Information about Sub-Saharan Africa África subsahariana
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Chapitre 3. Gestion des relations du FMI en Afrique subsaharienne

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
July 2007
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Ce chapitre présente les constatations relatives aux relations du FMI avec les autorités, les donateurs, les partenaires multilatéraux et les groupes locaux de la société civile, qui ressortent des entretiens individuels et du questionnaire d’enquête1. La mutation de l’environnement opérationnel de l’aide à l’Afrique subsaharienne est un aspect important du contexte, les donateurs décentralisant de plus en plus les ressources et la prise de décision vers leurs bureaux sur place, ce qui a des conséquences pour la manière dont le FMI est perçu, étant donné sa présence plus limitée sur le terrain (voir encadré 3.1). Les faits présentés dans ce chapitre suggèrent l’existence de divergences considérables entre l’image que les missions du FMI se font d’elles-mêmes et la manière dont les partenaires et les parties prenantes les voient, en particulier dans le domaine de l’aide. Ceci soulève donc des questions sur la façon dont le FMI acquiert et traite le retour d’informations sur son fonctionnement—eu égard à la valeur intrinsèque de ce retour d’informations pour l’autoévaluation, l’apprentissage et la responsabilité, et les renseignements que ce retour d’informations peut communiquer sur l’évolution de la situation sur le terrain, à titre de contribution à la formulation des stratégies et à la planification des actions2.

Autorités

L’équipe d’évaluation a rencontré et sondé des représentants des ministères des finances et des banques centrales, ainsi que leurs collègues des ministères sectoriels de la santé, de l’éducation, et de l’infrastructure et des agences gouvernementales compétentes. Trois aspects saillants méritent d’être soulignés: 1) l’importance que les autorités attachent à la relation; 2) les critiques des ministères des finances au sujet de l’orientation «en faveur des pauvres» du FMI et l’absence de critiques en sens opposé des ministères de la santé et de l’éducation; et 3) le souhait exprimé par certains intervenants de recevoir un contenu plus étoffé du FMI, ce qui soulève des questions quant à l’analyse sur laquelle repose le dialogue opérationnel sur la FRPC (voir l’encadré 3.2).

Encadré 3.1.Lieu des activités

La gestion des relations du FMI—que ce soit avec les autorités, les donateurs, les partenaires multilatéraux ou la société civile—s’exerce principalement sur le terrain, sous la supervision d’un chef de mission basé au siège et, en son absence, d’un représentant résident dont les ressources sont extrêmement limitées. Les dispositions en vigueur sont de plus en plus décalées par rapport aux partenaires bilatéraux et multilatéraux du FMI (notamment la Banque mondiale), qui ont décentralisé des effectifs importants—et le pouvoir de prendre des décisions—à leurs bureaux dans les pays. Cela conduit à faire trois observations, sur la base des entretiens menés par l’équipe d’évaluation:

  • Les autorités avec lesquelles l’équipe d’évaluation s’est entretenue n’avaient en général pas de problème avec le dispositif actuel. Elles reçoivent une attention prioritaire—et certaines s’inquiètent de ce qu’une présence accrue du FMI pourrait être mal interprétée. Cependant, le souhait a été exprimé que les capacités des missions résidentes soient étoffées, ce qui suggère que la gamme de compétences existante pose problème dans certains cas.
  • Vis-à-vis des donateurs, c’est dans les pays pour lesquels le soutien général au budget est devenu un instrument important des donateurs que le déséquilibre est le plus pressant. C’est en particulier dans ces pays—mais dans d’autres aussi—que les donateurs manifestent un intérêt croissant pour les questions macroéconomiques, ce qui accroît en retour la «demande» de temps adressée au personnel du FMI sur le terrain, sans qu’il y ait d’augmentation appréciable de «l’offre», ce qui crée des tensions et des difficultés pour le personnel tant des donateurs que du FMI, ainsi que pour leurs relations mutuelles. Ces tensions imprègnent les impressions qu’ont les partenaires du rôle et de l’efficacité du FMI.
  • Vis-à-vis des groupes de la société civile, des occasions ont été manquées d’échanger des informations ainsi que de corriger d’éventuels malentendus d’un côté comme de l’autre.

