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Chapter

IV. Determinantes Institucionais do Comportamento do FMI

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
April 2007
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75. Este capítulo analisa os determinantes institucionais das tendências discutidas previamente. Concentra-se nas políticas aprovadas pelo Conselho de Administração, nos comunicados e directrizes da Direcção-Geral e nas implicações em termos de prioridades de actuação pelo pessoal operacional.

A. Conselho de Administração

76. As posições do Conselho de Administração em três domínios—flexibilidade no uso da ajuda, análise e mobilização da ajuda e efeitos a nível da redução da pobreza e crescimento—estão sumariados nos parágrafos seguintes. A discussão baseia-se no Anexo A, que apresenta o conteúdo relevante das observações finais e resumos do Presidente do Conselho de Administração.

77. A política do Fundo em termos da flexibilidade no uso da ajuda no âmbito dos programas apoiados pelo PRGF é clara. Quando o PRGF foi introduzido em 1999, os Administradores do Fundo concordaram que devia ser permitido que a ajuda acrescida afectasse a posição orçamental e externa desde que o contexto macroeconómico fosse estável e não ocorressem pressões inflacionistas.84 Em 2003, o Conselho confirmou a política de flexibilidade no uso da ajuda adicional no âmbito dos programas apoiados pelo PRGF, desde que os fluxos de ajuda fossem suficientemente concessionais e não pusessem em risco a estabilidade macroeconómica.85 Durante a discussão, os Administradores realçaram os efeitos potencialmente adversos da ajuda sobre a competitividade externa e a sustentabilidade do orçamento e da dívida, factores que deviam ser considerados na decisões de programação, entre elas a flexibilidade no uso da ajuda. Em 2005, os Administradores clarificaram como a formulação dos programas devia ser adaptada a níveis variáveis da ajuda, em função das condições e políticas dos países.86 O resumo do presidente interino afirmava: “Os Administradores foram da opinião que, dado o aumento elevado dos influxos de ajuda, se a capacidade de absorção for adequada e forem contidos quaisquer efeitos adversos no sector dos bens transaccionáveis, a estratégia de gasto e absorção seria apropriada …Os Administradores consideraram, todavia, que devia ser empreendida uma política de gastos mais restritiva se a eficácia de um maior nível de despesas for constrangida pela capacidade de absorção, se existir tensão entre a volatilidade da ajuda e a rigidez da despesa ou se suceder uma erosão inaceitável da competitividade …Os Administradores consideraram que [os] influxos de ajuda podiam ajudar a solidificar a estabilidade macroeconómica, por meio do financiamento dos défices fiscais e do estímulo (crowding-in) do investimento do sector privado através das menores taxas de juro.”

78. A política do Fundo sobre a mobilização da ajuda no contexto do PRGF não é clara. A política do Fundo exige que os programas considerados pelo Conselho não contenham défices de financiamento sem cobertura. Neste contexto, e tal como se discute anteriormente, os cenários alternativos não são relevantes para os programas operacionais do PRGF, mas apenas para fases mais avançadas do desenvolvimento dos programas quando as autoridades ponderam as opções possíveis, inclusivamente quanto à maneira de abordar os doadores. Mas a política do Fundo sobre o seu próprio papel—e o do seu corpo técnico—face aos doadores não é clara. A Caixa 7 apresenta cinco funções possíveis a serem cumpridas pelo Fundo—desde catalisador a convocador/coordenador, passando por outros papéis intermédios. Começando pelo princípio, os Administradores concordam sobre a função catalisadora do Fundo, que tem as suas raízes numa longa tradição do trabalho do Fundo, e muitos provavelmente concordam com o papel de parceiro, embora não seja uma questão de política sobre a qual o Conselho tenha que tomar uma posição. A função de assessoria do Fundo também já vem de longe. Onde existe desacordo é relativamente à actuação do Fundo como mobilizador e coordenador da ajuda, despoletado pela discussão de 2004 sobre o Papel do Fundo nos Países Membros de Baixo Rendimento. Na conclusão dessa reunião, o Presidente Interino afirmou: “Ao ajudar os países membros a desenvolver quadros macroeconómicos apropriados e ao prestar apoio financeiro através do PRGF, o Fundo desempenha uma função catalisadora importante na mobilização da assistência ao desenvolvimento. Todavia, os Administradores concordaram que o papel do Fundo na mobilização da ajuda a favor dos países de baixo rendimento para prover as suas necessidades de financiamento ligadas com os ODM precisa de ser clarificado. Vários Administradores pensam que o Fundo não devia desempenhar um papel na mobilização da ajuda…de preferência, o seu contributo nesta área reside em emitir pareceres sobre as políticas fundamentados em análises sólidas dos défices de financiamento e das implicações macroeconómicas dos fluxos de ajuda, tanto em valor absoluto como em termos de variações. Alguns Administradores deram preferência a um papel mais amplo do Fundo, inclusivamente na promoção e coordenação dos influxos de ajuda para efeito dos ODM.”87

