Information about Sub-Saharan Africa África subsahariana
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Chapitre 2. Programmes et politiques des pays

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
July 2007
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Ce chapitre traite des constatations de l’évaluation concernant les questions relatives à l’aide dans la conception des programmes appuyés par la FRPC. Il couvre: 1) les liens entre l’aide et l’ajustement du compte extérieur courant et du budget dans les programmes FRPC; 2) l’analyse de l’aide dans les programmes FRPC; et 3) les objectifs de la FRPC en faveur des pauvres et de la croissance1. Le chapitre porte sur la conception des programmes—à la fois pour la période initiale du programme FRPC et pour les périodes de programme suivantes après chaque revue—, car c’est au stade de la conception que l’influence et la contribution des services du FMI apparaissent le plus clairement.

Le graphique 2.1 donne un aperçu de l’évolution de l’aide, des indicateurs macroéconomiques, de la croissance et de la réduction de la pauvreté en Afrique subsaharienne. Le panneau A résume les tendances récentes de l’aide. Comme on peut le voir, l’aide publique au développement (APD) aux 29 pays d’Afrique subsaharienne étudiés a diminué pendant la période FASR, a atteint son niveau le plus bas en 1999, et s’est relevée pendant la période FRPC. Ces évolutions reflètent l’évolution de l’environnement de l’aide pour l’Afrique subsaharienne depuis l’adoption des OMD et l’amélioration des résultats de nombreux pays d’Afrique subsaharienne, qui joue un rôle dans les projets d’aide des donateurs. Le panneau A montre également les tendances des dons d’allégement de dette, en croissance rapide à partir de 2002.

Graphique 2.1.Tendances de l’aide, politiques conduites et résultats obtenus en Afrique subsaharienne

Trois facteurs méritent d’être relevés dans l’évolution de l’aide. Le premier est que la baisse de l’aide pendant la période de la FASR a touché la quasi-totalité des pays d’Afrique subsaharienne, tandis que la reprise pendant la période de la FRPC a touché surtout deux groupes de pays—les pays sortant d’un conflit et les pays affichant de bons résultats. Le deuxième est que la volatilité de l’aide est restée élevée sur toute la période (voir le panneau B)2. Troisièmement, l’aide présentée dans le paneau A inclut les dons et les prêts concessionnels comportant un élément de don d’au moins 35 %. Conformément aux directives du FMI, tous les programmes FRPC limitent strictement—et souvent excluent totalement—les emprunts extérieurs non concessionnels publics ou à garantie publique, et placent des limites spécifiques au degré minimal de concessionnalité acceptable3.

Le graphique 2.1 illustre aussi l’amélioration des politiques et des résultats macroéconomiques des 29 pays d’Afrique subsaharienne participant à la FRPC. Comme le montrent les panneaux C et D, tant les déficits publics que l’inflation ont fortement diminué depuis le milieu des années 90. La croissance du revenu par habitant, bien qu’encore basse, est devenue beaucoup plus régulièrement positive, et les revenus par habitant ont commencé à se relever de leurs points bas du milieu des années 90. Il est clair que des difficultés énormes demeurent pour l’avenir, en particulier sur le plan de la réduction de la pauvreté, le nombre de personnes vivant avec moins de 1 dollar par jour n’ayant pas encore enregistré de diminution significative.

Place accordée à l’aide

Cette section présente les constatations de l’évaluation relatives à la conception des programmes appuyés par la FRPC comme point de départ d’une réponse aux critiques qui s’inquiètent de ce que le FMI «bloque» ou empêche le plein emploi du financement disponible auprès des donateurs. À cette fin, l’évaluation a étudié les correspondances entre les variations de l’aide prévue et les variations des niveaux programmés des déficits du budget et du solde extérieur courant4. Dans l’acception du cadre «dépense-absorption» défini par le FMI en 2005 (voir encadré 2.1), cette section du rapport cherche à déterminer: 1) quelle part de l’accroissement de l’aide était programmée pour être absorbée (par des importations nettes plus élevées); et 2) quelle part de l’accroissement de l’aide était programmée pour être dépensée (en dépenses publiques nettes plus élevées). Elle étudie aussi 3) comment les programmes FRPC analysaient la capacité d’absorption de l’aide et 4) les «clauses d’ajustement» des programmes FRPC déterminant si les surcroîts d’aide inattendus pouvaient être dépensés et absorbés, et dans quelle mesure.

Ajustement du compte extérieur courant

L’analyse empirique de l’évaluation constate que la situation des pays, mesurée en utilisant le niveau des réserves internationales comme variable de substitution, est le principal facteur qui détermine si le programme FRPC autorise l’absorption d’aide additionnelle, et dans quelle mesure. Elle constate aussi qu’en moyenne les programmes FRPC en Afrique subsaharienne n’appellent pas à un ajustement du solde extérieur courant au cours de la première année du programme. C’est là une différence avec les programmes FASR pour l’Afrique subsaharienne, qui appelaient habituellement à un ajustement considérable du solde extérieur courant au cours de la première année du programme. Les faits constatés indiquent que cette modification de l’orientation des programmes était motivée par des attentes accrues d’apports d’aide au cours de la première année du programme ainsi que par l’amélioration des niveaux des réserves. Abstraction faite de ces deux déterminants de la conception des programmes, on ne constate aucune trace sur la période d’une modification indépendante de la conception des programmes concernant l’absorption programmée de l’aide additionnelle.

En moyenne, sur l’ensemble de l’échantillon et de la période, les programmes FRPC d’Afrique subsaharienne ont programmé une absorption immédiate d’environ 60 % des augmentations d’aide attendues. Comme le montre le graphique 2.2, les augmentations attendues d’aide dans les programmes FRPC d’Afrique subsaharienne sont en moyenne corrélés à un creusement du solde extérieur courant5 de 63 % de l’augmentation attendue. Les 37 % restants sont affectés à l’augmentation des réserves internationales6. Cette relation est sensiblement influencée par le stock initial de réserves mesuré en mois d’importations.

Graphique 2.2.Réactions programmées du compte extérieur courant aux augmentations de l’aide

Absorption moyenne programmée des augmentations de l’aide dans les FRPC d’ASS

(En pourcentage de l’augmentation de l’aide)

Note: Le seuil séparant les stocks de réserves bas et élevés est fixé à 2,5 mois d’importations. Voir en annexe 2 les définitions, la méthodologie et une critique de la robustesse.

Le taux moyen programmé d’absorption de l’aide additionnelle est étayé par les différences du niveau des réserves internationales d’un pays à l’autre. Comme le montre le graphique 2.2, pour les pays dont les réserves sont inférieures au seuil de 2,5 mois d’importations, l’absorption d’aide additionnelle est proche de zéro—ces pays sont programmés pour renforcer la position de leurs réserves. Ce résultat est cohérent avec ce qu’a constaté l’évaluation dans les revues des pays, qui montrent que l’augmentation programmée des réserves internationales—dans les cas où la position initiale des réserves était basse—était identifiée comme un moyen de gérer les vulnérabilités aux chocs extérieurs associés aux variations des termes de l’échange ou à la volatilité de l’aide (voir annexe 3). Pour les pays dont les niveaux de réserves étaient supérieurs au seuil, l’absorption programmée représente en moyenne 100 % de l’aide additionnelle7. L’analyse des études de cas indique que les préoccupations de viabilité de la dette pourraient constituer un facteur supplémentaire de réduction du niveau d’absorption programmé—et d’augmentation de l’accumulation programmée de réserves—en réaction à une augmentation de l’aide8 (voir annexe 4).