Encadré 3.2.Fondements du dialogue FRPC avec les autorités

Au cours des entretiens menés par l’équipe d’évaluation, certaines autorités nationales ont appelé à s’attacher davantage à donner un contenu plus étoffé au dialogue avec le FMI. Elles s’intéressent en particulier aux enseignements tirés de l’expérience d’autres pays—d’Afrique subsaharienne et d’ailleurs; à l’analyse et à l’explication des objectifs proposés pour la masse salariale, le taux d’imposition et autres objectifs des programmes; et aux liens entre les politiques macroéconomiques et l’aide, l’économie réelle, la croissance et la réduction de la pauvreté.

Ceci amène à se demander quelles données utilisent les missions du FMI pour la préparation et la conception des programmes de la FRPC—et si ces données saisissent bien toute la gamme des analyses et études disponibles. Cette question a été posée aux cadres du FMI dans le questionnaire d’enquête, et leurs réponses sont résumées dans le graphique ci-contre. Comme on peut le voir, de fortes majorités des services opérationnels répondant au questionnaire d’enquête ont dit utiliser l’analyse effectuée par le Département des finances publiques (FAD) et le Département Afrique (AFR) du FMI et celle de la Banque mondiale. Une majorité des répondants dit aussi utiliser les analyses du Département de l’élaboration et de l’examen des politiques (PDR) du FMI, des autorités et du Département des systèmes monétaires et financiers (MFD) du FMI1. Des minorités ont dit utiliser des analyses d’autres sources, notamment de donateurs, de l’Institut du FMI (INS), de la Banque africaine de développement (BAfD), d’universitaires et de la société civile. Aucun répondant n’a cité les analyses du Département des études (RES) du FMI ou du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD).

Ces résultats soulèvent à leur tour d’autres questions à approfondir. Premièrement, quelle est la pertinence des travaux analytiques du Département des études pour les problèmes macroéconomiques qu’affronte l’Afrique subsaharienne? Deuxièmement, à quel point les services du FMI sont-ils ouverts aux analyses et aux idées qui dépassent les préoccupations opérationnelles immédiates, qu’elles proviennent de l’intérieur ou de l’extérieur du FMI? Troisièmement, comment le FMI s’assure-t-il que ses conseils s’appuient convenablement sur des analyses et des études à jour?

Proportions de répondants du FMI qui sont d’accord ou tout à fait d’accord qu’ils ont utilisé le travail analytique et l’expérience des:

(Pourcentages)
1 MFD a été récemment fusionné avec le Département des marchés financiers internationaux pour former le Département des marchés monétaires et de capitaux.

Les commentaires communiqués à l’équipe d’évaluation au cours d’entretiens en tête-à-tête avec des représentants des ministères des finances et des banques centrales indiquent que les missions et les programmes du FMI font preuve de façon croissante d’ouverture, de flexibilité et de tolérance pour intégrer les apports d’aide. Mais il y a aussi des plaintes. Certains interlocuteurs reprochent aux missions du FMI de manquer d’écoute, d’avoir des exigences excessives, et d’imposer leurs vues en dépit de la rhétorique de l’institution sur «l’appropriation». Certains se sont rappelé les débats houleux et les discussions ardues des jours anciens de la période de stabilisation de leur pays. D’autres se sont plaints des faibles compétences linguistiques des membres des missions, dans certains domaines, et de la rotation des personnels. L’un a déclaré que les changements de chefs de mission étaient particulièrement perturbants, et entraînaient parfois une révision complète du programme. Mais plusieurs interlocuteurs ont dit que la rotation des personnels au-dessous du niveau de chef de mission était aussi un problème; elle mine les capacités plutôt qu’elle ne les renforce, en absorbant trop souvent le peu de temps disponible des fonctionnaires à «mettre au courant» de nouveaux cadres du FMI3. En revanche, les autorités ont fait l’éloge du travail du Centre régional d’assistance technique en Afrique (AFRITAC), dont le style de formation individualisée est très apprécié, et des cours de programmation financière de l’Institut du FMI.

