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V. Conclusões e Recomendações da Avaliação

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
April 2007
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95. Os Capítulos II a IV expuseram vários factos sobre as políticas e práticas adoptadas pelo Fundo na AS, e sobre as percepções acerca das políticas e práticas do Fundo. Este capítulo apresenta a análise da equipa de avaliação sobre o que esses factos implicam e as suas recomendações para enfrentar os desafios identificados no futuro.

Uma lição fundamental da avaliação é a importância crítica de se operacionalizarem as estratégias de mudança institucional com mecanismos e incentivos credíveis—e uma liderança sustentada. Para iniciativas macroeconómicas (e áreas afins), a forte cultura institucional do Fundo e as qualificações do seu corpo técnico requerem pouca gestão do dia-a-dia para além do acordo sobre as metas para as variáveis-chave. Mas esses mesmos pontos fortes que tornam a actividade central da instituição relativamente fácil de gerir, tornam os desvios em relação a ela difíceis de gerir—especialmente quando envolvem relacionamentos complexos com parceiros como o Banco Mundial, com uma estrutura operacional e incentivos do corpo técnico bastante diferentes. Requerem um acompanhamento rigoroso—com uma monitorização cuidadosa e atenção dedicada da alta direcção—para assegurar a implementação e responsabilização. Essa atenção era claramente necessária para as componentes da ajuda e redução da pobreza dos pontos principais do PRGF, que esmoreceu depois de mudanças da alta direcção. A energia institucional para a iniciativa dissipou-se, excepto nas comunicações dos funcionários superiores do FAD e do EXR, e—salvo algumas excepções importantes—o Fundo regressou à sua rotina normal.

Caixa 8.Perspectiva dos Representantes Residentes sobre a Coordenação com os Doadores

Os representantes residentes nos países da AS são os olhos e os ouvidos—e a voz—do Fundo no terreno. Como tal, as suas respostas às questões colocadas no inquérito foram de especial interesse—particularmente quando diferiram das respostas dos chefes de missão. Esta situação ocorreu numa série de questões relacionadas com a ajuda e os doadores, em que os representantes residentes têm muitas mais oportunidades para interagir com a comunidade local de doadores que os chefes de missão, que estão mais distanciados da cena local de ajuda. O gráfico à direita, por exemplo, indica que os representantes residentes têm uma visão menos optimista que os chefes de missão sobre a eficácia do Fundo nas reuniões formais e informais sobre a ajuda.1

Inquérito de Opinião sobre a Eficácia dos Esforços do Corpo Técnico na Interacção com os Doadores

Proporção dos técnicos do FMI que concordaram/concordaram fortemente que o Fundo desempenhou um papel eficaz em:

Os representantes residentes também demonstram maior conhecimento dos esforços conjuntos de monitorização das políticas pelos doadores que os chefes de missão, e uma maior apreciação da importância de se avançar com um maior envolvimento do Fundo nestes esforços. Como mostra o gráfico à esquerda, cerca de 75 por cento dos representantes residentes respondentes afirmaram que esses esforços têm-se tornado mais cruciais para o Fundo nos últimos cinco anos e 100 por cento consideram que é necessário dedicar-lhes mais atenção nos próximos cinco anos. Os valores correspondentes para os chefes de missão são significativamente mais baixos—e invariáveis—50 por cento encarando o sucedido nos últimos cinco anos e 50 por cento visando o que sucederá nos próximos cinco anos.

Inquérito de Opinião sobre a Importância para o FMI da Monitorização Conjunta das Políticas pelos Doadores

Proporção dos técnicos respondentes que concordaram/concordaram fortemente que a monitorização conjunta de políticas pelos doadores se tornou mais importante nos últimos cinco anos ou se deve tornar mais importante nos próximos cinco anos para o Fundo:
1 O gráfico também mostra uma visão menos positiva sobre a eficácia do Fundo nas reuniões individuais com os doadores líderes. No entanto, a diferença entre as respostas dos representantes residentes e dos chefes de missão não é estatisticamente significativa.