Caixa 7.Envolvimento do Fundo com os Doadores: diversas funções possíveis

  • Catalisador—apoio à política macroeconómica (no âmbito do PRGF e/ou outros instrumentos), interpretado pelos doadores como a luz verde para avançarem com os seus desembolsos (assumindo que as outras condições impostas pelos doadores estão cumpridas).
  • Parceiro—participação em eventos locais dos doadores—especialmente relacionados com o apoio ao orçamento—e conciliação, dentro do possível, do momento de realização das missões do corpo técnico.
  • Assessor—prestação de informações às autoridades e aos doadores, com base nas suas análises de cenários alternativos de políticas e de ajuda.
  • Mobilizador—promoção de níveis de ajuda mais elevados para países específicos.
  • Convocador/Coordenador—papel de liderança na convocação dos doadores.

79. A política do Fundo no que respeita ao tratamento das despesas pró-pobres e ao impacto social no contexto dos PRGF é clara. Todavia, face à sua proximidade com o PERP e à partilha de responsabilidades com o Banco Mundial, os contornos precisos das políticas do Fundo nem sempre são facilmente discernidos, dentro ou fora da instituição. De facto, torna-se complicado distinguir qual é exactamente o papel do Fundo nos países de baixo rendimento (como definido nas discussões do PRGF) face ao papel das autoridades nacionais e do Banco Mundial (como definido nas discussões do Conselho de Administração sobre o PERP e a Iniciativa HIPC, baseadas em documentos conjuntos dos técnicos do Fundo e do Banco). Muito naturalmente, estas discussões do Conselho englobaram uma série de assuntos relacionados com as actividades dos países, do Banco e do Fundo. Mas um dos resultados de todas estas discussões de tópicos intimamente relacionados entre si é uma falta de clareza nas percepções sobre as fronteiras de responsabilidades e obrigações das duas instituições. Apesar da terminologia precisa utilizada nos resumos e observações finais, é precisa uma leitura bem mais atenta para esclarecer as responsabilidades específicas acordadas para o Fundo no âmbito do PRGF, em contraposição com o Banco Mundial e/ou as autoridades no âmbito do PERP.

B. Direcção-Geral

80. A Direcção-Geral, que preside o Conselho de Administração, tem a responsabilidade específica de procurar criar um consenso claro no seio do Conselho de Administração e traduzir esse consenso nos comunicados sobre as posições do Fundo e nas directrizes operacionais para o corpo técnico. À luz das discussões do Conselho, os parágrafos que se seguem descrevem a evolução da postura institucional do Fundo e dos seus comunicados sobre a ajuda e redução da pobreza nos países da AS. Também se relata como essa postura evolutiva deu lugar às directrizes e informações prestadas ao corpo técnico operacional no seu trabalho com os PRGF.