L’équipe d’évaluation a aussi rencontré, dans les six pays qu’elle a visités, des représentants des ministères de l’éducation, de la santé, et de l’infrastructure. La réponse la plus immédiate et la plus frappante aux questions portant sur l’influence éventuelle du FMI sur leurs enveloppes sectorielles de ressources et leur accès à l’aide a été l’accent mis sur l’appropriation du programme par le pays. Plusieurs interlocuteurs de secteur se sont même offusqués de ces questions, soulignant que le budget était leur budget national et qu’euxmêmes et leurs collègues prenaient toutes les décisions. D’une manière générale, ils ne blâment guère le FMI pour les éventuels déficits de ressources qu’ont pu subir leurs secteurs; des interlocuteurs en ont rejeté la responsabilité sur leur propre gouvernement. Certains intervenants applaudissent l’influence positive du FMI qui favoriserait le développement de plans plus réalistes. Les ministères de l’éducation et de la santé sont naturellement les principaux bénéficiaires du financement de l’initiative PPTE, ce qui peut les avoir disposés favorablement envers le FMI. Les représentants des ministères chargés de l’infrastructure font valoir en général deux points: 1) il est nécessaire d’élargir les critères définissant les dépenses prioritaires pour y inclure les projets d’infrastructure de base, demande parfois spécifiquement appuyée par leurs collègues des ministères de la santé, qui ont conscience de la nécessité d’investir dans l’adduction d’eau et le réseau routier pour réaliser les OMD du secteur de la santé; et 2) ils souhaitent le desserrement des contraintes imposées par le FMI sur les emprunts extérieurs afin de financer des investissements d’infrastructure à haut rendement4. Au Ghana, par exemple, la limitation des emprunts non concessionnels est un problème important pour les autorités, qui veulent pouvoir contracter des emprunts commerciaux pour accroître leurs investissements d’infrastructure. Des problèmes similaires—quoique à plus petite échelle et avec un horizon temporel plus distant—sont apparus au Rwanda et en Zambie. Dans les trois cas, les limites imposées par la FRPC aux emprunts commerciaux pour l’infrastructure ont fait l’objet de critiques répétées des autorités pendant les entretiens que l’équipe d’évaluation a eus sur place avec elles.

Les réponses des autorités au questionnaire d’enquête sont plus positives dans l’ensemble que celles des autres groupes sondés, à l’exception du personnel du FMI. Il s’agit là d’un résultat frappant et significatif, bien que dans une certaine mesure il reflète peut-être un biais de sélection parmi les répondants à l’enquête et une réticence à critiquer les services du FMI par peur de conséquences défavorables, malgré les assurances de confidentialité. Comme le montre le graphique 3.1, les autorités et les cadres du FMI voient en général d’un même œil les performances du FMI dans les activités fondamentales comme le choix de la date des missions, le caractère ouvert du dialogue, et l’utilisation des analyses et de l’expérience des autorités—statistiquement, leurs réponses ne diffèrent pas significativement les unes des autres. On relève cependant deux exceptions dans deux domaines extrêmement importants—la première est la place de l’aide, où l’opinion des autorités est sensiblement moins positive que celle des services du FMI à toutes les questions, en particulier en ce qui concerne l’infrastructure5; la seconde, encore plus importante, est la divergence de vues concernant l’utilisation de scénarios d’aide additionnelle dans la conception des programmes FRPC, dont 47 % seulement des autorités conviennent qu’ils sont effectivement utilisés, au lieu de 88 % des répondants du FMI. En dehors de cela, les autorités et les cadres du FMI tendent à répondre de manière grosso modo similaire—et très différente des autres groupes—sur d’autres questions importantes, ainsi qu’il est mentionné ailleurs dans ce rapport. Près de 90 % des répondants du groupe des autorités provenaient des ministères des finances et des banques centrales, représentant 25 des 29 pays d’Afrique subsaharienne étudiés. Les 10 % restants provenaient de ministères sectoriels, dont les taux de réponse à l’enquête tendaient à être beaucoup plus bas6.

