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2. Créer une CRF

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
February 2005
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Sous leur forme la plus simple, les CRF sont des organismes qui reçoivent des déclarations d’opérations suspectes d’établissements financiers et d’autres personnes et entités, les analysent et diffusent les renseignements qui découlent de cette analyse aux organismes locaux de répression de la criminalité et aux CRF étrangères en vue de lutter contre le blanchiment de capitaux (voir figure 1).

Figure 1.Flux d’informations classiques d’une CRF

Source: adapté de CANAFE (Canada) Rapport annuel 2001, appendice III.

La création d’une CRF est une étape importante de la lutte contre la criminalité financière. Comme telle, elle devrait se fonder sur des considérations de politique de répression de la criminalité propres à chaque pays, et les caractéristiques de base de la CRF devraient être conformes au cadre de surveillance du pays ainsi qu’à ses systèmes juridique et administratif et à ses capacités financières et techniques. Le processus de création d’une CRF est examiné à la section suivante. Cette création répond aussi à des normes et des critères internationaux, et ceux-ci sont examinés à la section «Aspects internationaux». En tant qu’organisme public, la CRF doit avoir le degré d’autonomie nécessaire pour remplir ses fonctions tout en ayant l’obligation de rendre compte des résultats qu’elle obtient. C’est ce qu’examine la section «Autonomie et responsabilisation institutionnelles». Les questions d’organisation et de personnel sont examinées à la section suivante.

Les étapes de la création d’une CRF

La création d’une CRF marque la détermination des autorités du pays à renforcer la priorité attribuée à la lutte contre les délits financiers et autres dans le pays et à coopérer avec d’autres pays à cet égard. Une CRF efficace peut apporter une contribution non négligeable à la lutte contre ces délits aux niveaux national et international.

En créant une CRF, les autorités peuvent, certes, ressentir le besoin de répondre aux appels de la communauté internationale, mais leurs décisions au sujet des fonctions de la CRF et de ses modalités de fonctionnement doivent être basées sur les objectifs, les ressources et les priorités en matière de lutte contre la criminalité qui sont propres au pays. Il faut aussi que les compétences de la CRF soient en harmonie avec celles des organismes nationaux existants qui participent à la lutte contre la criminalité financière, notamment avec les organismes de police et de surveillance ainsi qu’avec les organes du gouvernement qui fixent les politiques.

En outre, la création d’une CRF nécessitera l’utilisation de recettes budgétaires. En bonne administration publique, il faut définir les objectifs que poursuit la création de la CRF, et celle-ci doit recevoir les moyens de poursuivre avec succès ces objectifs, moyens pour lesquels elle va devoir rendre des comptes. Il faut être attentif à ne pas donner à la CRF plus de compétences que celles auxquelles elle est capable de faire face, compte tenu de ses ressources escomptées. Dans certains cas, d’autres organismes dotés de ressources et d’expérience peuvent être en mesure d’exercer certaines fonctions plus efficacement qu’une CRF, notamment le contrôle du respect des prescriptions en matière de LBC/FT, Il faut autant que possible éviter le chevauchement des fonctions et, si ce chevauchement est inévitable, créer des mécanismes pour réduire les conflits au minimum et développer au maximum la coopération entre les organismes concernés.

Il s’ensuit que la création d’une CRF et la détermination de ses fonctions et de ses ressources devraient se fonder sur une analyse de la situation du pays en matière de blanchiment de capitaux, de financement du terrorisme et de criminalité grave en général. Il est utile de noter à cet égard qu’une des fonctions essentielles d’une CRF est l’échange d’informations avec d’autres CRF. Outre la contribution que l’on peut attendre de la CRF sur le plan de la lutte contre la criminalité intérieure, la cellule sera aussi appelée à répondre à des demandes de renseignements formulées par d’autres CRF

Il faut aussi tenir compte des caractéristiques générales du système juridique du pays et des forces et faiblesses des organismes publics au sein desquels la CRF pourrait être implantée. Comme on le verra à la section suivante, certaines dispositions relatives à l’intégration de la CRF dans la structure de l’État sont adaptées aux caractéristiques particulières des systèmes juridiques et administratifs d’un pays. De même, il est nécessaire d’évaluer les forces et les faiblesses relatives des organismes au sein desquels la CRF pourrait être implantée, dans la mesure où il pourrait être imprudent d’installer une CRF dans une administration qui ne jouit pas de la confiance de ceux qui relèvent de sa compétence. Les difficultés auxquelles les pays sont confrontés, s’agissant d’établir des CRF, sont souvent considérables. Dans les petits pays insulaires en développement, ces difficultés peuvent devenir insurmontables (voir encadré 8).

