Estadísticas de la deuda externa
Chapter

10. Panorama general de la compilación de datos

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
April 2004
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Introducción

10.1 Las estadísticas de la deuda externa pueden compilarse a partir de una gran variedad de fuentes, utilizando diversos métodos. Las estadísticas pueden obtenerse del deudor, del acreedor o de manera indirecta a través de la información proveniente de intermediarios financieros en forma de encuestas, informes regulatorios y/u otros registros administrativos del gobierno. Sin embargo, solo podrán compilarse estadísticas fiables y oportunas si el país cuenta con un marco institucional sólido y bien organizado que facilite la compilación de estadísticas sobre la deuda pública—de forma que toda la deuda pública y con garantía pública sea objeto de un seguimiento y una gestión adecuados (véase UNCTAD, 1993)—y sobre la deuda privada, así como la compilación de estadísticas agregadas de la deuda externa.

10.2 En este capítulo se examinan algunas cuestiones institucionales importantes que deberán abordarse al encarar la compilación de las estadísticas de la deuda externa, así como las estrategias que deberán considerarse a medida que vaya evolucionando el entorno regulatorio de las transacciones financieras. En particular, se hace hincapié en la necesidad de coordinar los esfuerzos de los organismos oficiales, asignando a un solo organismo la responsabilidad global de compilar y divulgar las estadísticas de la deuda externa de toda la economía y de establecer un marco jurídico adecuado que respalde la recopilación de estadísticas.

10.3 En los capítulos siguientes se presentan directrices prácticas para la recopilación y compilación de las estadísticas de la deuda externa. Las mismas no pretenden ser exhaustivas. De hecho, algunos elementos de las estadísticas de la deuda externa son más fáciles de recopilar y compilar que otros. Por ejemplo, es más sencillo compilar estadísticas sobre los préstamos en moneda extranjera que un gobierno obtiene de un grupo de bancos no residentes que recopilar información sobre los bonos nacionales emitidos por un gobierno que han pasado a ser propiedad de no residentes. No obstante, se requieren ambos conjuntos de datos. Resulta particularmente difícil obtener estadísticas sobre los títulos negociados que son propiedad de no residentes, sobre todo los instrumentos que no son nominativos—los llamados instrumentos al portador—y, por lo tanto, se analizan en un capítulo separado. En el capítulo 14 se presentan ejemplos de prácticas establecidas por distintos países para compilar y utilizar las estadísticas de la deuda externa.

Coordinación entre organismos oficiales

10.4 Si varios organismos comparten la responsabilidad de compilar las estadísticas de la deuda, deberá establecerse claramente el organismo que tiene la responsabilidad primaria de compilar las estadísticas de la deuda externa, es decir, un organismo central de compilación. Esta responsabilidad podría asignarse a través de una ley sobre estadísticas u otra disposición legal, protocolos entre organismos, decretos ejecutivos, etc.

10.5 En este capítulo no se recomienda cuál es la institución que debería asumir la responsabilidad de compilar y divulgar las estadísticas de la deuda externa dentro de una economía. Ello dependerá de los mecanismos institucionales de cada economía. Sin embargo, es probable que el organismo compilador central sea el banco central, el ministerio de Hacienda, una oficina independiente de gestión de la deuda o un organismo nacional de estadística1. Un enfoque es establecer que el compilador central de la deuda externa sea el organismo encargado de la compilación de los datos sobre la balanza de pagos y la posición de inversión internacional (PII), a fin de fomentar la coherencia entre estos tres conjuntos interrelacionados de datos. De hecho, como se señala en el capítulo 7, la conciliación de las estadísticas de la deuda externa con la cuenta financiera de la balanza de pagos permite comprobar la coherencia entre las estadísticas y facilita información útil desde el punto de vista analítico.