Graphique 3.1.Opinions exprimées sur les relations entre les missions du FMI et les autorités: concordance

Pourcentage de répondants d’accord ou tout à fait d’accord que:

(Pourcentages)

Donateurs

Trois constatations émergent des divers éléments étudiés par l’équipe d’évaluation à propos de la relation entre le FMI et les donateurs opérant en Afrique subsaharienne. La première est que le FMI continue de recevoir de bonnes notes des donateurs pour ses évaluations macroéconomiques7. Ceci est vrai pour les donateurs qui conduisent des programmes d’aide traditionnels basés sur les projets, et pour ceux qui gèrent des portefeuilles plus importants d’opérations d’appui budgétaire général ou sectoriel. La seconde constatation, précisée ci-après, est que les donateurs donnent une mauvaise note aux services du FMI pour leur peu d’empressement à engager le dialogue avec les donateurs à la fois de manière individuelle et dans les réunions officielles ou informelles—ceci largement parce que cela ne se produit pas aussi souvent qu’ils le souhaiteraient. La troisième, qui lui est étroitement liée, est la tension qui entoure les relations FMI–donateurs sur le terrain maintenant que les donateurs sont passés à l’appui budgétaire, aggravée par les problèmes de lieu de travail exposés dans l’encadré 3.1.

Les discussions individuelles que l’équipe d’évaluation a eues avec des représentants des donateurs se sont souvent concentrées sur l’importance croissante de l’appui général au budget pratiqué par les donateurs—et à leur recours à l’analyse macroéconomique du FMI—ainsi qu’à ses conséquences pour les relations FMI–donateurs. Deux points de friction ont été identifiés qui portent sur la demande de temps des représentants résidents et des chefs de mission. Premièrement, l’augmentation de l’appui budgétaire et du nombre de donateurs qui le pratiquent dans un certain nombre de pays a accru l’intérêt des donateurs pour un dialogue continu avec le FMI sur les questions macroéconomiques dans le contexte de groupes de travail et de groupes de projet sur les cadres de dépenses à moyen terme, entre autres. Deuxièmement, il existe des moments cruciaux dans le calendrier du budget ou du donateur pour lesquels l’information des évaluations macroéconomiques du FMI est essentielle. Ces deux points de friction se sont à l’occasion transformés en irritants majeurs pour les deux parties; les donateurs s’agaçant de l’incapacité ou du peu d’empressement des missions du FMI à engager le dialogue avec eux et à harmoniser leurs programmes de travail, et les missions du FMI s’agaçant des exigences croissantes que les donateurs font peser sur leur temps et leur programme d’activité. Plusieurs donateurs d’appui budgétaire se plaignent de l’incapacité du FMI à prendre ses décisions sur le même calendrier qu’eux, ce qui complique le cycle de planification du budget et de l’aide.

Les donateurs ne souhaitent pas tous un dialogue plus intensif avec le FMI. Lors de réunions au siège d’un donateur, plusieurs intervenants ont souligné que, en dehors de l’évaluation macroéconomique et de son aval, il n’était pas attendu du FMI qu’il joue un rôle ni qu’il soit pris en considération dans la détermination de l’enveloppe globale d’aide d’un pays donné. Cette observation se reflète dans les réponses des donateurs à la question de savoir s’il est souhaitable que le FMI porte davantage d’attention à l’avenir aux scénarios d’aide additionnelle. Dans tous les groupes de répondants les réponses positives se situent dans une fourchette de 85–100 %, sauf chez les donateurs, où elles tournent autour de 60 %8.