Ajustement budgétaire

L’analyse empirique constate que la situation macroéconomique du pays, mesurée par le taux d’inflation utilisé comme variable de substitution, est le principal facteur qui détermine si le programme FRPC permettra de dépenser l’aide additionnelle, et dans quelle mesure9. Elle constate aussi que la baisse persistante des taux d’inflation en Afrique subsaharienne—couplée avec le redressement, voire l’augmentation des flux d’aide des donateurs—a réduit la correction budgétaire moyenne au cours de la première année des nouveaux programmes d’environ un point de pourcentage du PIB par rapport à la période FASR. Les données apportées par les entretiens avec les services et les revues des pays sont conformes à ces constatations.

En moyenne—c’est-à-dire pour l’ensemble des pays qui ont enregistré une augmentation de l’aide au cours de la période FRPC—, les programmes FRPC en Afrique subsaharienne ont programmé la dépense immédiate d’environ 30 % des augmentations d’aide attendues. Le graphique 2.3 illustre quelle portion de l’absorption totale programmée observable dans les pays d’Afrique subsaharienne disposant de stocks de réserves suffisants s’est traduite en expansion budgétaire (dépense). En moyenne, les augmentations d’aide attendues dans les pays d’Afrique subsaharienne participant à la FRPC sont corrélées à un creusement du déficit budgétaire10 représentant 28 % de l’augmentation attendue. Les 72 % restants sont programmés comme épargne publique, souvent par remboursement anticipé de la dette publique intérieure.

Graphique 2.3.Réactions programmées du budget aux augmentations de l’aide

Utilisation programmée estimée des surcroîts d’aide dans les FRPC d’ASS dotés de stocks élevés de réserves

(En pourcentage des surcroîts d’aide attendus)

Note: Voir en annexe 2 les définitions, la méthodologie et une critique de la robustesse.

Encadré 2.1.Dépense et absorption de l’aide additionnelle

L’analyse empirique de cette section utilise la terminologie «dépense-absorption» introduite par «The Macroeconomics of Managing Increased Aid Inflows—Experiences of Low-Income Countries and Policy Implications». Il s’agissait d’un document de référence pour la revue de 2005 de la FRPC par le Conseil d’administration. Comparant cinq pays ayant reçu une aide augmentée au cours de la période 1998–2003—l’Éthiopie, le Ghana, le Mozambique, l’Ouganda et la Tanzanie—il mesurait quelle part de l’aide avait été «absorbée» (telle que mesurée par les variations du déficit du compte extérieur courant) et quelle part avait été «dépensée» (telle que mesurée par les variations du déficit budgétaire). Il s’attachait à étudier les résultats des programmes, en particulier les performances des autorités dans la mise en œuvre des programmes, ce qui sort du cadre de cette évaluation. L’analyse de la présente évaluation porte sur la conception des programmes, en qualité de canal principal de l’influence du FMI.

1 Voir FMI (2005h) et l’annexe 2 du présent rapport.

À l’intérieur de la moyenne, il apparaît que les préoccupations d’inflation représentaient un moteur essentiel des différences entre pays dans la programmation de la dépense de l’aide additionnelle11. Comme le montre le graphique 2.3, les différences entre les niveaux programmés de dépense des augmentations d’aide attendues sont fortement corrélées aux niveaux d’inflation initiaux. Selon cette estimation, les pays dont les taux d’inflation étaient inférieurs à 5 %12 ont pu dépenser en moyenne 79 % des augmentations d’aide attendue; tandis que les pays dont le taux d’inflation était plus élevé n’ont pu dépenser que 15 % de ces augmentations en moyenne13. L’analyse de l’échantillon de pays montre, conformément à cette constatation et au graphique 2.4, qu’en moyenne les programmes FRPC d’Afrique subsaharienne ont ciblé des taux d’inflation inférieurs à 5 %—les programmes retenant des hypothèses encore plus basses dans les pays qui utilisent le franc CFA. Récemment, en 2004 et en 2005, tandis que la moyenne demeurait proche de 5 %, des variations plus fortes, en hausse ou en baisse, des objectifs d’inflation des programmes FRPC sont apparues, un nombre appréciable de programmes ciblant des taux d’inflation supérieurs à 7 % dans les pays non membres de la zone franc.

Graphique 2.4.Objectifs d’inflation des programmes FRPC et FASR d’Afrique subsaharienne

(Pourcentage annuel de variation de l’IPC)

Sources: FMI, bases de données MONA et des Perspectives de l’économie mondiale.

1 Les données du graphique 7 comprennent les objectifs d’inflation FASR et FRPC pour les deux périodes à venir (t + 2) pour les programmes en cours dans des pays d’Afrique subsaharienne.

2 Les données effectives concernent les conditions initiales au moment où les objectifs ont été fixés (t0) pondérées par le PIB moyen sur la période 2001–05.

Les critiques soutiennent que ces objectifs d’inflation sont inutilement bas et préjudiciables aux objectifs de croissance et de réduction de la pauvreté des pays. S’inspirant des analyses mêmes du FMI, ils soutiennent que ces objectifs pourraient être relevés sans sacrifier les objectifs de stabilité et de croissance, fournissant ainsi une marge de manœuvre budgétaire pour les programmes prioritaires14. Les résultats de l’enquête illustrés ailleurs dans ce rapport donnent à penser que les chefs de mission du FMI en Afrique subsaharienne sont également divisés sur la question de savoir si le FMI devrait ou non tolérer des taux d’inflation plus élevés dans les pays ayant de bons résultats, sans accepter de relâcher les objectifs d’inflation pour les avoirs performants15. Au cours des entretiens, des membres des missions ont déclaré que les autorités—en particulier dans les pays qui ont enregistré des succès considérables dans la stabilisation—avaient tendance à s’opposer au relâchement des objectifs. Par ailleurs, les cadres du FMI impliqués dans l’élaboration des politiques reconnaissent que les travaux empiriques sur la relation entre inflation et croissance ne sont pas concluants, mais que les avantages et inconvénients comparés de l’inflation militent en faveur d’un ciblage de l’inflation compris entre 5 % et 10 %, car à leur avis, «en supposant même qu’elle existe, la possibilité d’accroître la marge de manœuvre budgétaire au moyen d’un impôt de l’inflation plus élevé est probablement limitée»16. Ceci est conforme à la politique du Conseil d’administration du FMI qui vise des taux d’inflation à un seul chiffre17.

Les revues des pays évalués corroborent la constatation que la maîtrise de l’inflation et la gestion de la dette intérieure étaient des déterminants essentiels des niveaux de dépenses programmés. La documentation des programmes cite fréquemment la maîtrise de l’inflation pour expliquer la conception du programme, en particulier la détermination des objectifs monétaire et budgétaire. Et les entretiens menés avec les services confirment que l’inflation demeure un déterminant important de la conception des programmes. Les revues des pays montrent que les considérations relatives à la dette intérieure pèsent lourd dans les programmes FRPC—la plupart des programmes limitant le financement intérieur de l’État par souci de ne pas stimuler l’inflation, de préserver la viabilité de la dette et d’éviter d’évincer le secteur privé (voir annexe 3). Parmi les pays étudiés par l’équipe d’évaluation, le Mozambique est clairement un cas où le souci d’éviter un évincement a motivé les limitations fixées aux emprunts intérieurs, tandis qu’au Ghana la restriction du financement intérieur prévue par le programme était principalement motivée par le niveau et la viabilité de la dette intérieure.

