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Chapter

II. Políticas Nacionais e Programas

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
April 2007
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8. Este capítulo dá a conhecer as conclusões da avaliação sobre os temas relacionados com a ajuda na formulação dos programas apoiados pelo PRGF. Aborda: i) as relações entre ajuda, balança corrente e ajustamento fiscal nos PRGF; ii) a análise da ajuda nos PRGF e iii) a agenda do PRGF em prol dos pobres e do crescimento.2 Neste capítulo, dá-se ênfase à formulação do programa—tanto para o período inicial do programa PRGF como para períodos subsequentes na sequência de revisões—pois é na fase de formulação que são mais visíveis as contribuições e as informações fornecidas pelo corpo técnico do Fundo.

9. A Caixa 1 apresenta uma visão geral da evolução dos acontecimentos na AS no tocante à ajuda, indicadores macroeconómicos, crescimento e redução da pobreza. O gráfico (i) sintetiza as tendências recentes na ajuda. Como está ilustrado, a Assistência Oficial para o Desenvolvimento (AOD) concedida aos 29 países da AS estudados diminuiu durante o período do ESAF, atingindo o seu nível mais baixo em 1999 e recuperando durante o período do PRGF. Esta evolução reflecte a mudança no panorama da ajuda à AS desde a adopção dos ODM e o melhoramento do desempenho da maioria dos países da AS, um factor a considerar nos planos de ajuda dos doadores. O gráfico (i) também mostra as tendências de evolução dos donativos para o alívio da dívida, que dispararam a partir de 2002.

10. Três factores merecem menção na mudança do perfil da ajuda. Em primeiro lugar, a redução da ajuda no período do ESAF fez-se sentir em quase todos os países da AS, enquanto que o aumento da ajuda no período do PRGF afectou principalmente dois grupos de países—os países em situações de pós-conflito e os países com bom desempenho. Segundo, a volatilidade da ajuda externa permaneceu elevada durante todo o período considerado.3 (Ver gráfico (ii).) Em terceiro lugar, a ajuda no gráfico (i) inclui donativos e empréstimos em condições concessionais com um elemento de donativo de, pelo menos, 35 por cento. Segundo as directrizes do Fundo, todos os PRGF limitam de forma rígida—e, em muitos casos, impedem completamente—a contracção ou garantia da dívida externa sem carácter de concessionalidade pelo governo, colocando limites específicos sobre o grau mínimo de concessionalidade.4

11. A melhoria observada nas políticas e resultados macroeconómicos nos 29 países da AS com programas apoiados pelo PRGF também pode ser vista na Caixa 1. Os gráficos (iii) e (iv) mostram que tanto o défice fiscal como a inflação diminuíram acentuadamente desde meados dos anos 90. O crescimento do rendimento per capita, apesar de baixo, tem-se tornado positivo de uma forma mais consistente e o rendimento per capita começou a recuperar do seu patamar mínimo de meados da década de 90. No futuro, ainda persistem imensos desafios, especialmente em termos da redução da pobreza, uma área em que ainda não se assistiu a um declínio significativo da proporção da população que vive com menos de US$ 1 por dia.

Caixa 1.Tendências da Ajuda, Políticas e Resultados na AS

A. Flexibilidade no Uso da Ajuda

12. Esta secção expõe as conclusões da avaliação sobre a formulação dos programas apoiados pelo PRGF, como base para responder às preocupações dos críticos de que o FMI “bloqueia” ou impede o uso integral dos recursos disponibilizados pelos doadores. Para este fim, a avaliação analisou como as variações previstas da ajuda se reflectiram nas variações dos níveis programados dos défices fiscal e da balança corrente.5 Na terminologia do FMI utilizada no contexto do “gasto e absorção” de 2005 (ver Caixa 2), esta secção do relatório questiona: i) que parcela da ajuda adicional estava programada para ser absorvida (em importações líquidas mais elevadas) e ii) que parcela da ajuda adicional estava programada para ser gasta (em despesas públicas líquidas mais elevadas)? Também examina iii) a forma como os PRGF analisaram a capacidade de absorção da ajuda e iv) os “factores de correcção” do PRGF para averiguar se e quanto da ajuda inesperada podia ser gasta e absorvida.

Caixa 2.Gasto e Absorção da Ajuda Adicional

A análise empírica desta secção emprega a terminologia “gasto e absorção” descrita no estudo “The Macroeconomics of Managing Increased Aid Inflows—Experiences of Low-Income Countries and Policy Implications”,1 um documento de referência para a revisão do PRGF de 2005 pelo Conselho de Administração. Concentrado em cinco países com aumentos da ajuda no período 1998-2003—Etiópia, Gana, Moçambique, Tanzânia e Uganda—, o estudo comparou a parcela da ajuda que foi “absorvida” (medida por variações no défice da balança corrente) com a parcela da ajuda que foi “gasta” (medida por variações do défice fiscal). Centrou-se nos resultados do programa, nomeadamente no desempenho das autoridades em termos da implementação do programa, o que não é foco desta avaliação. Esta avaliação centra-se na formulação do programa como o principal veículo de influência do Fundo.

1Ver IMF (2005h) e Anexo B deste relatório.

(i) Ajustamento da Balança Corrente

13. A análise empírica da avaliação constata que as condições dos países, mensuradas pelo nível de reservas internacionais (variável proxy), constituem o principal factor para determinar se e em que grau os PRGF permitem a absorção da ajuda adicional. Constata igualmente que, em média, os PRGF na AS não exigem um ajustamento da balança corrente no primeiro ano do programa, o que constitui um desvio face aos ESAF na AS, os quais tipicamente requereram um ajustamento substancial da balança corrente no primeiro ano do programa. As evidências indicam que as expectativas de maiores influxos de ajuda no primeiro ano do programa, bem como níveis mais elevados de reservas são as razões que justificam a mudança de postura dos programas. Aparte estes dois determinantes da formulação do programa, não há evidências de uma mudança independente ao longo do tempo na formulação do programa com respeito ao grau de absorção programado do aumento da ajuda.