Les donateurs répondants dressent un tableau mitigé des activités du FMI relatives à l’aide en Afrique subsaharienne. Leurs réponses sont dans l’ensemble moins positives que celles des autorités, mais elles le sont davantage que celles de la société civile. Leurs réponses aux questions sur l’attitude du FMI en matière d’aide—domaine dans lequel les donateurs sont clairement les acteurs principaux—sont moins positives que dans d’autres domaines, tels que la conception des programmes FRPC, et beaucoup moins positives que celles des services du FMI, comme le montre le graphique 3.2. Les donateurs donnent une réponse négative à la question du choix des dates des missions du FMI—seuls 10 % environ des répondants sont d’accord avec la notion que les missions se présentent à un moment approprié pour leurs processus et leurs décisions en matière d’aide, et 30 % ne sont pas d’accord9. Réponses également négatives à la question de savoir si le FMI attache davantage d’importance aux scénarios d’aide et de politiques additionnelles.

Graphique 3.2.Opinions exprimées sur les relations FMI–donateurs: désaccord

Pourcentage de répondants d’accord ou tout à fait d’accord que:

(Pourcentages)

Les donateurs se montrent un peu plus positifs dans leurs réponses aux questions portant sur la qualité de leur dialogue avec le FMI. Une forte minorité (quelque 40 %) des répondants caractérise les discussions comme des échanges de vues approfondis et honnêtes de part et d’autre. En outre, la majorité des donateurs répondants reconnaissent un changement au FMI au cours des cinq dernières années: une plus grande attention est portée à la réduction de la pauvreté et à la gestion de la dépense publique—deux domaines dont ils souhaitent qu’ils reçoivent aussi davantage d’attention au cours des cinq prochaines années. Dans d’autres domaines également—tels que la croissance, le développement du secteur privé et l’infrastructure—où les répondants qui ont constaté une attention accrue au cours des cinq dernières années sont moins nombreux, la majorité désire une attention accrue du FMI au cours des cinq prochaines années.

Partenaires multilatéraux

L’équipe d’évaluation a aussi recueilli les points de vue des services de la Banque mondiale, de la BAfD, et du PNUD—à la fois par des entretiens individuels dans le cadre de visites dans les pays, et au moyen d’un questionnaire d’enquête.

Services de la Banque mondiale

La complexité de la relation entre les services du FMI et de la Banque mondiale en Afrique subsaharienne apparaît dans les résultats du questionnaire d’enquête. Dans certains contextes, la relation FMI–Banque mondiale est celle de deux partenaires, par exemple dans les activités des missions du FMI et de la Banque à l’appui des efforts des pays pour concevoir et mettre en œuvre leurs stratégies de réduction de la pauvreté. Tandis que dans d’autres contextes la Banque mondiale coopère plus étroitement avec les donateurs qu’avec le FMI. Par exemple, dans le contexte de la participation de la Banque aux groupes d’appui budgétaire des donateurs avec ses crédits d’appui à la réduction de la pauvreté, la Banque se comporte davantage comme un donateur, partage les préoccupations des donateurs à propos des dates des missions du FMI et de l’effet des politiques macroéconomiques sur l’absorption et la dépense de l’aide. Il en résulte que, pour certaines questions, les réponses des services de la Banque mondiale sont plus proches de celles des services du FMI, tandis que pour d’autres elles sont plus proches de celles des donateurs.