Capacité d’absorption de l’aide

Il ressort aussi des revues des pays que la FRPC analyse trois aspects de la capacité d’absorption de l’aide—à savoir les risques pour la compétitivité, la viabilité du budget/de la dette et la gouvernance budgétaire—, mais ne porte quasiment aucune attention à des secteurs comme l’éducation, la santé et l’infrastructure. L’analyse macroéconomique de la capacité d’absorption se concentre habituellement sur le «syndrome hollandais» et sur les risques pour la compétitivité, lesquels n’étaient en général pas préoccupants pour les niveaux de flux d’aide envisagés18. Étant donné la prépondérance de PPTE dans les pays de l’échantillon d’évaluation, l’analyse de viabilité de la dette est aussi fréquente, effectuée au moyen du cadre standard du FMI pour l’analyse des mécanismes de la dette dans les pays à faible revenu19. En ce qui concerne la gouvernance budgétaire, les programmes FRPC comportaient une conditionnalité structurelle portant sur la gestion et l’obligation de rendre compte des finances publiques, souvent appuyée par une assistance technique20. Mais la FRPC n’a guère porté d’attention aux contraintes des capacités d’absorption de l’aide dans l’éducation, la santé ou l’infrastructure, domaines qui sont principalement de la compétence de la Banque mondiale, ainsi qu’à l’intégration des diverses dimensions en une appréciation globale qui tienne compte des synergies et des arbitrages entre elles.

Ces constatations confirment d’une façon générale les réponses aux questions de l’enquête d’évaluation sur la capacité d’absorption (voir graphique 2.5). Celles-ci indiquent des niveaux beaucoup plus bas pour la couverture des démarches sectorielles et intégrées que pour les domaines de compétence fondamentaux du FMI que sont la macroéconomie, la gouvernance budgétaire et la viabilité de la dette. Cette structure correspond à la division du travail convenue entre le FMI et la Banque mondiale, et à l’avantage comparatif du FMI vis-à-vis de la Banque mondiale et des autres partenaires. Mais elle donne à penser qu’on a manqué l’occasion de prendre en considération les synergies et les arbitrages possibles dans les domaines où un des aspects est de la compétence de la Banque et un autre de celle du FMI—comme par exemple l’infrastructure, avec ses effets évidents sur l’offre, qui est de la compétence de la Banque mondiale, et la stabilité et la viabilité macroéconomiques, notamment la compétitivité du taux de change, qui est du ressort du FMI. Les résultats de l’enquête d’évaluation indiquent que pour évaluer la faisabilité et la cohérence du programme considéré et de son financement—ainsi que pour déterminer les niveaux correspondants de dépense et d’absorption de l’aide dans le programme—les services du FMI étudient les aspects macroéconomiques de la capacité d’absorption. Rien n’indique que les missions aient tenu compte des arbitrages possibles avec les contraintes et les possibilités sectorielles.

Graphique 2.5.Réponses à l’enquête sur l’analyse de la capacité d’absorption par la FRPC

Pourcentage des répondants à l’enquête qui sont d’accord ou tout à fait d’accord que la conception des programmes FRPC traduit une analyse systématique de la capacité d’absorption et des effets sur l’offre de:

(Pourcentage)

Clauses d’ajustement

Presque tous les programmes FRPC en Afrique subsaharienne comportent des clauses d’ajustement automatique en cas de déficits ou de surcroîts d’aide imprévus21. Ces clauses d’ajustement définissent la réponse pré-programmée pour les objectifs de réserves internationales, qui ont un retentissement sur le solde extérieur courant, et le financement intérieur du budget. Elles portent habituellement sur des périodes de six mois; au-delà, la conception du programme est reprise en considération à la revue suivante22.

Un financement intérieur limité des déficits et l’épargne totale des surcroîts d’aide est la pratique la plus courante face aux fluctuations de l’appui budgétaire dans les programmes FRPC en Afrique subsaharienne. En pratique, en ce qui concerne les déficits d’aide, la plupart des programmes FRPC d’Afrique subsaharienne arbitrent entre la nécessité de préserver la stabilité macroéconomique et les coupes dans les dépenses prioritaires et permettent un financement intérieur limité. Pour les surcroîts d’aide, la plupart des programmes FRPC d’Afrique subsaharienne—citant souvent la nécessité de réduire la dette intérieure—préconisent leur épargne complète, jusqu’à la revue suivante23. Cette démarche est conforme à la politique du FMI et aux orientations données aux services, qui préconisent un ajustement total ou partiel aux déficits de financement, en fonction de divers facteurs, entre autres notamment le niveau des réserves internationales et le taux d’inflation. En cas de surcroîts d’aide, la politique du FMI est de les épargner en totalité «lorsque c’est souhaitable»24.

Comme l’orientation globale des politiques s’est détendue dans les pays obtenant de bons résultats depuis quelques années, les clauses d’ajustement ont également été détendues, permettant à la fois de dépenser davantage les surcroîts et/ou de financer davantage les déficits d’aide. Comme on le verra plus en détail à l’annexe 4, au Burkina Faso, au Ghana, au Mozambique et en Tanzanie par exemple, les surcroîts d’aide ont pu être dépensés en tout ou partie; les déficits ont pu être entièrement financés en Tanzanie et partiellement financés au Mozambique et au Rwanda25.

Mais dans la société civile, l’emploi de clauses d’ajustement continue de susciter la controverse parmi les critiques du FMI, lequel n’a pas su faire comprendre que les clauses d’ajustement ne sont appliquées que brièvement. Par exemple au Mozambique, les critiques ont interprété les clauses d’ajustement comme une manière pour le FMI de bloquer l’emploi de l’aide plutôt qu’une façon de gérer les conséquences macroéconomiques à court terme des fluctuations des flux d’aide. Par la suite, la formulation de la clause d’ajustement a été changée pour permettre de dépenser entièrement les surcroîts d’aide, en relation avec les dépenses prioritaires de réduction de la pauvreté26.

Analyse de l’aide

À titre de point de départ de l’examen des préoccupations des critiques selon lesquels le FMI a manqué d’ambition dans la projection, l’analyse et l’identification des possibilités d’emploi de l’aide dans les pays d’Afrique subsaharienne, cette section examine trois questions: 1) la base des prévisions d’aide de la FRPC; 2) la manière dont les alternatives éventuelles ont été prises en compte; et 3) la transparence des prévisions de l’aide.

Prévision des apports d’aide

Les préoccupations soulevées par les prévisions d’aide de la FRPC sont depuis longtemps à la base des critiques extérieures du FMI, en raison de leurs liens avec les cadres macroéconomiques et de dépenses à moyen terme et les plans d’aide des donateurs27. Une analyse empirique effectuée pour les besoins de l’évaluation donne à penser que les projections d’aide des programmes FRPC d’Afrique subsaharienne étaient en général légèrement optimistes pour l’année du programme et sensiblement pessimistes pour les années ultérieures.

L’analyse comparative entre pays indique que les prévisions d’aide de la FRPC sont exactes pour les douze mois à venir de la période du programme. Elles pèchent parfois par optimisme. Cette constatation n’est pas une trouvaille de l’évaluation, mais est effectivement confirmée par notre analyse28. Ce qui est nouveau est la découverte d’une sous-prévision considérable pour les années suivantes des périodes de programme de la FRPC en Afrique subsaharienne.

L’aide prévue par la FRPC s’amenuise habituellement sur le moyen terme—ce qui reflète une longue expérience des apports d’aide réels29. Mais depuis quelques années, la structure des apports d’aide réels vers les pays d’Afrique subsaharienne a changé. Comme on peut le voir sur le côté droit du graphique 2.6, plutôt que de diminuer progressivement, les montants d’aide sont demeurés pratiquement constants sur le moyen terme—conformément aux tendances actuelles illustrées par le graphique 2.1. Ce changement de comportement de l’aide a créé des écarts entre le niveau de l’aide effectivement réalisée au cours de périodes données et ce que les programmes FRPC des pays avaient prévu plusieurs années auparavant, ce qui complique la planification des dépenses à moyen terme30.