10.6 Independientemente de la forma en que se recopilen o compilen las estadísticas—y sin duda se adoptará una gran variedad de métodos y enfoques—el proceso exigirá un uso intensivo de recursos. Por lo tanto, si son varios los organismos que participan en la compilación de las estadísticas de la deuda externa, es necesario que cooperen entre ellos, evitando la duplicación de esfuerzos y asegurando en lo posible la coherencia de los enfoques utilizados para compilar las series estadísticas. Con las técnicas modernas de computación, las diferentes unidades pueden conectarse a través de redes electrónicas, lo que facilitará la especialización de las distintas instituciones que intervienen en el proceso, sin que ello afecte la declaración ni la compilación de los datos. A este respecto, es esencial establecer procedimientos que garanticen, en la mayor medida posible, un intercambio fluido y oportuno de datos entre los organismos compiladores.

10.7 Es importante establecer contactos sólidos entre el personal de los diferentes organismos, de forma que los problemas o dificultades puedan resolverse lo antes posible y que se evite la duplicación en cuanto a la cobertura de los datos de las distintas instituciones. Una forma de fomentar la cooperación, establecer contactos y resolver los problemas que podrían plantearse es celebrar reuniones periódicas de trabajo con el personal de los distintos organismos. Estas reuniones no solo contribuirían a resolver los problemas que puedan surgir, sino que también representarían una oportunidad para informar acerca de los nuevos cambios y de posibles mejoras o modificaciones de los sistemas de compilación en el futuro. Este tipo de cooperación contribuye a difundir ideas y mejorar los sistemas, entender la postura de una u otra institución y establecer importantes contactos personales.

10.8 Además, si las estadísticas de la deuda externa son recopiladas por diferentes organismos, cabe tener en cuenta una serie de factores. En primer lugar, los conceptos utilizados y los instrumentos presentados deben ser coherentes o, por lo menos, compatibles. Así, al agrupar diversas fuentes, el organismo compilador central deberá asegurarse de que otros organismos colaboradores sean conscientes de la importancia de suministrar estadísticas que sean compatibles con los conceptos básicos y los requisitos de presentación (como la residencia, la valoración, etc.) señalados anteriormente en la Guía. En efecto, el organismo central debe compenetrarse de estas normas y, en cierto modo, desempeñar una función de guardián de las mismas dentro de la economía. Además, en la Guía se indican otras presentaciones que las autoridades económicas y otros usuarios podrían alentar a los compiladores a que divulguen, o que sea preciso compilar para cumplir los compromisos internacionales. Los compiladores del organismo central deberán asegurarse de que las estadísticas suministradas por otros organismos cumplan los requisitos establecidos en estas otras presentaciones, tanto desde el punto de vista de la cobertura como de la periodicidad y puntualidad con que deben suministrarse dichas estadísticas.

10.9 Asimismo, se recomienda que, en la medida de lo posible, se comparen regularmente las cifras con las de los acreedores, por lo menos una vez al año, aunque el organismo compilador deberá comprobar si los datos de los acreedores se compilan sobre la misma base que los datos nacionales. Esta comparación puede efectuarse sobre la base de los distintos instrumentos (por ejemplo, los préstamos del gobierno) a través del organismo responsable de compilar estas estadísticas, o bien a un nivel agregado utilizando los conjuntos de datos internacionales, como las Estadísticas Bancarias Internacionales del Banco de Pagos Internacionales (BPI) y las Estadísticas conjuntas BPI-BM-FMI-OCDE de la deuda externa (véase el capítulo 17).

10.10 Deberán establecerse mecanismos para garantizar que los datos de la deuda externa que se compilen sigan satisfaciendo las necesidades de las autoridades económicas y de otros usuarios. Periódicamente podrían convocarse reuniones con las autoridades económicas y otros usuarios de los datos para examinar si las estadísticas del sector externo están completas e identificar los nuevos datos que se requieren. Podrían examinarse nuevas iniciativas con los departamentos de política económica y el(los) grupo(s) de asesoramiento en materia de estadísticas. Estos exámenes constituyen una oportunidad para hallar recursos adicionales. Sobre la base de estas deliberaciones, y en consulta con los usuarios y otros organismos compiladores, el organismo central podría formular un plan estratégico para mejorar la calidad y la cobertura de las estadísticas de la deuda externa.