14. Em média, para os países ao longo do tempo, os PRGF na AS programaram uma absorção imediata de cerca de 60 por cento dos aumentos previstos de ajuda. Como ilustra o Gráfico 1, para os PRGF na AS, os aumentos previstos de ajuda estão correlacionados, em média, com uma expansão da balança corrente6 de 63 por cento do aumento previsto. Os restantes 37 por cento estão programados para aumentar o nível de reservas internacionais.7 Esta relação é significativamente afectada pelo nível inicial de reservas medido em meses de importações.

Gráfico 1.Reacções Programadas da Balança Corrente a Aumentos da Ajuda

Absorção programada média dos aumentos da ajuda para os PRGF na AS (Em percentagem do aumento da ajuda)

Nota: O limiar para o stock de reservas (reduzido e elevado) é de 2,5 meses de importações. Ver Anexo B para definições, metodologia e avaliação da robustez.

15. A taxa média de absorção programada da ajuda adicional tem como base as diferenças entre os países em termos de reservas internacionais líquidas. Como mostra o Gráfico 1, para os países com um nível de reservas inferior ao limiar de 2,5 meses de importações, a absorção da ajuda adicional é quase nula—pois nesses países está programado o aumento da posição de reservas. Este resultado é consistente com as evidências colhidas das análises internas da avaliação, que identificaram os aumentos programados das reservas internacionais—nos casos em que as posições iniciais de reservas eram baixas—como uma forma de gerir as vulnerabilidades face a choques externos associados às variações dos termos de troca ou à volatilidade da ajuda. (Ver Anexo C.) Para os países com níveis de reservas superiores ao limiar, a absorção programada representa, em média, 100 por cento da ajuda adicional.8 A análise de estudos de casos revela que as preocupações sobre a sustentabilidade da dívida podem ser um factor adicional para reduzir o nível programado de absorção—e aumentar a acumulação programada de reservas—em resposta a um aumento da ajuda.9 (Ver Anexo D.)

(ii) Ajustamento Fiscal

16. A análise empírica demonstra que as condições macroeconómicas dos países, medidas pela taxa de inflação (variável proxy), constituem o principal factor para determinar se e em que grau os PRGF permitem o gasto da ajuda adicional.10 Também revela que o declínio sustentado das taxas de inflação na AS—em conjunto com a recuperação (e para níveis superiores) dos influxos dos doadores—reduziu a correcção orçamental média no primeiro ano dos novos programas em cerca de um ponto percentual do PIB relativamente ao período ESAF. As constatações das entrevistas do corpo técnico e as análises internas são consistentes com estes resultados.

17. Em médiaisto é, para todos os países que beneficiaram de ajuda acrescida no período PRGFos PRGF na AS programaram um gasto imediato de cerca de 30 por cento dos aumentos previstos da ajuda. O Gráfico 2 mostra quanto da ajuda programada para ser totalmente absorvida nos países da AS com níveis suficientes de reservas se traduz numa expansão orçamental (despesa). Em média, os aumentos previstos da ajuda para os PRGF na AS estão correlacionados com um aumento do défice fiscal11 ascendendo a 28 por cento do aumento previsto. Os restantes 72 por cento estão programados como poupança pública, a maior parte das vezes por via da amortização da dívida pública interna.

Gráfico 2.Reacções Programadas do Orçamento a Aumentos da Ajuda

Uso programado estimado dos aumentos antecipados da ajuda para os PRGF na AS com stocks de reservas elevados (Em percentagem dos aumentos antecipados da ajuda)

Nota: Ver Anexo B para definições, metodologia e avaliação da robustez.

18. Em média, as evidências mostram que preocupações com a inflação são um determinante fundamental das diferenças entre os países quanto ao gasto programado da ajuda adicional.12 Como ilustra o Gráfico 2, as diferenças entre os níveis programados de gasto dos aumentos previstos da ajuda estão altamente correlacionadas com os níveis iniciais de inflação. Segundo a estimação, para os países com taxas de inflação inferiores a 5 por cento,13 acaba-se por gastar em média 79 por cento dos aumentos previstos da ajuda, enquanto que os países com inflação mais elevada só despendem, em média, 15 por cento desses aumentos.14 Consistente com este resultado e como se verifica no Gráfico 3, a análise comparativa de vários países mostra que, em média, os PRGF na AS fixaram metas de inflação menores que 5 por cento—com valores ainda mais baixos presumidos nos programas para os países da Comunidade Financeira Africana (CFA). Recentemente, em 2004 e 2005, apesar da taxa de inflação média rondar os 5 por cento, começaram a surgir maiores variações (para cima e para baixo) das metas de inflação do PRGF, com um número significativo de programas a fixar metas de inflação acima dos 7 por cento para os países não pertencentes à CFA.

Gráfico 3.Metas de Inflação dos PRGF e dos ESAF na AS1/

Fontes: Bases de dados MONA e WEO do FMI.

1/ Os dados do Gráfico 3 incluem as metas de inflação do ESAF e PRGF para dois períodos à frente (T+2) para os países da AS actualmente com programas.

2/ Os dados efectivos referem-se às condições iniciais quando as metas foram definidas (T0) ponderados pelo PIB médio para o período 2001-05.

19. Os críticos argumentam que estas metas de inflação são desnecessariamente baixas e prejudiciais aos objectivos de crescimento e redução da pobreza dos países. Com base na própria análise do Fundo, alegam que as metas podiam ser aumentadas sem comprometer os objectivos de estabilidade e crescimento, proporcionando dessa forma uma fonte adicional de espaço orçamental para programas prioritários.15 Os resultados do inquérito apresentados neste relatório sugerem que os chefes de missão do Fundo para os países da AS estão igualmente divididos quanto à questão do Fundo dever (ou não) tolerar taxas de inflação mais elevadas para os países com bom desempenho, mas não apoiam o relaxamento das metas de inflação para os países com fraco desempenho.16 Em entrevistas, o corpo técnico afirmou que as autoridades—especialmente dos países em que os esforços de estabilização foram bem sucedidos—tendem a resistir ao relaxamento das metas. Porém, também reconhecem que a literatura empírica sobre a relação entre inflação e crescimento é inconclusiva; mas, ponderando os benefícios e os custos da inflação, defendem uma meta de inflação no intervalo entre 5 a 10 por cento uma vez que, na sua opinião, “a margem de manobra para criar mais espaço orçamental através de um imposto de inflação mais elevado é provavelmente limitada, se é que existe de todo.”17 Este argumento é consistente com a política do Conselho de Administração sobre a inflação de um dígito.18