Graphique 2.6.Flux d’aide programmés et flux effectifs: la FRPC sous-estime les flux à moyen terme1

(En pourcentage du PIB)

Source: estimations du BIE d’après le FMI, base de données MONA.

1 Voir à l’annexe 2 les définitions, la méthodologie et une critique de la robustesse.

Une analyse complémentaire donne à penser que les projections d’aide à moyen terme de la FRPC ont commencé à rattraper leur retard sur la modification des tendances à la diminution de l’aide (voir annexe 2). Cette tendance semble être impulsée par l’évolution des attentes concernant la diminution progressive des niveaux de l’aide. La volatilité de l’aide autour de son niveau moyen (en diminution ou non) n’a pas diminué (voir panneau B du graphique 2.1).

Les constatations tirées des études de cas de l’évaluation confirment ce résultat (voir annexe 4). Les programmes FRPC de cinq grands bénéficiaires d’aide—le Burkina Faso, le Ghana, le Mozambique, le Rwanda et la Tanzanie—montrent une inflexion récemment en 2005–06 en ce qui concerne la prévision de l’aide. Cette inflexion se caractérise par une diminution progressive de l’aide projetée à moyen terme moindre que dans les années précédentes de la période FRPC31. Et dans trois cas (Burkina Faso, Ghana et Tanzanie), l’aide est supposée demeurer constante ou même augmenter à moyen terme. Ces inflexions des programmes se sont produites dans le contexte de l’amélioration de la situation macroéconomique et des perspectives d’aide des pays.

Évaluation des besoins d’aide

Le débat plus vaste sur l’analyse faite par le FMI des apports d’aide porte sur le concept qu’il conviendrait d’utiliser pour les «besoins» d’aide du programme. Afin de proposer un vocabulaire commun pour l’exposé qui suit, l’encadré 2.2 définit quatre concepts différents, tels qu’ils sont utilisés par divers membres de la communauté financière internationale et de la communauté du développement.

Les documents examinés par l’équipe d’évaluation confirment que les programmes FRPC de l’échantillon d’évaluation comportaient les scénarios de prévision d’aide les plus vraisemblables. L’évaluation des besoins de financement extérieur des programmes par rapport aux disponibilités et aux écarts de financement est depuis longtemps partie intégrante des programmes du FMI, des «assurances satisfaisantes» que tout écart éventuel sera comblé constituant une condition préalable essentielle pour l’examen par le Conseil d’administration d’une demande d’utilisation des ressources du FMI. Dans les programmes FRPC de l’échantillon d’évaluation, on ne trouve que peu de cas de financement initial insuffisant. Dans presque tous les cas, la prévision de l’aide disponible, comme indiqué ci-dessus, était supérieure au minimum requis pour le programme.

Les programmes FRPC de l’échantillon d’évaluation n’ont pas analysé de niveaux d’aide potentiellement plus élevés que la prévision d’aide sur laquelle repose le programme. Comme il est indiqué en détail à l’annexe A, au cours des discussions de 2004 et de 2005 du Conseil d’administration sur la mise en œuvre du DSRP, les administrateurs ont envisagé comment des «scénarios alternatifs» pourraient contribuer à réduire l’écart entre réalisme et ambition dans les stratégies nationales de réduction de la pauvreté et fournir une base possible pour la montée en volume de l’aide au niveau des pays. Ils «ont convenu que les services du FMI devraient aider ceux des pays qui sollicitaient une assistance pour la préparation de tels scénarios». Par la suite, les services du FMI ont entrepris plusieurs exercices couvrant un éventail d’objectifs à divers niveaux de complexité dans la conception de ces scénarios alternatifs. Un scénario d’établissement des coûts des OMD a été établi pour l’Éthiopie à la demande des autorités, tandis que plusieurs autres exercices menés pour d’autres pays ont recouru à une méthodologie plus simple32. Mais même ces exercices ont été découplés des programmes FRPC, qui demeurent des processus à scénario unique, fondés sur le scénario de prévision d’aide le plus probable.

Encadré 2.2.Différentes conceptions des scénarios d’aide

Quatre conceptions des besoins d’aide sont en usage chez divers membres de la communauté du développement. Ce sont:

  • les besoins minimum d’un programme macroéconomique viable, à la lumière des autres sources de financement et compte tenu d’ajustements d’ordre macroéconomique et autre des politiques concernées;
  • le scénario le plus probable de prévision d’aide sur la base des indications des donateurs et de l’expérience accumulée—essentiellement, la prévision d’aide avant toute mesure extraordinaire de mobilisation de financement additionnel;
  • le montant maximum d’aide compatible avec la capacité d’absorption du pays, au-delà de laquelle des contraintes de capacité sapent considérablement les avantages nets d’augmentations supplémentaires de l’aide;
  • les besoins de financement normatifs de la réalisation/poursuite des OMD et/ou d’autres objectifs de développement.

Les programmes du FMI recourent au premier et au deuxième de ces concepts. Si l’aide effective (et les autres ressources extérieures) paraissent devoir rester inférieures au minimum estimé nécessaire pour un programme viable, il existe un «écart de financement». Cet écart devra être comblé avant qu’un éventuel accord FRPC puisse être envisagé par le Conseil d’administration.

Dans la communauté du développement, beaucoup s’attachent aux deuxième et troisième concepts, qui comportent des écarts de financement. Jeffrey Sachs, par exemple, soutient que le FMI devrait utiliser lui aussi ces concepts afin d’attirer l’attention des actionnaires et des donateurs sur les vastes besoins de l’Afrique subsaharienne pour la réalisation des OMD1 (dans les cas où le niveau de l’aide estimée nécessaire pour atteindre les OMD excède le niveau maximal actuellement considéré comme absorbable, la priorité est de conduire des réformes des politiques et des institutions afin d’améliorer la capacité du pays).

1 Voir Sachs (2005 et 2006).

Transparence de la prévision de l’aide

Les documents de la FRPC ne renseignent guère sur le calcul de la prévision d’aide et les hypothèses sur lesquelles il se fonde. Cela est vrai à la fois pour les documents du Conseil d’administration qui sont finalement publiés et pour les documents de travail internes auxquels l’équipe d’évaluation a eu accès. Les documents FRPC font allusion au degré d’appui des donateurs, notant qu’il importe pour un pays d’afficher de bons résultats pour soutenir le flux d’aide des donateurs et la prévisibilité de l’aide, qu’il est nécessaire d’améliorer la coordination entre donateurs et—au cours de la période initiale du programme FRPC—qu’il est souhaitable de réduire la dépendance envers l’aide. Mais une discussion de fond sur la manière dont la prévision est effectuée en pratique, ainsi que sur ses principales hypothèses—tels que les coefficients d’actualisation utilisés pour traduire les promesses des donateurs en hypothèses de programme et la manière dont la prévision courante s’articule avec les engagements actuels des donateurs et avec leurs performances passées—est chose rare. Certains documents de programme notent les erreurs de prévision passées, mais habituellement ne relient pas ces observations à la prévision courante33.

Pendant les entretiens, les membres des services ont déclaré qu’ils partaient généralement de la prévision des autorités pour l’année de programme, validée par des entretiens avec les donateurs. Ils disent que les ministères des finances de la plus grande partie des pays d’Afrique subsaharienne recevant de grands volumes d’aide parviennent maintenant à bien suivre ces apports, en s’appuyant sur les améliorations des pratiques des donateurs depuis quelques années. Néanmoins, lorsque c’est nécessaire—par exemple dans les cas de pays sortant d’un conflit où les capacités de l’administration sont plus restreintes—, la mission du FMI joue un rôle plus actif en travaillant avec les autorités pour agréger les plans des donateurs dans le contexte du cadre macroéconomique du programme. Les membres des missions avec qui nous nous sommes entretenus ont déclaré que les autorités étaient souvent très prudentes au sujet des apports d’aide futurs, et, pour les prévisions à moyen terme, la mission effectuait souvent une triangulation entre la prévision des autorités, à laquelle elle ajoutait une prime, et les indications fournies par les donateurs.