Recursos

10.11 Las decisiones sobre asignación de recursos son de la competencia exclusiva de las autoridades de cada economía y deberán revisarse periódicamente. No obstante, se insta a las autoridades a proporcionar, por lo menos, recursos adecuados para desempeñar las tareas que se realizan actualmente, es decir, un nivel adecuado de recursos de personal, financieros e informáticos. En particular, el personal clave debe poseer conocimientos adecuados y conocer bien los conceptos y métodos de compilación de la deuda externa, y debe disponerse en todo momento de un núcleo básico de estadísticos de la deuda externa capacitados. Deberán mantenerse instrucciones para realizar las tareas existentes. Los nuevos compiladores podrían recibir capacitación formal y práctica en los métodos de compilación de la deuda externa, incluidas las normas estadísticas internacionales y los procedimientos para recibir y procesar los datos.

Respaldo jurídico para la compilación de datos

10.12 Si las autoridades regulan detenidamente el endeudamiento externo, es probable que los datos de la deuda externa se obtengan como subproducto del sistema regulatorio. Sin embargo, a medida que avanza la liberalización de los flujos financieros, puede reducirse el alcance de la información proveniente de informes reglamentarios y será más difícil identificar las entidades que llevan a cabo transacciones de la deuda externa, por lo que será más necesario obtener información directamente del sector privado para fines estadísticos. Sin un respaldo jurídico adecuado, puede resultar muy difícil obtener la información requerida de las entidades del sector privado.

10.13 La obtención del respaldo jurídico apropiado para la recopilación de datos estadísticos podría ser un proceso complicado y prolongado que quizá no se emprenda frecuentemente. En consecuencia, un primer paso consistiría en determinar si existe algún respaldo jurídico para la recopilación de datos estadísticos que pudiera utilizarse para obtener la información requerida. De lo contrario, y si se considera necesario procurar respaldo jurídico adicional, quizá sea preciso ampliar dicho respaldo más allá de la “mera” recopilación de datos de la deuda externa. De hecho, en un entorno de liberalización, quizá se requiera un examen completo de las fuentes de información estadística y del respaldo jurídico necesario.

10.14 Los términos del respaldo jurídico para la recopilación de información estadística varían de un país a otro, dependiendo en gran medida de los mecanismos institucionales y de la evolución histórica de la labor de recopilación estadística. Sin embargo, entre los elementos que generalmente se incluyen figuran los siguientes:

  • La designación del tipo de entidades a las que el organismo compilador puede dirigirse para obtener los datos (por ejemplo, entidades del sector empresarial privado), y los fines perseguidos (como la supervisión de la actividad económica y las transacciones financieras).
  • La delimitación de las funciones del organismo compilador, sin ser tan restrictiva que el organismo no tenga libertad para adaptarse a nuevos instrumentos (por ejemplo, los derivados financieros).
  • La posibilidad de imponer sanciones a los encuestados por falta de respuesta, lo que debería complementarse con un mecanismo jurídico adecuado para garantizar el cumplimiento2.
  • La aclaración de que la información proporcionada por cada entidad no se divulgará por separado y solo se publicará en forma de agregados estadísticos (salvo quizás en los casos en que una entidad haya autorizado explícitamente la divulgación de la información), y la inclusión de las sanciones que se aplicarán al organismo compilador y, en particular, a los empleados, si se divulga esa información.
  • La prohibición de que las autoridades (por ejemplo, las autoridades tributarias) utilicen la información suministrada por las distintas entidades para otros fines que no sean la compilación de estadísticas, independizando de ese modo la función de compilación de estadísticas de otras actividades del gobierno. Esta prohibición deberá respaldarse con sanciones y un mecanismo para exigir su cumplimiento.
  • La prohibición de que otros organismos públicos influyan en el contenido de las publicaciones estadísticas3.
  • El establecimiento de un comité de supervisión integrado por expertos independientes para garantizar el profesionalismo y la objetividad del organismo compilador.