Un exemple où les vues des services de la Banque mondiale sont plus proches de celles des donateurs que de celles du FMI concerne la place faite dans les programmes FRPC à l’aide affectée aux secteurs de l’éducation, de la santé et de l’infrastructure. Le graphique 3.3 illustre les résultats, qui montrent une forte discordance entre la façon de penser des services du FMI et celle des services de la Banque et des donateurs—et celle des autorités, en particulier en matière d’infrastructure. Cette discordance traduit probablement les significations différentes que les services du FMI et les autres répondants à l’enquête attachent à l’expression «faire place»—pour les services du FMI, cela signifie suivre la politique du FMI sur l’emploi de l’aide, ce qui, comme on l’a vu au graphique 2.3 peut signifier un taux très bas de dépense de l’aide additionnelle pour les pays dont le taux d’inflation est supérieur au seuil critique de 5 à 7 %. Tandis que pour les donateurs et les missions de la Banque mondiale, «faire place» peut tout simplement signifier autoriser la dépense de l’aide additionnelle. Néanmoins, la profondeur de l’écart est préoccupante, en particulier l’écart entre les vues des services du FMI et ceux de la Banque mondiale, étant donné qu’il porte sur l’interface entre deux produits opérationnels fondamentaux des deux institutions—la FRPC au FMI et l’appui financier aux secteurs clés (éducation, santé et infrastructure) à la Banque.

Graphique 3.3.Opinions des sondés sur la place faite à l’aide affectée

Pourcentage des répondants d’accord ou tout à fait d’accord que les FRPC ont intégré l’utilisation de l’aide affectée à:

(Pourcentages)

En ce qui concerne la question cruciale du partenariat, la qualité de la collaboration entre les deux institutions a reçu des réponses décevantes des personnes sondées au FMI et à la Banque mondiale. Le graphique 3.4 donne à penser qu’environ la moitié des personnes sondées ont une opinion positive de la collaboration sur les questions stratégiques de la croissance et de la réduction de la pauvreté. La bonne nouvelle est que les services du FMI et de la Banque mondiale ont des vues similaires sur ces questions, et les divergences apparentes entre leurs réponses ne sont pas statistiquement significatives. La mauvaise nouvelle est que l’opinion—commune—sur la collaboration ne soit pas plus positive. L’idéal serait qu’une collaboration effective sur l’Afrique subsaharienne soit une priorité forte pour les deux institutions, et que cela se reflète pleinement dans les opinions des services sur la manière dont elle fonctionne effectivement sur le terrain.

Graphique 3.4.Opinions des sondés sur la collaboration entre services du FMI et de la Banque mondiale: déception

Pourcentage de répondants qui ont trouvé la collaboration productive/très productive pour:

(Pourcentages)

Les pourcentages positifs sont encore plus bas pour les réponses des services du FMI et de la Banque mondiale portant sur l’analyse de la capacité d’absorption de l’aide courante et de l’aide additionnelle—aussi bien globalement que dans la santé, à titre d’exemple d’un secteur spécifique. Aux questions subsidiaires sollicitant les motifs des problèmes identifiés, la plupart des cadres de la Banque mondiale ont répondu que les services du FMI ne demandaient pas à connaître leur avis et la plupart des cadres du FMI ont répondu que les programmes de travail propres à un pays donné n’offrent pas de produits livrables, d’échéanciers, et de ressources qui permettent de réaliser la division des tâches convenue. Quoi qu’il en soit, le bilan est le même—il faut passer d’un accord général entre institutions chefs de file à des accords spécifiques sur des produits livrables dans le cadre de programmes de travail à échéance fixée et aux coûts pleinement déterminés sur la base des besoins de programmes de pays spécifiques. Cette conclusion est conforme aux remarques précédentes sur la collaboration FMI–Banque mondiale dans les AIPS—à la section «Analyse des impacts sur la pauvreté et le social»—où il a été noté que la collaboration ne fonctionne pas bien dans les domaines où l’une des institutions—habituellement la Banque—est censée fournir à l’autre institution—habituellement le FMI—des contributions et un savoir- faire spécifiques, car cette mission est perçue comme n’étant pas financée. Il est clair qu’une autre stratégie d’entreprise est à l’œuvre dans les domaines où la collaboration FMI–Banque mondiale réussit mieux, comme la gouvernance budgétaire, où les deux institutions sont sur un pied d’égalité et où la difficulté à résoudre consiste à mieux coopérer—éviter les duplications et les contradictions et tirer parti des synergies.