L’absence de transparence des prévisions d’aide signifie que les lecteurs ne peuvent comprendre—ou contester—le fondement des principales hypothèses du programme. Ils ne peuvent pas non plus utiliser les documents du FMI pour suivre les actions des donateurs par rapport à leurs promesses—encore qu’il y ait des exceptions, où les montants trimestriels d’aide projetés et réalisés sont inclus dans les documents FRPC34. En répondant sur ce point, certains se sont demandé s’il est bien de la responsabilité du FMI de fournir ce type d’informations aux partenaires extérieurs et aux observateurs. Mais le fondement des prévisions d’aide du FMI et les détails des engagements et des décaissements des donateurs sont des sujets qui intéressent de plus en plus le public, ce qu’ont reconnu le directeur général et d’autres35, de sorte qu’une plus grande transparence des informations sur lesquelles ils reposent pourrait être un investissement utile et d’un bon rapport coût/efficacité36.

Liste des principales caractéristiques

Les «Principales caractéristiques des programmes appuyés par la FRPC» ont été publiées par la direction en 2000 à titre d’orientation pour les services. Elles demeurent au centre du Manuel des missions FRPC37 (voir encadré 2.3). Elles ont été discutées par les administrateurs lors d’un séminaire informel en 2000 et avalisées de nouveau à titre de résumé utile et de document d’orientation pendant la revue de la FRPC par le Conseil d’administration en 200238. Elles ont été prises en considération par une évaluation faite en 2004 par le BIE du rôle du FMI dans le DSRP et la FRPC39. Se fondant sur ces efforts, la présente évaluation s’est attachée aux aspects des principales caractéristiques qui intéressent particulièrement le rôle du FMI dans l’aide à l’Afrique subsaharienne40.

Budgets favorables aux pauvres et à la croissance

La liste des principales caractéristiques inclut depuis longtemps des budgets favorables aux pauvres et à la croissance. Au départ, on s’attendait à ce que la FRPC vienne appuyer «une réorientation de la dépense publique vers les secteurs sociaux, l’infrastructure de base ou d’autres activités dont les avantages pour les pauvres sont patents». Par la suite, avec l’attention croissante portée par le Conseil d’administration aux sources de la croissance dans les programmes appuyés par la FRPC—ainsi que le note l’encadré 2.3—, l’importance relative de l’infrastructure dans l’équation budgétaire en faveur des pauvres et de la croissance a implicitement augmenté.

Les dépenses publiques d’éducation et de santé ont en général suivi l’évolution de la dépense publique globale en proportion du PIB—tandis que les programmes de dépenses de réduction de la pauvreté (DRP) suivis par l’initiative PPTE ont augmenté plus vite (voir graphique 2.7)41. Bien qu’il s’agisse à l’évidence d’un secteur du ressort de la Banque mondiale, les missions du FMI ont exercé une certaine influence pour encourager ces augmentations, quoique de manière indirecte. Elles vérifient le chiffrage des dépenses des DRP dans le cadre de leur coopération avec les autorités sur les prévisions et les résultats budgétaires, domaine dans lequel les autorités d’Afrique subsaharienne leur reconnaissent en général un rôle important. La plupart des documents FRPC comportent un tableau des DRP, qui est par la suite intégré dans les rapports annuels communs Banque mondiale/FMI de mise en œuvre de l’initiative PPTE42. En outre, un certain nombre de programmes FRPC d’Afrique subsaharienne comportent une conditionnalité portant sur ces dépenses, exprimée sous forme de niveaux plancher43. Plus récemment, les facteurs d’ajustement des programmes concernant la dépense de variations inattendues des apports d’aide ont été liés aux DRP dans les revues d’un certain nombre des pays de l’échantillon d’évaluation44, contrairement à la manière dont sont employés les facteurs d’ajustement habituellement, qui appelle en général à épargner ces entrées jusqu’à la revue suivante du programme45.

Graphique 2.7.Part de la dépense publique affectée à l’éducation, à la santé et à la réduction de la pauvreté (RP)

Dépenses sociales moyennes dans les FRPC d’ASS1

(En pourcentage du PIB)

Sources: FMI, Département des finances publiques, bases de données WETA et des Perspectives de l’économie mondiale.

1 Pondérée par le PIB moyen sur la période 2001–05.

2 Exclut la République démocratique du Congo, la Guinée, le Rwanda et la Zambie.

De nombreux critiques considèrent que le FMI sape les secteurs sociaux—en particulier par le biais de la conditionnalité de la FRPC portant sur la masse salariale du secteur public. Cette conditionnalité a été accusée de peser sur les salaires et les effectifs des secteurs de la santé et de l’éducation (qui sont parfois financés par des donateurs) avec des effets défavorables sur la qualité des services fournis46.

Encadré 2.3.Principales caractéristiques de la FRPC

Un Manuel des accords FRPC à l’intention des services, mis à jour le 24 mai 2006, définit les principales caractéristiques communes aux programmes appuyés par la FRPC1. Telles qu’elles sont résumées dans le Manuel, elles précisent que:

  • «Les budgets doivent être favorables aux pauvres et à la croissance».
  • «Il convient de donner aux objectifs budgétaires la flexibilité voulue en représentant dans les DSRP des projections macroéconomiques normatives pour signaler les besoins de financement et, si nécessaire, rechercher des engagements d’apports d’aide plus élevés susceptibles d’être intégrés dans le programme».
  • «L’impact social des grands ajustements macroéconomiques et des réformes structurelles doit être analysé et pris en compte dans la formulation du programme».
  • «Un fort accent est mis sur des mesures d’amélioration de la gestion et la responsabilité financière des ressources publiques par l’ouverture des politiques et des objectifs budgétaires au débat public, le développement de systèmes de suivi transparents et la prise en considération d’une conditionnalité sélective appliquée aux mesures de gouvernance budgétaire».
  • «La conditionnalité structurelle doit être sélective».

Cette évaluation considère toutes ces caractéristiques sauf la dernière, car elle fait l’objet d’une évaluation en cours du BIE sur la conditionnalité structurelle qui couvre les programmes de la FRPC ainsi que d’autres instruments du FMI2.

Le Manuel note que les principales caractéristiques ont été réunies dans un document discuté avec les administrateurs en 2000, et que les progrès dans ce domaine ont été évalués dans un autre document discuté au début de 2002, moment où les administrateurs «sont parvenus à une évaluation globalement favorable, mais ont estimé qu’il était nécessaire d’accorder davantage d’attention dans les programmes appuyés par la FRPC aux sources de la croissance et aux réformes structurelles pour encourager le développement du secteur privé, accroître l’investissement direct étranger, améliorer la compétitivité extérieure et augmenter la productivité du travail lorsque ces buts sont cruciaux pour la réussite du programme appuyé par le FMI.»