20. As análises internas da avaliação apoiam a constatação de que o controlo da inflação e a gestão da dívida interna têm sido determinantes essenciais dos níveis programados de gastos. Os documentos dos programas citam frequentemente o controlo da inflação como um factor explicativo da formulação dos programas, sobretudo na definição das metas monetárias e orçamentais. E as entrevistas com o corpo técnico confirmam que a inflação continua a ser um elemento-chave na formulação dos programas. As análises internas mostram que as considerações sobre a dívida interna ocupam um lugar de destaque nos PRGF—com a maior parte dos programas limitando o financiamento interno do sector público devido a preocupações com a inflação, a sustentabilidade da dívida e o efeito de crowding-out (exclusão) do sector privado. (Ver Anexo C.) Dos estudos de casos incluídos na avaliação, Moçambique foi um exemplo claro em que as preocupações sobre o efeito de crowding-out levaram à fixação de limites ao endividamento interno, ao passo que, no Gana, o nível e a sustentabilidade da dívida interna foram as principais razões justificativas das restrições do programa sobre o financiamento interno.

(iii) Capacidade de Absorção da Ajuda

21. As análises internas também mostram que a análise do PRGF considera três aspectos sobre a capacidade de absorção da ajuda—riscos de competitividade, sustentabilidade fiscal/da dívida e governação fiscal—mas não dá praticamente qualquer atenção aos sectores, como educação, saúde e infra-estruturas. A análise macroeconómica da capacidade de absorção concentrou-se tipicamente na “Doença Holandesa” e nos riscos de competitividade, problemas estes que geralmente não são considerados preocupantes para os níveis de influxos de ajuda em questão.19 A análise da sustentabilidade da dívida também foi habitualmente incluída—dada a preponderância de países HIPC na amostra da avaliação—utilizando para o efeito o enquadramento padrão do Fundo para analisar as dinâmicas da dívida nos países de baixo rendimento.20 Em matéria de governação fiscal, os PRGF incluíram a condicionalidade estrutural sobre a gestão das finanças públicas e responsabilização, com o apoio frequente da assistência técnica.21 Todavia, a atenção concedida pelo PRGF às restrições da capacidade de absorção da ajuda na educação, saúde e infra-estruturas, áreas em que o Banco Mundial é o actor principal, foi rara, como também foi escassa a integração das dimensões individuais numa avaliação geral que tome em linha de conta as sinergias e tradeoffs entre essas dimensões.

22. Estas observações são, na generalidade, consistentes com as respostas obtidas às questões do inquérito da avaliação sobre a capacidade de absorção. (Ver Gráfico 4.) Verificase que os resultados são bastante mais baixos na cobertura das abordagens sectorial e integrada do que para as áreas fulcrais do Fundo (macroeconomia, governação fiscal e sustentabilidade da dívida). Esta tendência está em conformidade com a divisão de trabalho acordada entre o Fundo e o Banco e com a vantagem comparativa do Fundo em relação ao Banco Mundial e outros parceiros. Porém, também indicia uma perda de oportunidade para se considerarem as sinergias e tradeoffs entre as áreas lideradas pelo Banco e aquelas em que o Fundo é o actor principal—como, por exemplo, a liderança assumida pelo Banco Mundial no domínio das infra-estruturas (e os seus efeitos óbvios sobre o lado da oferta) e a primazia dada pelo Fundo aos aspectos da estabilidade e sustentabilidade macroeconómica (incluindo a competitividade da taxa de câmbio). As evidências do inquérito da avaliação sugerem que, ao avaliar a viabilidade e consistência do programa subjacente e do seu financiamento—e ao determinar os níveis correspondentes de gasto e absorção da ajuda programados—o corpo técnico do FMI considera sobretudo os aspectos macroeconómicos da capacidade de absorção. Não há evidência para suportar a asserção de que foram considerados os possíveis tradeoffs com as restrições e oportunidades sectoriais.

Gráfico 4.Inquérito de Opinião sobre a Análise da Capacidade de Absorção do PRGF

Proporção dos respondentes inquiridos que concordaram/concordaram fortemente que a formulação do PRGF reflecte uma análise sistemática da capacidade de absorção e os efeitos do lado da oferta de:

(iv) Factores de Correcção

23. Quase todos os PRGF na AS incluem factores de correcção automáticos para lidar com as insuficiências imprevistas da ajuda e os aumentos súbitos inesperados da ajuda.22 Esses factores de correcção definem uma resposta pré-programada para as metas sobre as reservas internacionais (afectando a balança corrente) e sobre o financiamento interno do orçamento. Tipicamente, cobrem períodos de seis meses; para além desse período, a formulação do programa é reavaliada na próxima revisão.23

24. A prática mais comum para lidar com as flutuações do apoio ao orçamento nos PRGF para a AS é por meio do financiamento interno limitado das insuficiências da ajuda e da poupança total dos aumentos súbitos da ajuda. Na prática, para as insuficiências da ajuda, quase todos PRGF na AS contrabalançam as preocupações sobre a estabilidade macroeconómica com cortes nas despesas prioritárias, e permitem o financiamento interno limitado. Para os aumentos súbitos da ajuda, a maior parte dos PRGF na AS exige a poupança integral da ajuda, até à próxima revisão do programa—citando quase sempre a necessidade de se reduzir a dívida interna.24 Esta abordagem está de acordo com as políticas adoptadas pelo Fundo e respectivas directrizes para o corpo técnico, que preconizam um ajustamento total ou parcial (para o financiamento das insuficiências) dependendo de vários factores incluindo, entre outros, o nível de reservas internacionais e a taxa de inflação. Para os aumentos súbitos da ajuda, a política do Fundo recomenda a poupança total da ajuda “sempre que desejável”.25

25. Nos últimos anos, à medida que foi relaxando a orientação geral das políticas dos países com bom desempenho, os factores de correcção também foram abrandados, admitindo-se o maior gasto dos aumentos súbitos da ajuda e/ou o maior financiamento das insuficiências da ajuda. Como está discutido a fundo no Anexo D, em Burquina Faso, Gana, Moçambique e Tanzânia, por exemplo, permitiu-se que os aumentos súbitos da ajuda fossem total ou parcialmente gastos; autorizou-se o financiamento total das insuficiências da ajuda na Tanzânia e o financiamento parcial em Moçambique e na Ruanda.26