Services de la BAfD

Les entretiens particuliers avec les services de la BAfD à Tunis et dans les capitales d’Afrique subsaharienne offrent l’image d’une ouverture croissante des missions et des représentants résidents du FMI dans les pays d’Afrique subsaharienne. Les services de la BAfD signalent qu’ils constatent des interactions accrues—et plus authentiques—entre les missions du FMI et les autorités et les donateurs, notamment la BAfD. Ils expriment simultanément des préoccupations à propos de ce qu’ils considèrent comme l’intérêt limité du FMI pour le dialogue avec la société civile. Ils disent attendre avec intérêt une collaboration accrue sur la gouvernance et les politiques et stratégies sectorielles, car la BAfD s’investit davantage dans le travail économique et sectoriel. Dans leurs réponses au questionnaire, les services de la BAfD expriment une opinion positive sur le caractère actif de la participation du FMI aux réunions officielles et informelles sur l’aide. Pour l’avenir, la quasi-totalité des répondants de la BAfD soulignent qu’il importe que le FMI investisse davantage dans les scénarios de politiques et d’aide additionnelles et s’implique davantage dans les efforts de suivi des politiques menées conjointement par les donateurs au niveau local.

Services du Programme des Nations Unies pour le développement

Les représentants résidents du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) rencontrés par l’équipe d’évaluation ont eux aussi fait des commentaires favorables sur ce qu’ils considèrent comme des changements récents dans la démarche du FMI. Ils disent que les services du FMI consultent à présent plus largement les parties prenantes et sont davantage disposés à adapter l’orientation de la politique macroéconomique aux dépenses sociales nécessaires. Pour l’avenir, ils soulignent l’importance d’une stratégie plus coopérative au FMI pour aider les pays d’Afrique subsaharienne à atteindre les OMD10. Malgré les réponses relativement favorables données par son personnel à l’enquête, les études de cas et les études du PNUD critiquent les activités et l’impact du FMI. Son étude de cas sur le Ghana soutient que la fixation du FMI sur la lutte contre l’inflation s’exerce aux dépens de l’attention nécessaire à la croissance économique, à la création d’emplois et à la réduction de la pauvreté11. Son étude de cas sur la Zambie s’attache à ce qu’elle considère comme une ingérence excessive du FMI et d’autres institutions financières internationales, notamment en ce qui concerne l’utilisation de l’aide, dont elle dit qu’elle a étouffé l’initiative locale et restreint la fourniture de services sociaux, et par là la croissance et la réduction de la pauvreté12.

Société civile

Les réponses au questionnaire d’enquête et les entretiens réalisés au cours de visites dans les pays indiquent que le dialogue du FMI avec les membres locaux de la société civile est limité et inefficace. Ceci se traduit par des occasions manquées d’ouvrir le dialogue sur des questions cruciales, notamment «sur les liens entre le cadre macroéconomique et les résultats de croissance et de réduction de la pauvreté dans le contexte du travail sur les programmes appuyés par la FRPC», liens dont le Conseil d’administration a convenu que les services devraient s’efforcer de mieux les expliquer au grand public, notamment à la société civile13.

Le message qui ressort clairement des réponses de la société civile à l’enquête—et des rencontres de l’équipe d’évaluation avec les groupes de la société civile au cours des visites dans les pays—est que d’une manière générale en Afrique subsaharienne la société civile ne connaît pas les missions du FMI et n’y a pas accès. Cela tranche avec l’opinion des cadres du FMI. Comme le montre le graphique 3.5, près de 80 % des répondants des services du FMI signalent des progrès dans leur dialogue avec la société civile au cours des cinq dernières années; tandis que 20 % seulement des répondants de la société civile sont de cet avis. Pour tous les groupes de répondants—y compris les autorités et les services du FMI—l’avis de la majorité est qu’il importe d’intensifier les efforts de communication à l’avenir.