1 Voir FMI (2000a, 2006g).2 Voir BIE (2005a).

Après des consultations et des débats extensifs entre les missions du FMI et leurs critiques, un consensus commence à se dégager sur l’idée que, à quelques exceptions près47, les plafonds de la masse salariale dans les programmes FRPC d’Afrique subsaharienne ont en général été conçus pour être sectoriellement neutres—centrés sur la macroéconomie pour l’essentiel—mais non favorables aux pauvres48. Ils ont habituellement été inclus dans les programmes en raison de préoccupations au sujet de la stabilité macroéconomique et du manque de capacités administratives pour maintenir la masse salariale dans les limites budgétaires fixées (voir annexe 3). Mais ce n’est pas là la meilleure solution, et il est clair qu’ils ont parfois eu des conséquences indésirables. Les effets secondaires possibles vont d’une capacité limitée à absorber et dépenser immédiatement les entrées d’aide inattendues pour embaucher des enseignants et des infirmiers, à la prolifération d’avantages sociaux et autres formes non transparentes de rémunération destinés à contourner les plafonds de dépenses. Dans chaque cas, le FMI a en général réagi à la publicité négative et à la polémique sur le plafonnement de la masse salariale par des modifications des programmes à la revue suivante, comme, par exemple, dans le cas du Mozambique en 2006 et de la Zambie en 2004. D’une manière plus dynamique, les facteurs d’ajustement du programme FRPC du Malawi en 2005 ont permis—ce qui constitue une importante innovation—d’accroître à la fois les dépenses DRP et de lever le plafond sur la masse salariale en cas de décaissements plus importants que prévu dans le programme sectoriel multi-donateurs de lutte contre le SIDA49.

Tous s’accordent à dire que la dépense publique pour l’infrastructure a été moins bien maintenue que celles pour l’enseignement et la santé au cours de la période d’évaluation50. En dépit de données insuffisantes, l’opinion de plus en plus répandue est qu’en Afrique subsaharienne le «pendule» de la dépense publique est allé trop loin vers les dépenses des dispositifs de protection sociale favorables aux pauvres, aux dépens des dépenses d’infrastructure favorables à la croissance. C’est particulièrement vrai étant donné l’importance de ces dernières pour le développement du secteur privé, la croissance de la productivité, la compétitivité extérieure, et la création d’emplois—et par là pour une réduction durable de la pauvreté51. Ainsi qu’il a été dit auparavant, le FMI n’a guère tenu compte du problème de la composition des dépenses—notamment de leur répartition entre les secteurs sociaux et l’infrastructure—en considérant la capacité d’absorption d’aide des pays, malgré les conséquences à moyen terme pour la réponse de l’offre, et les conséquences plus immédiates pour une absorption et une dépense optimales de l’aide additionnelle.

Les responsables publics de la plupart des pays visités par l’équipe d’évaluation se sont plaints de ce qu’ils appellent l’importance excessive donnée par le FMI aux dépenses en faveur des pauvres, qu’ils estiment préjudiciable aux indispensables dépenses d’infrastructure, qui sont elles considérées comme favorables à la croissance. C’est naturellement la Banque mondiale qui est l’organisation compétente en matière d’infrastructure, tout comme pour l’enseignement et la santé. Même ainsi cependant, il semble que les missions du FMI auraient pu se montrer plus actives, dans leur dialogue avec les autorités et avec la Banque mondiale, pour identifier les contraintes de l’infrastructure sur la croissance, en particulier étant donné son importance pour les questions de compétitivité et de taux de change liées à l’aide, qui sont au cœur des missions du FMI. De fait, au cours de la revue de 2005 de la FRPC par le Conseil d’administration, «les administrateurs ont aussi encouragé les pays dans lesquels une augmentation des dépenses financées par l’aide poserait un risque grave pour la compétitivité à envisager d’employer l’aide à améliorer la compétitivité et/ou à éliminer les contraintes de l’offre sur le marché intérieur»52.

Besoins de financement des budgets en faveur des pauvres et en faveur de la croissance

Le domaine dans lequel le travail des missions du FMI sur les principales caractéristiques mérite des compliments est l’élargissement de la marge de manœuvre budgétaire qui a ouvert la voie à l’expansion des programmes de dépenses exposée ci-dessus. Dans les 29 pays FRPC d’Afrique subsaharienne, les dépenses publiques ont augmenté en moyenne d’environ 2,5 % du PIB sur la période53. Globalement, le financement a été fourni par des augmentations de l’aide et des recettes intérieures et une baisse du service de la dette extérieure, compensée en partie par le remboursement de la dette intérieure et d’autres opérations54.

Par l’intermédiaire de la FRPC, les services du FMI ont joué un rôle important dans cet espace budgétaire élargi, en particulier en ce qui concerne leur appui à d’ambitieuses mesures de mobilisation des ressources intérieures. Comme il est exposé dans l’annexe 3, la plupart des programmes FRPC appelaient à améliorer la mobilisation des ressources intérieures, l’orientation du programme passant de l’intention d’éviter la dépendance envers l’aide dans les premiers programmes de la FRPC à l’élargissement de l’espace budgétaire au profit des dépenses prioritaires plus récemment. En outre, comme il est indiqué à l’annexe 2, les objectifs de mobilisation des recettes des programmes FRPC ont à la fois été accrus par rapport aux programmes de la FASR, et ont été plus fréquemment atteints ou dépassés.

Mais les services du FMI se sont montrés moins ambitieux à l’extérieur—pour signaler les besoins d’aide supplémentaires nécessaires pour financer des dépenses accrues en faveur des pauvres et de la croissance, comme le préconisaient les Principales caractéristiques et le Manuel de la FRPC55. Ainsi qu’il a été mentionné auparavant dans ce rapport, et en raison des préoccupations de politique exposées à cette occasion, les services du FMI n’ont en général pas été très actifs pour analyser d’autres scénarios d’aide ou des besoins d’aide normatifs pour la réalisation des objectifs nationaux de croissance et de développement, ou pour discuter avec les donateurs des possibilités d’aide additionnelle lorsque la capacité d’absorption du pays excédait les apports d’aide projetés56. Il est clair que des réserves similaires s’appliquent aussi à la considération d’engagements d’aide éventuellement plus élevés pour les programmes en faveur des pauvres et de la croissance dans l’enseignement, la santé et l’infrastructure. Mais il existe aussi d’autres complications, à savoir que: 1) la Banque est l’institution compétente dans ces domaines sectoriels et 2) la collaboration FMI/Banque mondiale ne fonctionne pas particulièrement bien dans ces domaines, du fait de problèmes de ressources et de modalités d’exécution (voir le dernier paragraphe de la section «Services de la Banque mondiale» sur la collaboration FMI/Banque mondiale).

Analyse de l’impact sur la pauvreté et la situation sociale

Dès le lancement de la FRPC, l’analyse d’impact social devait servir de base à l’examen des impacts distributionnels de la conception du programme et l’identification de mesures de contrepoids pour compenser les impacts défavorables57. En général, les missions du FMI n’étaient pas chargées d’effectuer elles-mêmes les analyses AIPS, mais plutôt d’intégrer les analyses faites par des partenaires, en particulier les services de la Banque mondiale, dans la conception des programmes58. Ainsi qu’il est résumé dans l’annexe 1, les séances du Conseil d’administration ont à plusieurs reprises souligné l’importance des AIPS pour la conception des programmes de la FRPC et appelé à un traitement systématique des impacts et des mesures d’équilibrage dans les documents FRPC59. Elles ont aussi souligné le fait que la Banque mondiale était l’institution compétente en ce qui concerne les AIPS, étant donné son rôle directeur dans la réduction de la pauvreté60.

Les AIPS effectuées par les services de la Banque mondiale, le DFID et d’autres organisations n’ont pas systématiquement informé la conception des programmes FRPC. Au cours des entretiens, les cadres du FMI nous ont déclaré que la plupart des AIPS préparées par d’autres organisations n’avaient pas en général l’actualité, la pertinence et/ou la qualité voulues pour étayer la conception du programme FRPC. C’est pour cette raison que le groupe AIPS du FMI, mis sur pied à l’origine principalement pour aider les services à intégrer les AIPS produites par d’autres dans les programmes appuyés par la FRPC, était devenu producteur d’AIPS. Les cadres de la Banque mondiale impliqués dans la production d’AIPS ont indiqué qu’ils n’avaient d’une façon générale ni les incitations, ni les ressources voulues pour répondre aux besoins spécifiques des programmes appuyés par le FMI. Cependant, il y a eu des exceptions où la collaboration a bien fonctionné, comme le programme FRPC pour l’Éthiopie, où la mission du FMI s’est appuyée sur une AIPS de la Banque mondiale sur le prix des produits pétroliers.