26. Mas o uso destes mecanismos de correcção continua a gerar controvérsia entre os críticos do FMI na sociedade civil. O Fundo não conseguiu explicar que os factores de correcção se aplicam num curto prazo de tempo. Por exemplo, para Moçambique, os factores de correcção foram interpretados pelos críticos como uma forma do FMI bloquear o uso da ajuda ao invés de uma forma de gerir as implicações macroeconómicas de curto prazo advindas de fluxos de ajuda inconstantes. Posteriormente, alterou-se a fórmula dos factores de correcção para permitir o gasto total dos aumentos súbitos da ajuda ligados a despesas prioritárias para redução da pobreza.27

B. Análise da Ajuda

27. Como ponto de partida para responder às críticas de que o FMI foi pouco ambicioso na projecção, análise e identificação das oportunidades para o uso da ajuda nos países da AS, esta secção examina três questões: i) a base utilizada para a previsão da ajuda no PRGF; ii) a forma como possíveis alternativas foram consideradas e iii) a transparência na previsão da ajuda.

(i) Previsão dos Influxos de Ajuda

28. Há muito tempo que a problemática das previsões da ajuda no PRGF tem estado no centro das críticas externas ao FMI, devido à sua relação com a planificação macroeconómica e das despesas a médio prazo e os planos de ajuda dos doadores.28 A análise empírica realizada para a avaliação sugere que as projecções da ajuda do PRGF na AS em geral foram ligeiramente optimistas para o ano do programa e significativamente pessimistas para os anos mais afastados.

29. A análise comparativa dos países revela que as previsões da ajuda do PRGF são precisas um ano à frente do período do programa. A haver desvio, as previsões tendem para o lado optimista. Esta constatação não é nova, mas a análise conduzida pela avaliação vem confirmá-la.29 O que é de facto uma novidade é verificar-se uma subestimação significativa para os anos mais afastados dos períodos dos programas do PRGF na AS.

30. As previsões da ajuda do PRGF costumam seguir uma tendência descendente no médio prazo, o que reflecte a experiência acumulada com os fluxos efectivos da ajuda.30 No entanto, nos últimos anos, o padrão dos fluxos efectivos da ajuda destinados aos países da AS tem-se alterado. Como mostra o painel direito do Gráfico 5, ao invés de declinar, os resultados da ajuda têm permanecido relativamente constantes no médio prazo—o que está de acordo com as tendências actuais ilustradas na Caixa 1. Esta mudança do panorama da ajuda veio criar hiatos entre o nível da ajuda efectivamente concedido num determinado período e o nível programado pelos PRGF há vários anos atrás, tornando mais complexo o planeamento da despesa a médio prazo.31

Gráfico 5.Fluxos de Ajuda Programados e Efectivos: Subestimação dos Influxos de Médio Prazo nos PRGF1

1 Ver Anexo B para definições, metodologia e avaliação da robustez.

31. Análises adicionais indicam que as projecções da ajuda a médio prazo do PRGF têm começado a ajustar-se às novas dinâmicas da ajuda. (Ver Anexo B.) Esta tendência parece derivar das diferentes expectativas relativamente à redução gradual dos níveis de ajuda. A volatilidade da ajuda em torno do seu nível médio (reduzido ou não) não diminuiu. (Ver gráfico (ii) da Caixa 1.)

32. As evidências dos estudos de casos da avaliação confirmam este resultado.(Ver Anexo D.) Os PRGF para cinco dos principais países receptores da ajuda—Burquina Faso, Gana, Moçambique, Ruanda e Tanzânia—evidenciam uma mudança recente em 2005-06 relativamente à previsão da ajuda. Esta mudança é caracterizada por uma menor redução da ajuda projectada a médio prazo que nos anos anteriores ao período do PRGF.32 E, em três casos (Burquina Faso, Gana e Tanzânia), assume-se que a ajuda permanece constante ou até aumenta no médio prazo. Estas mudanças do programa ocorreram no contexto das melhores condições macroeconómicas dos países e melhores perspectivas para a ajuda.

(ii) Estimação das Necessidades de Ajuda

33. O maior debate sobre a análise dos fluxos de ajuda do FMI reside no conceito apropriado a ser utilizado para as necessidades de ajuda do programa. De forma a fornecer uma base de terminologia comum para a discussão que se segue, a Caixa 3 apresenta quatro conceitos distintos usados por diferentes membros da comunidade financeira internacional e de desenvolvimento.

34. A revisão dos documentos pela equipa de avaliação confirma que os PRGF na amostra da avaliação incorporaram as previsões da ajuda no cenário mais provável. A estimação das necessidades de financiamento externo pelo programa relativamente às disponibilidades e défices de financiamento tem sido, desde há muito tempo, uma característica dos programas do Fundo, e as “garantias satisfatórias” de que qualquer défice de financiamento seja coberto constitui um pré-requisito essencial para consideração pelo Conselho de um pedido de uso dos recursos do Fundo. Nos PRGF da amostra da avaliação, houve poucos casos de financiamento inicial inadequado. Em quase todos as situações, a previsão da ajuda disponível, conforme acima discutido, superou o nível mínimo requerido pelo programa.

Caixa 3.Conceitos Diferentes Usados nos Cenários de Ajuda

Os membros da comunidade de desenvolvimento empregam quatro noções distintas para as necessidades da ajuda, nomeadamente:

  • i) os requisitos mínimos para um programa macroeconómico viável, à luz de outras fontes de financiamento e considerando os ajustamentos macroeconómicos e outros ajustamentos de políticas relevantes;
  • ii) a previsão da ajuda no cenário mais provável com base nas indicações fornecidas pelos doadores e na experiência passada—basicamente, a previsão da ajuda antes de serem tomadas quaisquer medidas extraordinárias para mobilizar financiamento adicional;
  • iii) o montante máximo de ajuda consistente com a capacidade de absorção do país, a partir do qual os constrangimentos de capacidade destroem substancialmente os benefícios líquidos de aumentos da ajuda adicionais, e
  • iv) os requisitos normativos de financiamento para o alcance/prosseguimento dos ODM e/ou outros objectivos de desenvolvimento.