Décisions déterminantes

Le soutien politique est nécessaire pour garantir le succès de la CRF. Ce soutien s’impose non seulement pour assurer l’adoption de la loi créant la CRF, mais aussi pour veiller en permanence à ce que la CRF reçoive suffisamment de ressources budgétaires pour atteindre ses objectifs.

L’analyse des problèmes auxquels un pays est confronte en matière de criminalité financière et du rôle que la CRF jouera dans la réalisation des objectifs de la politique de lutte contre la criminalité permettra d’esquisser les grandes lignes, le statut et les fonctions de la CRF. Les éléments essentiels de cette description sont notamment les suivants:

  • les objectifs de base que doit poursuivre la CRF;
  • la compétence et les fonctions nécessaires pour atteindre ses objectifs;
  • toutes fonctions que la CRF sera amenée à exercer en plus de ses fonctions de base (par exemple, la surveillance du respect des obligations de déclaration ou autres par les entités déclarantes, et le gel des opérations);
  • les moyens pour garantir l’autonomie de fonctionnement et la responsabilisation de la CRF;
  • les règles de base en matière de déclaration des opérations: qui signale et qu’est-ce qui est signalé (par exemple, les opérations suspectes, les opérations en espèces, les mouvements transfrontières d’espèces);
  • la taille générale de la CRF (après une période de démarrage) en termes de budget et de personnel, en fonction du flux attendu d’informations de et vers la CRF et des éventuelles compétences supplémentaires qui lui sont attribuées;
  • le rôle de la CRF par rapport aux autres organismes et organes gouvernementaux nationaux et aux autres CRF, notamment l’échange d’informations;
  • la localisation de la CRF dans l’administration, son autonomie et sa responsabilisation ainsi que les moyens pour la rendre opérationnelle.

Après qu’une décision a été prise sur ces questions essentielles, une équipe de direction peut être constituée pour lancer le processus de création de la CRF. A ce stade, on peut entamer la rédaction de la loi qui incorpore les décisions sur les sujets ci-dessus.

Consultations avec le secteur privé

Dans de nombreux pays, il a été jugé fructueux d’examiner la CRF envisagée et le projet de loi avec les représentants des segments du secteur privé qui seront le plus directement touchés par l’établissement du nouveau régime de LBC/FT. La majeure partie des informations à fournir à la CRF proviendra du secteur privé et, au sein de celui-ci, généralement du secteur financier. La consultation des représentants des secteurs les plus directement concernés avant le dépôt du projet de loi au parlement peut présenter plusieurs avantages.

Premièrement, le fait de consulter le secteur privé donne l’occasion aux pouvoirs publics de développer la confiance dans l’organisme envisagé chez les institutions qui devront lui transmettre les déclarations, notamment celles qui concernent les opérations suspectes. Deuxièmement, ces consultations devraient faciliter la compréhension des nouvelles obligations qui seront imposées au secteur financier et aux autres secteurs et faciliter ainsi les débats au parlement. Troisièmement, pour la CRF, les consultations peuvent aider les planificateurs et, par la suite, la CRF elle-même, à définir des règles réalistes en matière de déclaration des opérations, dont on peut compter qu’elles seront respectées par les entités déclarantes. El, quatrièmement, pour les entités déclarantes, les consultations préalables serviront à faire connaître aux institutions concernées leurs obligations futures, et la nécessité qui en découle de créer des programmes adaptés pour y répondre.

Les consultations préalables avec le secteur privé fourniront par ailleurs la possibilité aux autorités de mettre en évidence les avantages du nouveau système pour les institutions financières et autres qui devront commencer à déclarer les opérations à la CRF. L’adoption d’un dispositif de LBC/FT peut réduire le risque de voir le secteur subir les répercussions négatives des affaires de fraude, de blanchiment de capitaux et d’autres infractions financières commises par l’intermédiaire de ses institutions. On peut aussi mettre en évidence le fait que ce dispositif serait basé sur des normes internationales correspondant à la pratique acceptées au niveau mondial, qui protégeraient l’environnement financier et économique du pays.

Financer une CRF

Pour pouvoir atteindre ses objectifs, une CRF a besoin de ressources à la mesure de sa taille et du volume de données qu’elle compte recevoir, traiter et diffuser7. Ces ressources sont elles-mêmes fonction de la taille et de la diversité des entités financières et non financières qui fourniront des déclarations à la CRF et de la portée de l’obligation de déclaration. Il faut aussi tenir compte des autres tâches qui peuvent être confiées à la CRF pour déterminer ses besoins en ressources L’implantation de la CRF dans un ministère ou un organisme public peut aussi réduire certains de ses coûts opérationnels (par exemple, si les coûts de gestion du personnel ou d’entretien des bâtiments sont soit assumés au niveau central, soit partagés avec d’autres services du même ministère ou organisme). Certains frais propres à la CRF, notamment ceux afférents au personnel ayant reçu une formation spéciale ou aux systèmes informatiques de haut niveau, peuvent être conséquents et devraient être pris en compte dans l’établissement du budget de la CRF.