Les constatations des AIPS effectuées par les missions du FMI sont habituellement citées à présent dans les documents FRPC, bien que leur influence sur la conception des programmes FRPC soit moins évidente. Les résultats de neuf AIPS d’Afrique subsaharienne ont été présentés dans les documents des programmes—souvent dans des encadrés à part—les résultats étant moins fréquemment intégrés effectivement dans les évaluations des services du FMI (Burkina Faso et Djibouti)61. Les documents des programmes n’indiquaient aucune mesure d’équilibrage spécifique liée aux AIPS, parfois parce que les recommandations n’avaient pas été adoptées (Malawi et Ouganda). Les programmes du Ghana et du Mali précisaient que la marge de manœuvre budgétaire créée par la réduction des subventions servirait à accroître les dépenses prioritaires. À l’avenir, il sera nécessaire de gérer les AIPS de près pour leur éviter de devenir une obligation bureaucratique sans grand impact sur la conception et les résultats des programmes.

Dans l’intervalle, l’AIPS demeure clairement l’objet d’un débat persistant quant à ce que le FMI s’est effectivement engagé à faire et à ce qu’il est possible de faire, tant sur le plan de l’analyse que des données et des ressources disponibles. Les critiques de la société civile attendent qu’il soit accordé davantage d’attention à l’analyse d’impact social des aspects «macroéconomiques», tels que la réduction de l’inflation ou du déficit budgétaire62. Mais le personnel du FMI soutient qu’une analyse distributionnelle d’agrégats d’ordre aussi élevé n’est pas particulièrement praticable ou efficace par rapport à son coût; ils affirment qu’il vaut mieux conduire des AIPS sur des problèmes plus étroits, comme la réduction des subventions à l’énergie ou une augmentation des taux de la taxe à la valeur ajoutée (TVA), pour lesquels il est possible de construire des contre-épreuves claires63. La position des services du FMI sur la couverture des AIPS est conforme aux dispositions du document initial des Principales caractéristiques soumis aux administrateurs du FMI en 2000, et affiché par la suite sur le site Internet du FMI. Le texte indiquait clairement que «pour être faisable, ce type d’analyse devrait se limiter aux ajustements macroéconomiques importants (par exemple une forte hausse d’impôts, une réforme des subventions ou un réalignement du taux de change) ou aux grandes réformes structurelles (par exemple une réduction des effectifs de la fonction publique ou la libération des prix)»64. Elle est aussi conforme à l’opinion des praticiens de l’AIPS au DFID et à la Banque mondiale, qui soulignent l’importance de questions claires et étroites pour qu’une analyse réussisse et soit efficace par rapport à son coût65.

Gouvernance budgétaire

De tous les points de la liste des principales caractéristiques, l’amélioration de la responsabilité financière et de la transparence de la gestion des ressources publiques est celui que les services du FMI ont poursuivi le plus agressivement. Ce centrage est conforme à la priorité que lui attache le Conseil d’administration, qui à plusieurs reprises a souligné l’importance de ce travail pour la croissance, la réduction de la pauvreté et l’efficacité de l’aide—dans le cadre de l’initiative PPTE comme de celui de la FRPC. Les administrateurs l’ont identifié dès le départ comme un domaine où la conditionnalité pourrait être élargie, tout en reconnaissant qu’il s’agit d’un domaine de responsabilité partagée avec la Banque mondiale. Des commentaires ultérieurs—dans le cadre de la discussion par le Conseil d’administration de revues de la DSRP et de la FRPC, de rapports de mise en œuvre de l’initiative PPTE, et de programmes de pays donnés dans le cadre de la FRPC et/ou de revues de programme—ont servi à préciser encore la visée des efforts des services. Le suivi et les rapports systématiques par les services du FMI et de la Banque indiquent que la gouvernance budgétaire progresse, mais que des difficultés majeures demeurent66.

Les services du FMI ont fourni un effort considérable pour appuyer le renforcement des systèmes de gestion et de responsabilité financière des finances publiques dans les pays d’Afrique subsaharienne. Leurs efforts accrus ces dernières années traduisent la convergence 1) des préoccupations traditionnelles au sujet de la stabilité macroéconomique et des processus et des systèmes sous-jacents d’exécution et de communication budgétaires; 2) des préoccupations des actionnaires au sujet de la gouvernance et de la nécessité de disposer de manière appropriée des économies sur le service de la dette permises par l’initiative PPTE, et plus récemment par l’IADM; 3) de l’intérêt des donateurs à améliorer les systèmes fiduciaires nationaux en contrepartie de leur propre passage aux instruments d’appui budgétaire; et 4) d’une collaboration FMI/Banque mondiale effective sur ces questions, avec des équipes pays appuyées par des spécialistes techniques dans les deux institutions.

La transparence et la responsabilité financière du budget reçoivent une attention considérable dans le cadre de la FRPC, avec des discussions extensives des questions de contrôle et de transparence du budget dans les documents des programmes et une conditionnalité structurelle articulée de diverses manières—des actions préalables et des critères de réalisation aux objectifs et aux repères indicatifs. Le renforcement des capacités du ministère des finances pour le suivi de la planification et de l’exécution budgétaire des ministères dépensiers est devenu courant67, notamment le suivi de l’emploi et des rémunérations du secteur public68. Le FMI fournit une assistance technique extensive étroitement liée à ces programmes sur les questions d’exécution du budget—pour le contrôle et le suivi des dépenses—et des systèmes informatiques pour le suivi des dépenses69. Les questions de transparence et de responsabilité financière constituent une responsabilité partagée avec la Banque mondiale, et les documents des programmes expliquent fréquemment l’étendue de la collaboration institutionnelle et de la division des tâches (notamment en ce qui concerne la fourniture de l’assistance technique), le FMI s’attachant en général aux problèmes d’exécution budgétaire—en particulier le contrôle des dépenses et la communication budgétaire.