Os programas do Fundo incorporam o primeiro e segundo conceitos. Se a ajuda efectiva (e outros recursos externos) for menor que a ajuda mínima considerada como necessária para um programa viável, existe um “défice de financiamento”. Tal hiato precisa de ser colmatado antes que o Conselho de Administração considere qualquer acordo do PRGF.

Muitos dos membros da comunidade de desenvolvimento focam o terceiro e quarto conceitos, que envolvem os défices de financiamento. Jeffrey Sachs, por exemplo, argumenta que o Fundo também devia utilizar estes conceitos como um veículo para captar a atenção dos seus accionistas e doadores para as vastas necessidades dos países da AS para atingir os ODM.1 (Nos casos em que o nível da ajuda considerado necessário para alcançar os ODM excede o nível máximo passível de ser absorvido, a prioridade é implementar medidas de reformas políticas e institucionais para melhorar a capacidade do país.)

1 Ver Sachs (2005, 2006).

35. Os PRGF da amostra da avaliação não examinaram níveis de ajuda potencialmente mais elevados que a previsão da ajuda na base do programa. Conforme explicado no Anexo A, durante as discussões do Conselho de 2004 e 2005 sobre a implementação do PERP os Administradores ponderaram sobre a forma como “cenários alternativos” poderiam ajudar a fazer a ponte de ligação entre o realismo e a ambição nas ERP nacionais e proporcionar uma base possível para o aumento gradual da ajuda nos países. Os Administradores “concordaram que o corpo técnico do Fundo deve auxiliar os países que solicitaram assistência na elaboração de tais cenários.” Subsequentemente, o corpo técnico do FMI realizou várias simulações que abarcaram uma série de objectivos e de níveis de complexidade na formulação de cenários alternativos. Foi elaborado um cenário de avaliação dos custos dos ODM para a Etiópia a pedido das autoridades, enquanto para outros países usou-se uma metodologia mais simples.33 Mas mesmo estas simulações foram realizadas sem qualquer conexão com os programas PRGF, que continuam como processos baseados num único cenário, assentes na previsão da ajuda no cenário mais provável.

(iii) Transparência na Previsão da Ajuda

36. Os documentos do PRGF pouco dizem sobre o modelo de derivação da previsão da ajuda e os pressupostos que lhe são subjacentes. Este é o caso tanto para os documentos do Conselho que são eventualmente publicados como para os documentos de trabalho internos a que a equipa de avaliação teve acesso. Os documentos do PRGF mencionam o grau de apoio dos doadores, salientando a importância do bom desempenho do país para sustentar os fluxos dos doadores e a previsibilidade da ajuda, a necessidade de se concretizarem melhorias na coordenação dos doadores e—para a parte inicial do período do PRGF—a necessidade de se reduzir a dependência da ajuda. Mas é rara uma análise profunda de como a previsão é efectivamente elaborada, assim como dos pressupostos essenciais—tais como os factores de desconto utilizados na conversão das promessas dos doadores nos pressupostos do programa e a forma como as previsões actuais se relacionam com os compromissos actuais e o desempenho histórico dos doadores. Alguns documentos dos programas apontam erros nas previsões passadas, mas normalmente não relacionam tais observações com a previsão actual.34

37. Durante as entrevistas da avaliação, o corpo técnico declarou que geralmente tomava em linha de conta a previsão das autoridades para o ano do programa, uma observação que foi validada nas discussões com os doadores. Segundo o corpo técnico, os ministros das finanças da maioria dos países da AS beneficiários de elevados volumes de ajuda estão a acompanhar de perto estes fluxos, tirando proveito das melhorias nas práticas dos doadores nos últimos anos. Não obstante, quando se revelou necessário—por exemplo, em situações de pós-conflito em que a capacidade do sector público foi mais restringida—o corpo técnico do Fundo desempenhou um papel mais activo ao colaborar com as autoridades para agregar os planos dos doadores no contexto do quadro macroeconómico do programa. Os técnicos entrevistados afirmaram que, em muitos casos, as autoridades assumiram uma postura muito conservadora sobre os fluxos de ajuda futuros. Relativamente às previsões de médio prazo, em muitas ocasiões o corpo técnico teve que calcular um ponto intermédio entre a previsão das autoridades, à qual se acresceu um prémio, e as indicações fornecidas pelos doadores.

38. A ausência de transparência na previsão da ajuda significa que os destinatários dessa informação não podem compreender (ou pôr em causa) a base em que assentaram os pressupostos essenciais do programa. Similarmente, não se podem usar os documentos do Fundo para comparar as actuações dos doadores face às suas promessas—embora haja excepções em que as projecções da ajuda trimestrais e a ajuda efectiva estão incluídas nos documentos do PRGF.35 Em relação a este ponto, alguns técnicos do Fundo questionaram se cabe ao FMI fornecer tal informação a parceiros e observadores externos. No entanto, a base das previsões da ajuda do Fundo e os detalhes sobre os compromissos e desembolsos dos doadores são domínios de interesse público crescente, tal como reconheceu o Director-Geral e outros,36 pelo que uma maior transparência nesta área pode revelar-se um investimento útil e eficaz em termos de custos.37

C. Agenda dos Pontos Principais

39. Os “Pontos Principais dos Programas Apoiados pelo PRGF” foram emitidos pela Direcção-Geral em 2000, sob a forma de directrizes para o corpo técnico, e permanecem pontos fulcrais no manual do PRGF para o corpo técnico.38 (Ver Caixa 4.) Foram discutidos pelos Administradores num seminário informal realizado em 2000 e revalidados como uma síntese útil e documento de orientação na revisão do PRGF pelo Conselho em 2002.39 Foram considerados numa avaliação do Gabinete de Avaliação Independente (IEO) do FMI de 2004 sobre o papel do Fundo no PERP e no PRGF.40 Com base nestes esforços, esta avaliação concentrou-se nos aspectos dos pontos principais que são particularmente relevantes para o papel do Fundo na ajuda aos países da AS.41

(i) Orçamentos em Prol dos Pobres e do Crescimento

40. A agenda dos pontos principais há muito que tem incluído orçamentos a favor dos pobres e do crescimento. Inicialmente, a expectativa era que os PRGF apoiariam “um redireccionamento da despesa do sector público para os sectores sociais, infra-estruturas básicas ou outras actividades que comprovadamente favorecessem os pobres.” Posteriormente, com a atenção do Conselho cada vez mais debruçada sobre as fontes de crescimento nos programas apoiados pelo PRGF—como referido na Caixa 4—, a importância relativa das infra-estruturas na equação orçamental pró-pobres e pró-crescimento aumentou implicitamente.