(i) Comunicados

81. O PRGF foi introduzido em 1999, no fim da era Camdessus, distinguindo-se do seu antecessor ESAF pela sua tónica explícita na redução da pobreza. Os documentos que deram lugar ao PRGF reconheceram que o crescimento era essencial para a redução da pobreza, mas também alertaram para o risco da pobreza constituir um entrave para o crescimento. Argumentou-se especificamente que: “Para que as políticas orientadas para o crescimento sejam eficazes e sustentáveis, devem ser implementadas num quadro em que a necessidade premente de reduzir a pobreza seja também um objectivo central. A partir disto… surgiu o compromisso de melhor integrar os programas apoiados pelo Fundo para os países de baixo rendimento com as políticas de combate à pobreza, políticas estas que tenham maior inspiração nacional e que beneficiem de maior financiamento.”88

82. Esta abordagem foi ressaltada no documento sobre os Pontos Principais, anteriormente citado, elaborado pela Direcção-Geral e reconfirmado pelo Conselho em 2002 sob a forma de directrizes para o corpo técnico.89 Este documento ainda estava em vigor em 2003, quando um alto funcionário do FAD caracterizou a “nova abordagem do Fundo” como: “O crescimento é visto como necessário para a redução da pobreza, mas reconhece-se que a redução da pobreza contribui para o alcance de um crescimento de elevada qualidade.”90 No entanto, esta perspectiva de ênfase à relação recíproca entre a redução da pobreza e o crescimento—que a Direcção-Geral tinha salientado em 1999,91 já havia perdido por essa ocasião muito terreno no seio do Fundo.

83. Hoje em dia—no contexto da EMP—a mensagem da Direcção-Geral é bastante diferente. Nos últimos anos, tem-se assistido a um redireccionamento da mensagem da Direcção-Geral no sentido do crescimento constituir um ingrediente necessário para a redução da pobreza, com o reconhecimento de que os programas críticos nas áreas da saúde e educação são importantes e justificam a protecção e o apoio que lhes são conferidos nos orçamentos do governo e o financiamento pelos doadores.92

84. Os comunicados institucionais continuam a sugerir uma visão mais ampla do papel do Fundo na monitorização e promoção da ajuda e formulação de cenários alternativos dos ODM do que propriamente tenha sido aprovado pelo Conselho.93 Por exemplo, o website do FMI indica que: “O FMI contribui para este esforço [para atingir os ODM] oferecendo aos países assessoria, assistência técnica e crédito, e mobilizando a ajuda dos doadores.”94 Posteriormente, declara que o FMI auxilia os países pobres a alcançar os níveis de crescimento necessários para reduzir a pobreza “recomendando ajuda adicional” dos países desenvolvidos e encoraja os países a desenvolver e analisar quadros alternativos para consecução dos ODM—o que contraria as constatações da avaliação no que respeita ao trabalho nos PRGF. Analogamente, uma edição recente da publicação IMF in Focus afirma que o FMI incentiva os países a desenvolver e analisar quadros alternativos para consecução dos ODM que servirão de base para as suas estratégias de redução da pobreza.” Em resposta a Jeffrey Sachs, o então director do EXR, Thomas C. Dawson, contrapôs: “esse mesmo senso de urgência [que caracterizou a acção de acompanhamento do FMI na sequência do pedido do G-8 de alívio da dívida por parte das IFI] está presente quando as equipas do FMI trabalham com os países e os parceiros de desenvolvimento… ao considerarem as suas estratégias para atingir os ODM.”95 A avaliação não corroborou de forma sólida estas declarações tanto em termos das políticas do Fundo como em termos das operações do PRGF.

(ii) Directrizes para o Corpo Técnico

85. Tal como sucede para as políticas do Conselho, as directrizes operacionais destinadas ao corpo técnico são claras sobre as políticas do Fundo que regem os alicerces macroeconómicos da flexibilidade no uso da ajuda; não são claras sobre a análise e a mobilização da ajuda; são claras acerca do tratamento dos impactos sociais e das questões da redução da pobreza mas são menos claras sobre o que constitui um orçamento em prol do crescimento.

