Information about Sub-Saharan Africa África subsahariana
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Chapitre 5. Constatations et recommandations

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
July 2007
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Les chapitres 2, 3 et 4 ont exposé de nombreux faits sur les politiques et les pratiques du FMI en Afrique subsaharienne, et sur la perception des politiques et pratiques du FMI. Ce chapitre présente les conclusions de l’équipe d’évaluation sur ce que ces faits signifient, et ses recommandations pour remédier à l’avenir aux difficultés identifiées.

L’enseignement primordial de l’évaluation est qu’il importe de façon cruciale de mettre en œuvre les stratégies de changement institutionnel au moyen de mécanismes et d’incitations crédibles—et d’un ferme encadrement. Pour les activités macroéconomiques et autres étroitement apparentées, la culture institutionnelle et les hautes compétences des services du FMI n’exigent que peu d’attention au jour le jour au-delà de l’accord sur les objectifs pour les principales variables. Mais ces mêmes points forts, qui facilitent la gestion de la mission fondamentale de l’institution, rendent tout écart difficile à gérer—en particulier lorsque cela implique des relations compliquées avec des partenaires comme la Banque mondiale dont les structures opérationnelles et les motivations du personnel sont très différentes. Il faut une ferme persévérance—avec un suivi étroit et l’attention de la haute direction—pour assurer la mise en œuvre et la responsabilité de la politique définie. Une telle attention était clairement indispensable pour les composantes de l’aide et de la réduction de la pauvreté de la liste des principales caractéristiques de la FRPC, dont la mise en œuvre a faibli après le changement de direction au sommet, car l’énergie de l’institution investie dans l’initiative s’est dissipée, sauf dans les déclarations des responsables du Département des finances publiques et du Département des relations extérieures, et—à quelques importantes exceptions près—le FMI est retombé dans sa routine habituelle.

La bonne nouvelle est que les résultats des pays se sont améliorés dans de nombreux pays d’Afrique subsaharienne sur la période étudiée—grâce en partie aux conseils et aux actions du FMI, notamment par le biais de l’initiative PPTE et de l’IADM, et plus encore grâce aux actions des autorités nationales—et que les résultats des donateurs se sont améliorés aussi. Dans ce type de cas, la structure des programmes macroéconomiques appuyés par la FRPC s’est assouplie et a pris en compte l’aide de manière plus flexible. Les meilleurs résultats des pays et des donateurs, conjugués à l’adaptation concomitante des programmes FRPC, ont considérablement amélioré les perspectives de croissance et de réduction de la pauvreté de l’Afrique subsaharienne.

Constatations

Les constatations spécifiques de l’évaluation suivent ci-après:

  • Les politiques macroéconomiques appuyées par la FRPC ont en général pu intégrer une aide additionnelle dans les pays dont les politiques récentes ont conduit à des stocks de réserves élevés et à une faible inflation; dans d’autres pays, il a été prévu d’épargner l’aide additionnelle afin d’accroître les réserves ou de rembourser la dette intérieure. Il a été constaté que des réserves équivalant à deux à trois mois d’importations constituaient le seuil approprié pour déterminer s’il convenait d’utiliser l’aide additionnelle à l’expansion du déficit extérieur courant ou pour accroître les réserves. Le seuil de taux d’inflation estimé déterminer si le pays peut dépenser ou doit épargner l’aide additionnelle se situe dans la fourchette de 5 à 7 %. Ces constatations s’accordent avec les politiques approuvées par le Conseil d’administration concernant la place qu’il convient de faire à l’aide, l’orientation et le retour d’informations communiqués par la Direction aux services, et avec les vues de ces derniers. Cependant, elles permettent aussi d’expliquer pourquoi les observateurs extérieurs ont l’impression que le FMI «bloque» l’utilisation de l’aide: les programmes FRPC dans les pays dont l’inflation est supérieure au seuil auront tendance à programmer l’épargne d’au moins une partie de l’aide additionnelle.
  • Les programmes FRPC n’ont ni fixé d’objectifs ambitieux d’aide ni identifié de possibilités d’aide additionnelles—lorsque la capacité d’absorption excède les apports d’aide projetés. Ils ont indirectement catalysé l’aide—par leur évaluation macroéconomique et leur appui aux efforts des pays pour améliorer leur environnement macroéconomique et leur gouvernance budgétaire. Leur prévisions d’aide à moyen terme montrent qu’elles s’adaptent à la persistance accrue des apports d’aide à l’Afrique subsaharienne—alors qu’elles étaient trop prudentes au départ. Mais les services du FMI ont peu fait pour analyser des scénarios alternatifs de politiques et d’aide additionnelles et pour en communiquer les conclusions aux autorités et aux donateurs. Ils n’ont pas activement cherché à mobiliser les ressources d’aide, sujet sur lequel le Conseil d’administration demeure divisé et où la politique du FMI et l’orientation opérationnelle donnée aux services restent peu claires.
  • Parmi les principales caractéristiques qui distinguent la FRPC de la FASR, la gouvernance budgétaire a été traitée beaucoup plus systématiquement que les autres éléments, tels que l’emploi d’analyses d’impact sur le social ou les clauses stipulant des budgets favorables aux pauvres et à la croissance. Les efforts énergiques des programmes FRPC dans le domaine de la gouvernance budgétaire reflètent l’appui clair, cohérent et persistant du Conseil d’administration; le caractère central de cette question pour les objectifs macroéconomiques fondamentaux du FMI par ses liens avec l’exécution du budget; et une collaboration FMI–Banque mondiale effective, reposant sur des capacités professionnelles dans les deux institutions. L’appui des administrateurs à l’analyse d’impact sur la pauvreté et le social (AIPS), bien que ferme, est resté plus mesuré; l’analyse sociale n’est pas au cœur de la mission fondamentale du FMI; et l’ajustement de l’AIPS aux besoins de la FRPC a été initialement handicapé par des attentes irréalistes quant à la manière dont la collaboration FMI–Banque mondiale pourrait fonctionner sur cette question, les efforts se redéployant récemment vers des analyses faites en interne. Une mauvaise collaboration FMI–Banque mondiale a aussi été une des causes qui ont empêché le FMI de prêter davantage d’attention aux liens de la croissance et de la compétitivité avec l’infrastructure ainsi qu’à leurs conséquences macroéconomiques éventuelles pour la dépense et l’absorption programmées de l’aide additionnelle.
  • Les déclarations du FMI sur l’aide et la réduction de la pauvreté ont contribué à répandre l’impression dans le public que le FMI s’était engagé à faire davantage pour la mobilisation de l’aide et l’analyse de réduction de la pauvreté. Le malentendu qui en a résulté a renforcé le cynisme et la méfiance envers les activités du FMI en Afrique subsaharienne et dans d’autres pays à faible revenu. Il était particulièrement important dans les premières années de la période évaluée, lorsque les déclarations de la Direction soulignaient les liens bidirectionnels existant entre la croissance et la réduction de la pauvreté. Mais il demeure encore préoccupant aujourd’hui, dans le contexte de déclarations publiques sur l’appui du FMI aux scénarios alternatifs, aux stratégies des OMD, et à la mobilisation de l’aide qui exagèrent ce que le FMI accomplit dans le cadre des programmes FRPC.
  • Le FMI a manqué des occasions de communiquer avec le grand public en Afrique subsaharienne. Le FMI dispose d’un réseau de représentants résidents en Afrique subsaharienne. Ils ont été davantage mis à contribution depuis quelques années avec l’évolution de l’environnement de l’aide, et la décentralisation des donateurs et leur recours croissant aux instruments d’appui budgétaire. Mais les contraintes de ressources en effectifs et en compétences ont limité leur capacité à engager pleinement le dialogue avec les partenaires locaux dans cet environnement en mutation. Ils demeurent par ailleurs une source d’information largement sous-utilisée sur ce qui se passe sur le terrain dans les milieux des donateurs et de la société civile; leurs observations ne sont pas systématiquement prises en compte pour définir les positions de l’institution.

Recommandations

Pour l’avenir, il ressort de cette évaluation trois recommandations pour améliorer la cohérence—réelle et perçue—des politiques et des actions de l’institution relatives à l’aide à l’Afrique subsaharienne. Elles peuvent aussi être pertinentes pour plusieurs éléments de la stratégie à moyen terme (SMT).

  • Le Conseil d’administration devrait réaffirmer et/ou clarifier les politiques du FMI concernant les seuils de résultats déterminant la dépense ou l’absorption de l’aide additionnelle, la mobilisation de l’aide, les scénarios alternatifs, les AIPS et les mesures budgétaires en faveur des pauvres et de la croissance. Sur la base de ces réaffirmations et/ou clarifications, il faudrait que la Direction fournisse des orientations claires aux services sur ce qui est requis, encouragé, permis et/ou interdit—notamment dans le cadre du travail avec la Banque mondiale et d’autres partenaires—et s’assure que ces directives sont mises en œuvre et produisent des résultats effectifs. Le Département des relations extérieures devrait assurer la cohérence des communications de l’institution avec les politiques approuvées par le Conseil d’administration et les activités appuyées par le FMI.
  • La Direction devrait établir des mécanismes transparents pour le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre des orientations et politiques clarifiées. Les évaluations ex post du FMI devraient couvrir formellement les actions et contributions des services à la mise en œuvre des politiques existantes et clarifiées. Mais eu égard aux préoccupations très répandues dans le public à propos de la responsabilité des services du FMI en Afrique subsaharienne, une évaluation plus périodique et transparente de l’ensemble des programmes est nécessaire, peut-être dans le contexte des revues des programmes de la FRPC par le Conseil d’administration—ou lors de futures revues de la SMT.
  • La Direction devrait clarifier les attentes—et les disponibilités en ressources—concernant les rapports des représentants résidents et des chefs de mission avec les groupes de donateurs et la société civile sur le terrain. Elle devrait suivre les tendances d’évolution de l’environnement opérationnel de l’institution au niveau des pays, notamment pour l’aide, en évaluant périodiquement leurs implications au niveau international pour les politiques et stratégies du FMI.

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