96. A boa notícia é que o comportamento da maioria dos países da AS melhorou durante o período—graças, em parte, à assessoria e acções do Fundo, nomeadamente através da Iniciativa HIPC e da MDRI e, em grande medida, devido à actuação das autoridades nacionais—e foi igualmente acompanhado pelo melhor desempenho dos doadores. Nestes casos, a formulação do programa macroeconómico apoiado pelo PRGF foi relaxada e tornou-se mais flexível no uso da ajuda. A combinação do melhor desempenho do país e dos doadores com a associada adaptação da formulação do programa PRGF melhorou de forma substancial as perspectivas da AS em termos de crescimento e da redução da pobreza.

A. Conclusões

97. As conclusões concretas da avaliação são as seguintes:

  • As políticas macroeconómicas apoiadas pelo PRGF assumiram na generalidade uma postura flexível no uso da ajuda adicional para os países cujas políticas recentes resultaram em elevados níveis de reservas e inflação baixa; para os outros países, programou-se canalizar a ajuda adicional para o aumento de reservas ou para a amortização da dívida interna. Constatou-se que as reservas equivalentes a 2-3 meses de importações constituíam o limiar para determinar qual o destino do aumento da ajuda: expansão do défice da balança corrente ou aumento das reservas. O limiar de inflação estimado para determinar se o país deve gastar ou poupar a ajuda adicional situa-se no intervalo de 5 a 7 por cento. Estas constatações são consistentes com a política aprovada pelo Conselho sobre a flexibilidade no uso da ajuda, as orientações e comentários da Direcção-Geral para o corpo técnico e as posições deste. Por outro lado, também ajudam a perceber a imagem que os observadores externos têm do FMI quando consideram que este “bloqueia” o uso da ajuda: para os países com inflação superior ao limiar, os PRGF tendem a programar a poupança de pelo menos uma parte da ajuda adicional.
  • Os PRGF não estabeleceram metas de ajuda ambiciosas como também não identificaram oportunidades de ajuda adicional—que ocorrem quando a capacidade de absorção supera os influxos projectados de ajuda. De uma forma indirecta, estes programas catalisaram a ajuda através da ênfase dada à análise macroeconómica e ao apoio dos esforços dos países para melhorarem o panorama macroeconómico e a governação fiscal subjacentes. As previsões a médio prazo da ajuda incluídas nos PRGF têm evidenciado sinais de adaptação ao aumento persistente da ajuda à AS—depois de terem sido demasiadamente conservadoras no início. Porém, o corpo técnico do FMI pouco fez para analisar cenários de políticas e ajuda alternativos e partilhar as suas conclusões com as autoridades e os doadores. Não foi pró-activo na mobilização dos recursos da ajuda, um tópico em que o Conselho continua dividido e em que as políticas do Fundo—e respectivas directivas operacionais para o corpo técnico—não são claras.
  • Dos principais aspectos que distinguem o PRGF do ESAF, a governação fiscal tem sido abordada muito mais sistematicamente do que outros elementos, tais como a utilização de análises do impacto social ou as provisões orçamentais em prol dos pobres e do crescimento. A forte ênfase do PRGF na governação fiscal reflecte o apoio claro, consistente e continuado do Conselho; a posição central que este tópico ocupa em relação aos objectivos macroeconómicos essenciais do Fundo através das suas relações com a execução orçamental; bem como a colaboração efectiva entre o Fundo e o Banco Mundial, assente na capacidade profissional de ambas as instituições. O apoio do Conselho de Administração à Análise do Impacto Social e sobre a Pobreza (PSIA), apesar de forte, foi mais contido; a análise social é um elemento menos central para o mandato fulcral do Fundo e a adaptação da PSIA às necessidades do PRGF foi inicialmente bastante limitada pelas expectativas irrealistas acerca da colaboração entre o Fundo e o Banco sobre a matéria, com os esforços mais recentes a concentrarem-se em análises efectuadas internamente. A fraca colaboração entre estas duas instituições também foi um factor explicativo da incapacidade do Fundo focalizar mais atentamente as infra-estruturas, sua relação com o crescimento e a competitividade e suas possíveis implicações macroeconómicas para o gasto e absorção programados da ajuda adicional.
  • Os comunicados do FMI sobre a ajuda e redução da pobreza contribuíram para a percepção externa de que o Fundo se havia comprometido a fazer mais em termos de mobilização de recursos e análise da redução da pobreza. A desarticulação resultante reforçou o cinismo e a desconfiança sobre a actuação do Fundo na AS e noutros países de baixo rendimento. Esta situação foi especialmente notória nos primeiros anos do período de avaliação, quando os comunicados da Direcção-Geral punham a tónica na interligação recíproca entre o crescimento e a redução da pobreza. Mas ainda hoje continua a ser uma fonte de preocupações, no contexto dos comunicados externos sobre o apoio do FMI a cenários alternativos, estratégias para prossecução dos ODM e mobilização da ajuda, comunicados estes que exageram as acções do Fundo no contexto dos PRGF.
  • O Fundo desperdiçou oportunidades de comunicar com um público mais amplo na AS. O Fundo tem uma rede de representantes residentes na AS. Nos últimos anos, com as mudanças que têm ocorrido no campo da ajuda, a maior descentralização dos doadores e a sua utilização acrescida dos instrumentos de apoio ao orçamento, têm aumentado as pressões para que os representantes residentes dediquem mais do seu tempo aos parceiros locais. No entanto, a capacidade de envolvimento total do Fundo com os parceiros locais viu-se limitada pelos recursos e competências do corpo técnico, neste contexto de constante mutação. Não obstante, os representantes residentes continuam a ser uma importante fonte de informação, em grande medida desaproveitada, sobre o que sucede no terreno entre os doadores e a sociedade civil; as suas observações não contribuem sistematicamente para as posições da instituição.