86. O processo de revisão interna do Fundo consiste numa curta lista de questões centradas em torno das condições prévias para a estabilidade macroeconómica, adaptadas ao caso particular de cada país. A evidência documental mostra que a atenção concedida à monitorização das despesas prioritárias, análise dos aspectos de distribuição do rendimento e/ou proactividade do Fundo na solicitação de financiamento adicional pelos doadores foi escassa, embora haja casos isolados em que estes assuntos foram levantados nas revisões pelos técnicos do PDR e/ou do FAD. As 20 avaliações ex-post realizadas para os países da AS com programas do PRGF também não incluem esses aspectos, concentrando-se antes nas questões macroeconómicas básicas, embora nos últimos meses tenham abrangido questões relacionadas com a ajuda.96

87. Reflectindo a falta de consenso no Conselho, as directrizes operacionais da instituição não são claras na definição da actuação precisa do corpo técnico do FMI em matéria de ajuda. Conforme a Caixa 4 aponta, os Pontos Principais (incluídos também no manual do PRGF) requerem “projecções macroeconómicas normativas para sinalizar as necessidades de financiamento e, quando justificado, procurar garantir a inclusão de compromissos de fluxos de ajuda mais elevados no programa.”97 Não é claro, porém, em que medida isso difere do desenvolvimento de cenários alternativos e da mobilização da ajuda. Assim como também não é claro como o corpo técnico deve proceder à luz da posição mais prudente do Conselho.

88. A lista de controlo dos relatório do corpo técnico sobre o PRGF amplia a confusão.98 Afirma que: “Sobretudo para os países com bom desempenho, os relatórios do corpo técnico sobre o PRGF devem demonstrar que os técnicos buscaram obter compromissos mais elevados de recursos dos doadores e devem considerar apresentar projecções normativas dos donativos e dos empréstimos concessionais com base nos objectivos em termos de pobreza e crescimento. Os relatórios do corpo técnico devem identificar a despesa adicional relativa à pobreza que poderia ser financiada por recursos externos ou fiscais adicionais, caso estes fossem disponibilizados.”

89. Sobre os impactos sociais, como o Capítulo II relata, o manual e a lista de controlo do PRGF fornecem a base para o trabalho do corpo técnico. Estas directrizes são claras e consistentes com as discussões do Conselho, segundo as quais os orçamentos apoiados pelos PRGF devem ser pró-pobres e pró-crescimento, embora não sejam particularmente claras sobre o que constitui um orçamento pró-crescimento. Sobre a PSIA, as directrizes são claras: ela deve ser realizada e deve identificar as medidas compensatórias nos casos apropriados.

C. Corpo Operacional

90. Nas entrevistas com a equipa de avaliação, os chefes de missão dos países da AS afirmaram que, no âmbito do PRGF, o seu foco era a estabilidade macroeconómica. Disseram que consideravam outras questões no contexto do PRGF, entre elas a composição das despesas públicas—e a sua possível orientação em prol dos pobres e/ou do crescimento—e o uso da PSIA, mas esta poderiam ser concretizada, de forma material, se estivessem disponíveis análises atempadas e relevantes fornecidas por outras fontes, nomeadamente o Banco Mundial. Entretanto, menos de 40 por cento dos técnicos inquiridos concordaram que o PERP servia como base do PRGF, com o dobro a considerar que o PRGF fornecia a base macroeconómica para a implementação do PERP. (Ver Gráfico 13.)

Gráfico 13.Inquérito de Opinião sobre a Relevância do PERP para o PRGF e Vice-Versa

Proporção dos técnicos respondentes do FMI que concordaram/concordaram fortemente que:

91. Todos os chefes de missão que responderam ao inquérito da avaliação concordaram que os PRGF têm-se concentrado nos aspectos macroeconómicos e têm influenciado as políticas macroeconómicas dos governos. Uma maioria considerou que os PRGF têm-se centrado e influenciado as políticas do governo em termos de crescimento. (Ver Gráfico 14.) Uma minoria (45 por cento) concordou que os PRGF focaram a redução da pobreza e afectaram efectivamente as políticas relevantes do governo. Menos que 20 por cento dos respondentes consideraram que os PRGF se concentraram sobre outros ODM, embora o dobro destes tenha concordado que os PRGF influenciaram efectivamente as políticas relevantes.