Caixa 4.Pontos Principais do PRGF

O manual para o corpo técnico sobre os acordos do PRGF, actualizado em 24 de Maio de 2006, define as principais características que os programas apoiados pelo PRGF partilham entre si.1 Conforme está resumido no manual, estas incluem:

  • ✓ “Os orçamentos devem ser elaborados em benefício dos pobres e do crescimento.”
  • ✓ “Deve ser assegurada uma flexibilidade adequada nas metas orçamentais pela apresentação nos PERP de projecções macroeconómicas normativas para sinalizar as necessidades de financiamento e, quando justificado, pela solicitação de compromissos de ajuda mais elevados que possam ser integrados no programa.”
  • ✓ “O impacto social dos principais ajustamentos macroeconómicos e reformas estruturais deve ser avaliado e levado em conta na formulação do programa.”
  • ✓ “É dada uma forte ênfase às medidas que favorecem a melhor gestão dos recursos públicos e a responsabilização pela promoção do debate público dos objectivos e políticas fiscais, desenvolvimento de sistemas de monitorização transparentes e consideração de uma condicionalidade selectiva sobre as medidas de governação fiscal.”
  • ✓ “A condicionalidade estrutural deve ser selectiva.”

A presente avaliação considera todos os pontos principais com excepção do último, pois este é objecto de uma avaliação do IEO actualmente em curso sobre a condicionalidade estrutural que engloba os PRGF e outros instrumentos do FMI.2

O manual salienta que os pontos principais foram incluídos num documento discutido com os Administradores em 2000, e que o seu progresso foi avaliado noutro documento discutido no começo de 2002, quando os Administradores “chegaram a uma avaliação geral favorável mas anteviram a necessidade de um enfoque acrescido dos PRGF nas fontes de crescimento e nas reformas estruturais para promover o desenvolvimento do sector privado, reforçar o investimento directo estrangeiro, melhorar a competitividade externa e aumentar a produtividade do trabalho nos países onde estes objectivos são críticos para o sucesso do programa apoiado pelo Fundo.”

1 Ver IMF (2000a, 2006g).2 Ver IEO (2005a).

41. As despesas públicas com a educação e a saúde acompanharam, de uma forma geral, o ritmo de evolução da despesa pública global em relação ao PIB, ao passo que a despesa associada aos programas de redução da pobreza (DRP) no âmbito da Iniciativa HIPC aumentou mais rapidamente.42 (Ver Gráfico 6.) Apesar de ser uma área sectorial claramente liderada pelo Banco, os técnicos do Fundo tiveram um papel activo na promoção desses aumentos, ainda que por via indirecta. São eles que examinam os números da DRP como parte integrante do seu trabalho com as autoridades sobre as previsões e resultados orçamentais, o que leva as autoridades dos países da AS a considerarem que os técnicos do Fundo desempenham uma função fundamental. A maior parte dos documentos do PRGF inclui um quadro sobre as DRP, o qual é posteriormente reflectido nos relatórios anuais do Banco/Fundo sobre a implementação da Iniciativa HIPC.43 Além disso, muitos PRGF na AS têm incluído condicionalidade sobre tais despesas, expressa em termos de limites mínimos.44 Mais recentemente, os factores de correcção dos programas para o gasto de variações imprevistas dos fluxos de ajuda foram ligados às DRP em algumas análises internas de países da avaliação,45 o que contrasta com a abordagem mais comum para os factores de correcção, que tipicamente requer a poupança desses influxos até à próxima revisão do programa.46

Gráfico 6.Despesa Pública com Educação, Saúde e DRP

Despesa social média dos PRGF na AS1/

Fontes: Departamento das Finanças Públicas do FMI, bases de dados WETA e WEO do FMI.

1/ Ponderada pela média do PIB para 2001-05.

2/ Exclui RDC, Guiné, Ruanda e Zâmbia.

42. Muitos críticos entendem que o Fundo prejudica os sectores sociais, especialmente por via da condicionalidade imposta pelo PRGF sobre a massa salarial do sector público. Consideram que essa condicionalidade tem efeitos adversos a nível dos salários e dos recursos humanos dos sectores da saúde e da educação (que são ocasionalmente financiados pelos doadores) e que por sua vez influencia a qualidade do serviço prestado.47 Após um diálogo e debate intensos entre o corpo técnico do Fundo e os seus críticos, está a surgir o consenso geral que, salvo algumas excepções,48 os limites máximos sobre a massa salarial do PRGF para a AS foram tipicamente concebidos com um carácter neutro em relação aos sectores—basicamente, concentrados nos aspectos macroeconómicos—mas não neutro em relação aos pobres.49 De uma forma geral, a sua inclusão nos programas justifica-se pelas preocupações com a estabilidade macroeconómica e com as restrições da capacidade administrativa para conter a massa salarial dentro do orçamento. (Ver Anexo C.) Não são, todavia, as melhores soluções e, em algumas ocasiões, tiveram consequências indesejáveis nítidas. Os efeitos adversos possíveis vão desde a limitada capacidade para absorver e gastar imediatamente os influxos imprevistos da ajuda para a contratação de professores e enfermeiros até à proliferação de benefícios adicionais e outras formas de remuneração não transparentes criadas para contornar os limites máximos. Em qualquer dos casos, a reacção geral do Fundo à publicidade negativa e à controvérsia que se gerou sobre os limites máximos da massa salarial ocorreu por meio de alterações dos programas na revisão seguinte, como foi o exemplo de Moçambique em 2006 e da Zâmbia em 2004. De uma forma mais pró-activa—o que constituiu uma inovação importante—os factores de correcção do PRGF para Malavi em 2005 permitiram gastos mais elevados da DRP e a não aplicabilidade do limite máximo da massa salarial na eventualidade de desembolsos superiores aos programados provenientes de doadores múltiplos no âmbito da Abordagem Sectorial Ampla (SWAp) à SIDA.50