10.15 Con este respaldo jurídico, el compilador de estadísticas tendría el respaldo necesario para recopilar información proveniente de empresas y bancos comerciales. Sin embargo, el compilador no solo deberá basarse en el respaldo jurídico, sino utilizar este respaldo para ayudar y alentar al sector privado a declarar datos.

Técnicas de recopilación de datos en distintas etapas de la liberalización

10.16 Como se señaló anteriormente, es probable que la liberalización de las transacciones financieras afecte la información disponible derivada de informes estadísticos4. Cuando la liberalización se lleva a cabo en forma gradual, el organismo u organismos encargados de las estadísticas externas, incluida la deuda externa, deben adoptar una estrategia para garantizar que sigan compilándose y divulgándose estadísticas de buena calidad. Como parte de esta estrategia debe considerarse si es necesario reforzar la infraestructura estadística, como se señaló anteriormente: la necesidad de respaldo jurídico y de una mayor cooperación, y una clara definición de las funciones de compilación entre los distintos organismos compiladores. También deberán considerarse las técnicas de recopilación de datos. En el gráfico 10.1 se presenta un panorama general de las técnicas que pueden utilizarse a medida que avanza el proceso de liberalización económica.

Gráfico 10.1.Proveedores de datos e instrumentos de recopilación en diferentes entornos de política

Fuente: Forum for International Development Economics (1998).

Nota: Se supone que el grado de control disminuye en forma continua de izquierda a derecha.

10.17 En el gráfico 10.1, en un entorno con controles rigurosos, los datos se obtienen primordialmente de fuentes administrativas, como las juntas de inversión extranjera, y de los bancos comerciales, para sus transacciones propias y de sus clientes internos. A medida que se liberalizan cada vez más las transacciones financieras, aumenta la información que las empresas deben declarar directamente, en términos del número de empresas y de la información requerida. La información proporcionada por el sector público y los bancos comerciales sobre su propia deuda se mantiene en general sin cambios.

10.18 En un entorno parcialmente liberalizado, cuando algunas empresas comienzan a tener mayor libertad para obtener préstamos del exterior, se reduce el alcance de la información que puede obtenerse de fuentes administrativas tradicionales y de bancos comerciales. Los bancos comerciales podrán seguir siendo una valiosa fuente de información sobre las actividades de sus clientes, pero es posible que esta fuente de datos tenga que complementarse solicitando informes a las empresas que hayan sido autorizadas a obtener préstamos directamente del extranjero, es decir, que lleven a cabo transacciones externas en las que no participen los bancos comerciales nacionales. Por ejemplo, podría solicitarse a las empresas que obtengan préstamos directamente del exterior que presenten informes sobre los préstamos a medida que los contraen (es decir, que proporcionen información solamente sobre la deuda externa) y/o solicitarles que completen periódicamente una encuesta sobre los activos y pasivos externos, así como los flujos de renta conexos.

10.19 A medida que avance la liberalización—y el organismo estadístico dependa en menor medida de las fuentes administrativas y los bancos comerciales y en mayor medida de la información que deberá obtener de empresas privadas—su labor resultará más compleja. El organismo u organismos estadísticos deberán desarrollar y/o perfeccionar los conocimientos que su personal habrá de necesitar para compilar datos en un entorno más liberalizado, incluso los de un núcleo básico de funcionarios5. Por ejemplo, se desarrollarán los conocimientos para realizar encuestas, establecer y mantener un registro de empresas y para controlar la calidad, y se reforzará el conocimiento del marco conceptual básico. La fase de liberalización parcial podría brindar la oportunidad de desarrollar estas capacidades en un entorno en que las fuentes tradicionales de información siguen siendo pertinentes, aunque en menor medida.

10.20 La idea de adoptar un enfoque por etapas permite al organismo u organismos estadísticos desarrollar la capacidad necesaria para adaptarse gradualmente a las nuevas circunstancias. Dado que llevar a cabo los cambios institucionales requeridos planteará dificultades y entrañará ciertos costos, un enfoque gradual podría reducir los costos para todas las partes que intervienen.