B. Recomendações

98. Encarando o futuro, a avaliação destaca três recomendações para melhorar a coerência—efectiva e percebida—das políticas e práticas adoptadas pela instituição no tocante à ajuda à AS. Simultaneamente, estas recomendações podem revelar-se importantes para várias iniciativas incluídas na Estratégia de Médio Prazo (EMP).

  • O Conselho de Administração deve reiterar e/ou clarificar as políticas do Fundo em relação aos níveis mínimos de desempenho subjacentes ao gasto e absorção da ajuda adicional, mobilização da ajuda, cenários alternativos, PSIA e quadros orçamentais em prol dos pobres e do crescimento. Com base nestas reafirmações e/ou esclarecimentos, a Direcção-Geral deve dar uma orientação precisa ao corpo técnico sobre o que lhe é exigido, encorajado, permitido e/ou proibido—inclusivamente no seu trabalho com o Banco Mundial e outros parceiros—e deve assegurar uma implementação e resultados efectivos. O Departamento de Relações Externas deve assegurar a consistência entre os comunicados institucionais emitidos e as políticas operacionais aprovadas pelo Conselho e operações apoiadas pelo Fundo.
  • A Direcção-Geral deve definir mecanismos transparentes para acompanhar e avaliar a implementação das directrizes de políticas clarificadas. As avaliações ex-post (EPA) do Fundo devem abranger de forma explícita as actuações do corpo técnico e os seus contributos para a implementação das políticas existentes e clarificadas. Todavia, em face das preocupações externas gerais sobre o processo de responsabilização do corpo técnico do FMI na AS, é necessário fazer balanços mais periódicos e transparentes da situação dos programas nacionais, possivelmente no contexto das revisões do PRGF pelo Conselho ou em futuras revisões da EMP.
  • A Direcção-Geral deve definir claramente quais são as suas expectativas—e as disponibilidades de recursos—para as interacções dos representantes residentes e chefes de missões do Fundo com os grupos locais de doadores e a sociedade civil. Deve acompanhar as principais tendências do ambiente operacional da instituição nos países, inclusivamente no que toca à ajuda, avaliando periodicamente as implicações das políticas e estratégias do Fundo para os diferentes países.

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