Gráfico 14.Inquérito de Opinião sobre a Relevância do PRGF para Objectivos Macroeconómicos, de Crescimento, de Redução da Pobreza e Outros ODM

Proporção dos Chefes de Missão respondentes que concordaram/concordaram fortemente que a formulação do PRGF concentrou-se/influenciou as políticas dos governos sobre:

92. O Gráfico 15 mostra a forma como os chefes de missão encaram a postura evolutiva da instituição no tocante ao défice fiscal, inflação e dívida interna. Mais que 80 por cento dos chefes de missão respondentes apoiam o maior relaxamento do défice fiscal para os países com bom desempenho, com percentagens bem menores a apoiar o relaxamento das metas da inflação e dívida interna mesmo para os países com desempenho positivo.99 Para os países com fraco desempenho, os chefes de missão não se mostraram favoráveis ao relaxamento das metas relativas à política orçamental, inflação ou dívida interna. Esta posição é consistente com a política apoiada pelo Conselho sobre a flexibilidade no uso da ajuda, como se discutiu previamente, que condiciona a flexibilidade no uso da ajuda adicional através de um maior gasto e absorção à solidez das políticas nacionais, entre outras considerações.

Gráfico 15.Inquérito de Opinião aos Chefes de Missão sobre os Défices Fiscais, Inflação e Dívida Interna

Proporção dos Chefes de Missão da AS que concordaram/concordaram fortemente que o FMI deve/tem:

93. O corpo técnico do FMI mostrou-se bastante mais hesitante em discutir com os doadores as “oportunidades de ajuda”—que surgem quando a capacidade de absorção ultrapassa os influxos projectados—do que os défices de financiamento tradicionais a nível macroeconómico. Como o Gráfico 16 mostra, mais de 80 por cento dos técnicos do Fundo e das autoridades inquiridas concordam que os técnicos discutiram os défices de financiamento tradicionais com os doadores, enquanto metade desses salientaram casos em que a capacidade de absorção da ajuda excedeu a disponibilidade de ajuda. Entretanto, bastantes menos doadores respondentes compreenderam a mensagem transmitida pelo corpo técnico, com 35 por cento a referir a discussão de défices, e somente 5 por cento a mencionar a discussão de casos em que a capacidade de absorção excedeu as disponibilidades. Uma vez que, como o parágrafo 34 denota, os técnicos não empreenderam a análise necessária que serviria de base a esse diálogo sobre as “oportunidades da ajuda”, o resultado representado no Gráfico 16 não é surpreendente—especialmente tendo em consideração os sinais de advertência emitidos pelo Conselho contra os esforços dos técnicos dirigidos à mobilização e promoção da ajuda, como discutido previamente.

Gráfico 16.Inquérito de Opinião sobre a Proactividade do Fundo na Discussão com os Doadores sobre os Hiatos da Ajuda

Proporção dos respondentes que concordaram/concordaram fortemente que os técnicos do FMI discutiram com os doadores:

94. A Caixa 8 apresenta uma perspectiva comparativa dos esforços de envolvimento do Fundo com os doadores do ponto de vista dos representantes residentes e dos chefes de missão. Sugere que os representantes residentes têm uma visão menos optimista do que os chefes de missão no que respeita à eficácia do Fundo nas reuniões formais e informais em matéria da ajuda. Além disso, realça a maior apreciação pelos representantes residentes dos esforços conjuntos de monitorização de políticas pelos doadores. Estes resultados levantam a questão da eficácia com que a sede está a utilizar as observações dos representantes residentes, especialmente na identificação e análise da evolução comparativa dos países no contexto da ajuda—o que poderia ter ajudado o Fundo a reagir mais cedo às mudanças discutidas no Capítulo II e a desafios futuros até hoje não identificados.

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