente a estas alterações, a concepção do programa foi matéria de controvérsia em 2005, com as ONGs a argumentarem que as metas e os factores de correcção do programa restringiam a utilização de ajuda adicional.60 O Fundo respondeu publicamente em 2006 em relação à utilização dos factores de correcção e das revisões do programa no que diz respeito à ajuda.61 Em ocasião oportuna, a quarta revisão do PRGF em 2006 ajustou a definição das metas fiscais no programa para se concentrar no financiamento interno em vez do défice primário, como foi o caso em anteriores programas e revisões.

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