43. Sem sombra de dúvidas, a despesa pública para as infra-estruturas teve resultados menos satisfatórios que a educação e a saúde durante o período da avaliação.51 Apesar das deficiências dos dados, a opinião cada vez mais generalizada é de que o “pêndulo” da despesa pública na AS oscilou longe demais no sentido da despesa em prol dos pobres para os programas de redes de segurança social em detrimento da despesa em prol do crescimento para as infra-estruturas. Isto é especialmente verdade, dada a importância das infra-estruturas para o desenvolvimento do sector privado, crescimento da produtividade, promoção da competitividade externa e criação de emprego—e, em consequência, para uma redução duradoura da pobreza.52 Como se mencionou anteriormente, o Fundo pouco fez para incorporar questões sobre a composição da despesa—nomeadamente a sua afectação aos sectores sociais e às infra-estruturas—ao considerar a capacidade de absorção da ajuda dos países, pesem as implicações sobre a reacção do lado da oferta no médio prazo e os efeitos mais imediatos sobre a reacção óptima da despesa e absorção à ajuda adicional.

44. Os funcionários do sector público na maior parte dos países visitados pela equipa de avaliação mostraram-se insatisfeitos com o que caracterizaram por uma ênfase excessiva do Fundo na despesa em prol dos pobres, que consideraram prejudicial em face da necessária despesa em infra-estruturas, favorecedora do crescimento. Evidentemente, o Banco Mundial é a entidade que lidera no campo das infra-estruturas, assim como nas áreas da saúde e da educação. Mesmo assim, tudo indica que o corpo técnico do Fundo podia ter sido mais pró-activo no diálogo (com as autoridades e o Banco) ao investigar os constrangimentos das infra-estruturas ao crescimento, especialmente considerando quão relevantes são para as questões da competitividade e da taxa de câmbio relacionadas com a ajuda, questões estas que estão no cerne do mandato do Fundo. De facto, durante uma revisão do PRGF pelo Conselho em 2005, os “Administradores também encorajaram os países que enfrentam ameaças sérias à sua competitividade em resultado dos maiores níveis de gastos associados com a ajuda a considerarem utilizar essa ajuda para aumentar a produtividade e/ou eliminar as restrições da oferta interna.”53

(ii) Necessidades de Financiamento nos Orçamentos em Prol dos Pobres e do Crescimento

45. De todos os pontos principais do PRGF, a actuação do corpo técnico foi especialmente meritória no aumento do espaço orçamental, pois abriu o caminho para a expansão dos programas de despesas acima discutidos. Em média, para os 29 países da AS com programas do PRGF, as despesas públicas cresceram cerca de 2,5 por cento do PIB ao longo do período.54 Em termos agregados, o financiamento proveio dos aumentos da ajuda e das receitas internas e de um declínio no serviço da dívida externa, parcialmente compensado pela amortização da dívida interna e outras transacções.55

46. Através do PRGF, o Fundo desempenhou um papel importante no aumento do espaço orçamental, especialmente pelo seu apoio a medidas ambiciosas para mobilizar os recursos internos. Como descreve o Anexo C, a maior parte dos PRGF exige melhorias na mobilização dos recursos internos, com o seu objectivo a evoluir da redução da dependência da ajuda, nos programas iniciais, para o aumento do espaço orçamental destinado a despesas prioritárias, mais recentemente. Além disso, como mostra o Anexo B, as metas de mobilização das receitas têm aumentado nos PRGF face aos ESAF, e foram mais frequentemente cumpridas ou ultrapassadas.

47. No entanto, o corpo técnico do Fundo foi menos ambicioso externamente—ao sinalizar as necessidades de ajuda adicional para financiar as maiores despesas em prol dos pobres e do crescimento, como estipulado nos Pontos Principais e no manual do PRGF.56 Como analisado previamente neste relatório—e considerando as ressalvas de políticas aí discutidas—o corpo técnico na generalidade não foi pró-activo na análise de cenários de ajuda alternativos ou dos requisitos de ajuda normativos para cumprir os objectivos de crescimento e desenvolvimento nacionais. Também não foi pró-activo na discussão com os doadores das oportunidades de ajuda adicionais quando a capacidade de absorção do país ultrapassava os fluxos projectados de ajuda.57 Aplicam-se claramente ressalvas similares à consideração de possíveis compromissos de ajuda mais elevados para os programas em prol dos pobres e do crescimento nas áreas da educação, saúde e infra-estruturas. Surgem, porém, outras complicações, nomeadamente: i) o Banco Mundial é a entidade que lidera a actuação nestas áreas sectoriais e ii) a colaboração entre o Fundo e o Banco não está a funcionar particularmente bem nestas áreas, devido aos problemas relacionados com os recursos e as modalidades de prestação da ajuda (ver parágrafo 69, adiante, sobre a colaboração Banco/Fundo).

(iii) Análise do Impacto Social e sobre a Pobreza (PSIA)

48. Desde o lançamento do PRGF, o propósito da análise do impacto social era informar sobre a consideração dos efeitos distributivos da formulação do programa e identificar medidas compensatórias para contrabalançar os impactos adversos.58 De uma maneira geral, não era solicitado ao corpo técnico do Fundo que realizasse ele próprio a análise PSIA, esperando-se antes que incorporasse a análise de outras parceiros, especialmente do corpo técnico do Banco Mundial, na formulação do programa.59 Como o Anexo A resume, as discussões do Conselho salientaram repetidamente a importância da PSIA para a formulação do programa PRGF e solicitaram um tratamento sistemático dos efeitos e medidas compensatórias nos documentos do PRGF.60 Também evidenciaram que o Banco Mundial era quem tomava a liderança na PSIA, dada a sua função de agência líder na redução da pobreza.61

49. As PSIA elaboradas pelos técnicos do Banco Mundial, pelo DFID e por outras instituições não contribuíram de forma sistemática para a formulação do programa PRGF. Nas entrevistas, os técnicos do FMI afirmaram que a maior parte das PSIA realizadas por outras agências não eram normalmente elaboradas em tempo útil e careciam de relevância e/ou qualidade para servir de base à formulação do PRGF. Esta foi a razão pela qual o Grupo PSIA do Fundo, criado fundamentalmente para auxiliar o corpo técnico a integrar as PSIA efectuadas por outros organismos no seio dos programas apoiados pelo PRGF, tornou-se ele mesmo produtor de PSIA. Os técnicos do Banco Mundial que produzem as análises PSIA indicaram que geralmente não têm incentivos e recursos para satisfazer as necessidades específicas dos programas apoiados pelo Fundo. Todavia, houve excepções em que a colaboração foi bem sucedida, tal como foi o caso do PRGF para a Etiópia, em que o corpo técnico do Fundo se baseou numa análise PSIA do Banco Mundial sobre a avaliação dos preços do petróleo.