1Voir FMI (2000a).
2L’augmentation de la volatilité en fin de période indiquée au panneau B du graphique 2.1 reflète l’augmentation de l’aide à l’Afrique subsaharienne mentionnée au paragraphe précédent du texte.
3Voir FMI (2006g). Ces limitations des emprunts sont dues aux préoccupations concernant la viabilité de la dette et au problème des banques abstentionnistes dans le cadre des initiatives d’allégement de la dette. Récemment encore, ces limitations n’étaient en général pas contraignantes, car la situation du marché limitait l’intérêt des créanciers. Mais dans le monde post-PPTE et post-IADM, la situation a changé, et la maîtrise de l’accumulation de dette nouvelle représente un problème majeur pour l’avenir.
4Plus précisément, elle examine la corrélation entre les variations des apports nets d’aide et les variations du déficit extérieur courant net avant dons et intérêts (absorption de l’aide) et les variations du déficit budgétaire primaire net avant dons (dépense de l’aide) pour les années de programmes pour lesquelles le FMI anticipait des augmentations de l’aide par rapport à l’année précédente. L’analyse a eu recours aux données d’une base de données interne du FMI—Suivi des accords du FMI (MONA)—qui contient les variables macroéconomiques d’environ 600 demandes et revues de programmes FASR et FRPC, couvrant la période 1993 à 2005. On trouvera davantage de détails à l’annexe 2.
5Transferts officiels et paiements d’intérêts exclus.
6Dans l’hypothèse de sorties nettes nulles de capitaux privés. L’accroissement des réserves n’est pas nécessairement accumulé à la banque centrale, mais peut être aussi détenu par le secteur privé.
7Dans les cas de diminution de l’aide, la relation empirique estimée entre les niveaux programmés d’absorption et les stocks de réserves est lisse—des niveaux de réserves plus élevés étant associés à un financement plus élevé des déficits d’aide par les réserves. Ceci contraste avec la relation estimée pour les augmentations de l’aide, où le seuil de 2,5 mois de réserves s’applique (voir annexe 2).
8Naturellement, la viabilité de la dette est aussi un facteur qui influence l’évaluation de la capacité d’absorption d’aide d’un pays en ce qui concerne les dons par rapport aux prêts concessionnels.
9L’absence de données MONA sur la dette intérieure publique a empêché l’analyse statistique de ses conséquences pour la conception des programmes, de même que pour l’inflation. Les revues des pays cependant voient dans la dette intérieure un des moteurs principaux des programmes (voir page 11, deuxième paragraphe).
10Dons et paiements d’intérêts non compris.
11L’analyse statistique donne à penser que l’ajustement budgétaire programmé aux réductions de l’aide est déterminé non par le taux d’inflation initial, mais par le stock initial de réserves. En d’autres termes, même lorsque l’inflation est égale ou inférieure à 5 %, les programmes appuyés par le FMI ne permettent pas de compenser les réductions de l’aide extérieure par le financement intérieur. S’il existe des réserves suffisantes, elles peuvent être utilisées. Mais sinon, les programmes exigent en moyenne la mobilisation de recettes intérieures accrues et/ou des réductions des dépenses pour compenser la réduction de l’aide.
12En corrigeant l’influence des autres conditions initiales telles que le financement intérieur et la croissance, on constate des résultats similaires pour des seuils plus élevés allant jusqu’à 7 %. Voir annexe 2.
13Les tests statistiques montrent que le taux de 80 % (associé à des taux d’inflation inférieurs à 5 %) n’est pas significativement différent de 100 %; tandis que le taux de 15 % (associé à des taux d’inflation supérieurs à 5 %) n’est pas significativement différent de zéro.
14Voir par exemple Action Aid International (2005).
15Voir le graphique du milieu du graphique 4.3. Sur les 22 chefs de mission qui ont répondu à l’enquête, un(e) seul(e) a déclaré être absolument d’accord avec l’idée qu’une inflation plus élevée devrait être tolérée dans tous les pays, c’est-à-dire quels que soient les résultats.
18Voir aussi FMI (2005g).
19Voir FMI (2005a et 2006i).
20Voir la section «Gouvernance budgétaire».
21Voir à l’annexe 2 une comparaison avec les clauses d’ajustement des pays extérieurs à l’Afrique subsaharienne.
22Voir FMI (2006g).
24Voir FMI (2006g).
27Voir, par exemple, Oxfam (2003).
28Voir OCDE–DAC (2005).
29Ceci est vrai de l’expérience en Afrique subsaharienne et ailleurs, y compris ou non compris l’allégement de dette. Voir l’annexe 2.
30La sous-prévision à moyen terme est moins préjudiciable que la sous-prévision pour l’année initiale du programme. Mais elle entraîne encore le risque de fausser les décisions d’investissement, d’épargne et d’emploi, qui doivent être formulées dans l’esprit d’une perspective à moyen terme.
31Mesurée par la variation des projections d’aide à t+1 et de la prévision pour t0, l’année de programme immédiate.
32Voir FMI (2006f) et Mattina (2006). Outre l’Éthiopie, d’autres scénarios ont été préparés pour la République Centrafricaine (FMI, 2005n), le Ghana (FMI, 2006n), le Mali (FMI, 2005p), le Rwanda (FMI, 2004f) et la Zambie (FMI, 2005q). Voir Gupta, Powell et Yang (2005) pour un exposé des difficultés macroéconomiques de la montée en volume de l’aide.
34Voir, par exemple, le programme récent de la Tanzanie dans FMI (2006d).
35Voir, par exemple, la déclaration du Directeur général au Comité du développement—FMI (2006l).
36En particulier dans la mesure où les documents FRPC fondamentaux pour les 29 pays de l’échantillon évalué sont déjà disponibles sur le site du FMI sur Internet à www.imf.org.
37Voir FMI (2000a).
39Voir BIE (2004).
40Sélectivité de la conditionnalité structurelle, qui fait actuellement l’objet d’une évaluation distincte par le BIE.
41Les DRP sont définis de manière spécifique à chaque pays dans le cadre du processus de la SRP; dès lors, il n’existe pas de définitions communes applicables à tous les pays. En outre, les définitions fluctuantes des «paniers» de DRP de certains pays réduisent l’intérêt de cet agrégat comme unité de mesure. Pour corriger cette distorsion, la ligne pointillée du graphique 2.7 montre la relation en excluant les pays dont les définitions ont changé.
42Voir, par exemple FMI (2006i).
43Avec des critères de réalisation au Tchad, en Guinée, au Rwanda, en Ouganda, et des repères et/ou des objectifs indicatifs au Bénin, au Ghana, au Malawi, en Mauritanie et en Sierra Leone.
44Tant pour l’emploi des surcroîts (au Burkina Faso, en République Centrafricaine, en République démocratique du Congo, en Éthiopie, et au Mozambique) que pour le financement des déficits (en République démocratique du Congo, au Mozambique, en Ouganda et au Sénégal).
45Naturellement, l’augmentation des dépenses sociales ne se traduit pas automatiquement par de meilleurs résultats. Par exemple, en étudiant des programmes FRPC dans quatre pays d’Afrique subsaharienne, AFRODAD n’a constaté que des effets mitigés sur les services et la qualité de vie des populations. Malgré l’augmentation des dépenses dans les secteurs sociaux en Éthiopie et en Tanzanie, la réduction de la pauvreté et les améliorations des services sociaux fournis n’ont été que modestes. AFRODAD a aussi critiqué le FMI pour la rigueur budgétaire imposée au Malawi et en Zambie qui a handicapé le recrutement et la formation des enseignants. Voir AFRODAD (2005 et 2006a–d).
47Voir par exemple FMI (2005f et 2005p).
52Voir FMI (2005k).
53Par rapport à une augmentation de 1 point de pourcentage au cours des six années précédentes (c’est-à-dire pendant la période FASR).
54Voir l’annexe 2.
55Ou la liste de contrôle jointe au rapport des services du FMI. Voir FMI (2006h).
56Voir la section «capacité d’absorption de l’aide» ci-dessus et le graphique 2.5.
58Voir FMI (2000a).
59Voir FMI (2003b et 2004d).
61Sur les neuf AIPS effectuées par le Département des finances publiques, six portaient sur l’élimination ou la réduction des subventions (sur l’électricité, le pétrole, l’agriculture et les engrais, par exemple) et les autres sur la dévaluation, les chocs extérieurs et la fiscalité.
62Voir, par exemple, Griesgraber (2006) et Hayes (2005).
64Voir FMI (2000a).
66Voir, par exemple, FMI (2005c).
67Par exemple au Cameroun, au Mozambique, en Ouganda, au Rwanda, au Sénégal, en Tanzanie et en Zambie.
68Comme au Mozambique, en Tanzanie et en Zambie. Voir l’annexe 3.
69Par exemple au Burkina Faso, en République démocratique du Congo, au Ghana, au Mozambique, en Ouganda, au Rwanda, au Sénégal, en Tanzanie et en Zambie. Les activités d’assistance technique du FMI en matière de gouvernance budgétaire ont été évaluées dans le cadre d’une évaluation de l’assistance technique du FMI menée par le BIE. Voir BIE (2005b).

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