Graphique 3.5.Opinions des sondés sur les relations entre missions du FMI et société civile locale: profond désaccord

Pourcentage de répondants d’accord ou tout à fait d’accord que le FMI, à présent:

(Pourcentages)

Les entretiens que l’équipe d’évaluation a eus individuellement avec les représentants de la société civile corroborent la constatation d’un dialogue limité avec les missions du FMI. Ils indiquent que l’accord est encore plus limité quant à la manière dont les politiques appuyées par le FMI influent sur l’utilisation de l’aide, sur la réduction de la pauvreté et sur les OMD. Au Mozambique, par exemple, les organisations locales de la société civile critiquent la conception des clauses d’ajustement du programme FRPC, qui, selon elles, bloquent l’utilisation de l’aide par le Mozambique, et le plafonnement de la masse salariale, et se plaignent de ce que le dialogue avec la mission du FMI soit limité. En fait, il apparaît que ces éléments du programme avaient récemment été modifiés, mais les représentants de la société civile n’avaient pas été mis au courant de ces changements, malgré tous leurs efforts pour se renseigner. Les entretiens avec le personnel de la mission résidente donnent à penser que si les politiques du FMI encouragent la prise de contacts et la communication avec la société civile, ces efforts ne reçoivent guère d’appui effectif. Pourtant c’est dans ce domaine que le dialogue est particulièrement difficile—les différences d’opinions entre la société civile et les politiques publiques rendant le dialogue particulièrement sensible. Il convient aussi de prendre en considération les contraintes de temps et d’autres ressources, comme le suggère le graphique 3.6, qui présente les opinions des chefs de mission et des représentants résidents sur le temps dont ils disposent pour rencontrer les autorités, les donateurs et la société civile. En outre, les entretiens ont révélé que dans certains cas ce sont les autorités qui préfèrent que le FMI garde un profil discret dans les discussions avec la société civile.

Graphique 3.6.À qui les missions consacrent-elles le plus de temps?

Pourcentage des répondants d’accord ou tout à fait d’accord que les missions du FMI et les représentants résidents ont tout le temps nécessaire pour rencontrer:

(Pourcentages)

1Les principaux éléments en sont: 1) des rencontres avec des ministres des finances, des gouverneurs de banque centrale d’Afrique subsaharienne et leurs services au cours des réunions de printemps de 2006 à Washington; 2) des entretiens à Accra, Dar es-Salaam, Kigali, Lusaka, Maputo et Ouagadougou; à Addis Abeba et Tunis; et dans les capitales des pays donateurs; et 3) les réponses au questionnaire d’enquête fournies par les autorités, les donateurs, les représentants locaux de la société civile et le personnel de la Banque africaine de développement (BAfD), du FMI, du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et de la Banque mondiale. Voir à l’annexe 5 les détails de l’enquête.
3Une analyse empirique effectuée par l’équipe d’évaluation donne à penser que des taux comparables de rotation du personnel des missions caractérisent tous les pays appliquant des programmes.
5Voir graphique 3.3 ci-après.
6Étant donné le petit nombre de réponses dans ce groupe il n’est pas possible de différencier leurs réponses de celles des représentants des banques centrales et des ministères des finances d’une manière qui soit statistiquement significative. Cela dit, leurs réponses tendaient à être grosso modo similaires à celles de leurs collègues des ministères des finances et des banques centrales—quoique légèrement plus positives au sujet du travail du FMI relatif aux OMD et moins positives à propos du travail du FMI relatif à l’aide.
7Voir aussi l’enquête dans FMI (2005m).
8Voir annexe 5, tableau A5.2, ligne 13.
9Le reste des réponses se répartit entre «sans opinion» et «ne sait pas».
10Les réponses des services du PNUD à l’enquête sont étroitement parallèles à celles de la société civile, bien qu’elles ne soient pas statistiquement significatives en raison du petit nombre de répondants à la plupart des questions.
13Voir FMI (2002b).

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