50. As constatações das PSIA efectuadas pelo corpo técnico do FMI fazem normalmente parte dos documentos do PRGF, embora haja poucas evidências sobre o seu efeito concreto na formulação dos programas. Os resultados de nove PSIA realizadas para a AS foram apresentados nos documentos dos programas—normalmente em caixas isoladas—com os resultados a serem efectivamente integrados nas avaliações do corpo técnico em menos casos (Burquina Faso e Jibuti).62 Em alguns casos, os documentos do programa não indicaram medidas compensatórias específicas ligadas às PSIA porque as recomendações não foram adoptadas (Malavi e Uganda). Os programas para Gana e Mali assinalaram que o espaço orçamental criado pela redução do subsídio seria usado pelas autoridades para aumentar as despesas prioritárias. De futuro, é preciso uma gestão atenta das PSIA para impedir que estas se convertam num requisito burocrático com pouco impacto na formulação e nos resultados dos programas.

51. Entretanto, a PSIA é claramente uma área de debate continuado sobre o que o Fundo se havia comprometido a fazer versus o que é exequível fazer tanto do ponto de vista analítico como considerando os recursos e dados disponíveis. Os críticos da sociedade civil desejavam que fosse dada mais atenção à análise do impacto social dos aspectos “macroeconómicos”, tais como a redução da inflação ou o défice fiscal.63 O corpo técnico do Fundo argumenta que uma análise distributiva de agregados de tal ordem de grandeza não é particularmente viável ou eficaz em termos de custos, considerando que as PSIA são mais adequadas para analisar questões mais restritas como uma redução dos subsídios energéticos ou um aumento das taxas de imposto sobre o valor acrescentado (IVA), para as quais podem ser construídas alternativas “contrafactuais” claras.64 A posição do corpo técnico do FMI sobre a cobertura das PSIA é consistente com o exposto no documento original do Fundo sobre os Pontos Principais apresentado aos Administradores em 2000, e colocado posteriormente no website do FMI. Este documento indica claramente que “para ser viável, este tipo de análise deve ser restringida a ajustamentos macroeconómicos substanciais (por exemplo, aumento elevado dos impostos, reforma dos subsídios ou realinhamento da taxa de câmbio) ou reformas estruturais significativas (por exemplo, redução dos quadros de funcionários públicos ou liberalização dos preços).”65 Também é consistente com a opinião dos utilizadores da PSIA do DFID e do Banco Mundial, os quais realçam a importância da clareza e especificidade das questões para o êxito e a economicidade da análise.66

(iv) Governação Fiscal

52. De todos os itens da agenda dos Pontos Principais, o corpo técnico do Fundo actuou mais agressivamente para conseguir melhorias na área da responsabilização e transparência para a gestão dos recursos públicos. Esta ênfase é concordante com o carácter prioritário que o Conselho imprimiu a esta área, tendo destacado incessantemente a importância de tal trabalho para o crescimento, a redução da pobreza e a eficácia da ajuda—tanto no contexto da Iniciativa HIPC como do PRGF. Desde o princípio que os Administradores consideram a governação fiscal como uma área em que a condicionalidade pode ser aumentada, embora reconhecendo que é de responsabilidade partilhada com o Banco Mundial. As opiniões subsequentes—no contexto das discussões do Conselho sobre as revisões do PERP e PRGF, dos relatórios de implementação da Iniciativa HIPC e dos programas individuais no âmbito do PRGF e/ou revisões de programas—serviram para acentuar ainda mais o foco dos esforços do corpo técnico. A monitorização e a informação prestada pelos técnicos do Fundo e do Banco apontam para progressos na governação fiscal mas ainda persistem desafios substanciais.67

53. O corpo técnico do Fundo fez um esforço considerável para apoiar o fortalecimento dos sistemas de gestão das finanças públicas e de responsabilização nos países subsarianos. Os seus esforços intensos nos anos recentes reflectem a convergência das i) preocupações tradicionais sobre a estabilidade macroeconómica e os processos e sistemas subjacentes para garantir a execução e o relato orçamental; ii) preocupações dos accionistas acerca da governação e a necessidade de assegurar a distribuição apropriada das poupanças do serviço da dívida resultantes da Iniciativa HIPC e, mais recentemente, da MDRI; iii) o interesse dos doadores no melhoramento dos sistemas fiduciários dos países como contrapartida de eles mesmos passarem a usar os instrumentos de apoio ao orçamento e iv) uma colaboração efectiva entre o Fundo e o Banco sobre estas questões, com as equipas dos países a serem apoiadas por especialistas técnicos em ambas as instituições.

54. A transparência orçamental e a responsabilização têm-se tornado áreas de enfoque significativo do PRGF, com discussões amplas sobre controlo orçamental e transparência nos documentos dos programas e a condicionalidade estrutural enquadrada numa série de formas—desde acções prévias e critérios de desempenho até metas indicativas e indicadores de referência. O fortalecimento das capacidades do ministério das finanças para a monitorização do planeamento e execução orçamental dos ministérios de execução tem sido prática comum,68 incluindo a monitorização do emprego e das remunerações do sector público.69 Estritamente relacionado com estes programas, o Fundo tem prestado ampla assistência sobre questões de execução orçamental—para a monitorização e o controlo das despesas—e sobre os sistemas de informação para o acompanhamento das despesas.70 As questões da transparência e responsabilização orçamentais são de responsabilidade partilhada com o Banco Mundial e os documentos dos programas amiúde explicam a dimensão da colaboração e a divisão do trabalho (incluindo a prestação de assistência técnica) entre as instituições, sendo que o Fundo normalmente se debruça sobre as questões de execução orçamental—particularmente os controlos da despesa e a declaração das contas orçamentais.

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