10.21 El hecho de que un país decida adoptar un enfoque gradual con respecto al proceso de declaración detallada de las actividades externas de las empresas privadas podría depender de varios factores, entre ellos los recursos y el respaldo jurídico de que disponga para realizar encuestas. Sin embargo, cuando se liberalicen totalmente los movimientos de capital de una economía es importante que el organismo u organismos estadísticos estén en condiciones de supervisar las actividades externas del sector privado. De lo contrario, las autoridades económicas y los inversionistas del sector privado podrían hacerse una idea errónea y subestimar el grado en que las empresas privadas han acumulado deuda externa, con las consiguientes repercusiones negativas para la economía en una etapa posterior.

10.22 Por último, si se decide que es necesario establecer un nuevo sistema para la balanza de pagos y la deuda externa, debido quizás a que han cambiado las circunstancias de tal forma que la fiabilidad de las fuentes tradicionales de información es mucho menor, es importante establecer desde un principio los objetivos del nuevo sistema. Por ejemplo, deberán determinarse la puntualidad y periodicidad de los resultados, porque ello podría influir en los tipos de encuestas y los recursos requeridos. Además, deberá analizarse la importancia de los datos para las necesidades de las autoridades económicas, porque las necesidades de recopilación deben considerarse dentro del contexto de las prioridades estadísticas generales. Inevitablemente los recursos del organismo compilador y de los encuestados son limitados.

Divulgación de las estadísticas de la deuda externa

10.23 El propósito final de la compilación de estadísticas de la deuda externa es poner estos datos a disposición de las autoridades económicas y otros usuarios. Los datos deben divulgarse públicamente en forma puntual y frecuente, preferentemente de acuerdo con un calendario bien establecido y anunciado con anticipación. Los datos podrán divulgarse en forma impresa o electrónica. Como parte del proceso de divulgación, los conceptos, definiciones, clasificaciones y metodología utilizados deberán documentarse y divulgarse en forma de publicación a intervalos regulares. Estos metadatos también podrían identificar cualquier desviación significativa con respecto a las normas aceptadas internacionalmente, sesgos en los datos y los porcentajes de respuesta a las principales encuestas utilizadas para recopilar las estadísticas de la deuda externa.

10.24 Obviamente, para satisfacer las necesidades legítimas de los usuarios, se publicarán datos que podrán ser objeto de revisión en una etapa posterior. En esos casos, debe indicarse a los usuarios que los datos publicados inicialmente son provisionales y pueden ser objeto de revisión. Si más tarde se publican datos revisados, deberá informarse a los usuarios que se han revisado los datos, incluyendo una explicación sobre dichas revisiones. Además, si se modifica considerablemente la metodología estadística, se recomienda advertir con anticipación suficiente a los usuarios y presentar series retrospectivas de datos después de publicar las revisiones.

10.25 En general, la provisión de esta información a los usuarios generará una mayor confianza en las estadísticas, y puede contribuir a estimular una “cultura de información” en los organismos compiladores, tema analizado en el capítulo 12 y que preocupa a los compiladores de todos los países.

1

Un organismo nacional de estadística podría ser usuario de los datos sobre la deuda, en el sentido de que el ministerio de Hacienda y/o el banco central transmiten los datos al organismo nacional de estadística para su publicación.

2

También podría considerarse la posibilidad de imponer sanciones a los encuestados por facilitar de forma intencionada datos incorrectos.

3

La integridad de los datos es muy importante para la función estadística. Si los organismos compiladores no solo desempeñan una función operativa, sino también una función de registro, podría considerarse la posibilidad de definir las funciones de forma que la función estadística se mantenga separada, aunque con la misma igualdad respecto a las otras funciones.

4

Esta sección se basa en la labor realizada por el Forum for International Development Economics (1998).

5

Una de las posibles ventajas de compilar estadísticas de la deuda externa que sean compatibles con otras series de datos macroeconómicos es que puede estimularse la movilidad del personal. Por ejemplo, los conocimientos conceptuales básicos y de compilación desarrollados para compilar un conjunto de datos macroeconómicos conexos también pueden ser pertinentes para compilar estadísticas de la deuda externa, y viceversa.

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