La plupart des CRF sont financées directement sur le budget de l’État. Par exemple, la plupart des CRF de type administratif8 qui font partie d’un ministère des finances ont leur budget propre à l’intérieur du budget du ministère en question (par exemple, le KoFlU en Corée, le SICCFIN à Monaco, l’OMLP en Slovénie, et le FinCEN aux Etats-Unis). Les CRF de type policier sont généralement financées par la police, le ministère de l’intérieur ou le parquet (c’est le cas du RA en Estonie, du FCU à Jersey, et de l’ORFK en Hongrie)9. (Voir à l’annexe III les définitions des dénominations des CRF des pays.)

Certaines CRF sont cofinancées par différentes autorités ou différents ministères. Par exemples, le MOT aux Pays-Bas et le MOT aux Antilles néerlandaises reçoivent leur financement au titre d’un accord entre le Ministère des finances des Pays-Bas et le Ministère de la justice. Quelques CRF sont financées entièrement ou en partie par la banque centrale ou par l’organe de surveillance du secteur financier du pays (par exemple, l’UIF en Bolivie, l’UIC en Italie, le SEPBLEC en Espagne et l’INIF au Venezuela). Certaines CRF relèvent directement du gouvernement en dehors du budget de tout autre organisme et sont financées directement comme une unité budgétaire distincte (par exemple, l’IUAF en Colombie, l’UAF au Panama, cl l’ONPCSB en Roumanie).

Dans tous les pays, les institutions et les professions déclarantes doivent assumer leurs propres frais d’application des lois relatives à la LBC/FT, y compris les coûts d’installation des systèmes de détection et de déclaration des opérations suspectes et autres. Dans les pays où le budget de la CRF provient de l’organisme de surveillance du secteur financier, la CRF est parfois financée indirectement par les cotisations, prélèvements et amendes appliqués aux institutions de surveillance. En Belgique, les institutions déclarantes contribuent directement au financement des activités de la CRF. Les dépenses de fonctionnement de la CRF belge sont payées sans aucune contribution du budget fédéral10. Le plafond budgétaire est fixé chaque année d’un commun accord entre les ministres belges des finances et de la justice11, La majeure partie des contributions est fournie par les établissements de crédit, les compagnies d’assurances et les courtiers et agents en valeurs mobilières, tandis que la banque centrale, la poste et les autres entités et professions déclarantes versent une part réduite12. Le principal avantage de ce système est que la CRF est à l’abri des aléas politiques de la confection du budget, ce qui contribue à son indépendance. Il faut toutefois relever qu’aucun autre pays n’a adopté cette approche. Il se peut que l’idée de financer les activités d’un organisme public au moyen de fonds prélevés directement auprès d’entités du secteur privé relevant de sa compétence ne s’inscrive pas bien dans le cadre des finances publiques de la plupart des pays ou que ce mécanisme ne garantisse pas nécessairement que la CRF continuera de recevoir à long terme un montant suffisant de ressources.

Types de CRF

Au fil des années, les pays ont créé des CRF dans le but général de lutter contre le blanchiment de capitaux et leur ont généralement confié les trois fonctions de base qui font partie de la définition admise d’une CRF. Les systèmes administratifs qui permettent l’exercice de ces fonctions varient toutefois considérablement d’un pays à l’autre. Ces différences résultent des circonstances différentes des pays ainsi que de l’absence de modèle internationalement admis pour les fonctions des CRF au début des années 90, lorsque les premières cellules ont été créées. Par exemple, certains pays ont mis l’accent sur leur fonction d’instrument complémentaire des organismes policiers dans la lutte contre le blanchiment de capitaux et contre les infractions connexes, ce qui a débouché sur l’installation de la CRF au sein d’un organisme d’enquête et de poursuites. D’autres pays ont insisté sur la nécessité d’un «tampon» entre les établissements financiers et les forces de l’ordre et, par conséquent, leurs CRF ont élé installées en dehors de ces organismes.

Le large éventail de formules possibles pour la configuration des CRF peut être subdivisé schématiquement en quatre catégories générales: la CRF de type administratif, la CRF de type policier, la CRF de type judiciaire ou dotée de pouvoirs de poursuite, et la CRF «mixte» ou «hybride»13. Il faut toutefois souligner que pareille classification est arbitraire dans une certaine mesure et que d’autres manières de classer les CRF sont possibles. Il n’empêche que ces catégories illustrent la grande variété des formules retenues pour la création des CRF. Bien que ces listes ne soient pas exhaustives, les avantages et les inconvénients de chaque type de CRF sont résumés respectivement aux encadrés 1, 3 et 5 et, à titre d’exemples, les principales caractéristiques d’une CRF de type administratif (l’OMLP de Slovénie) et d’une CRF de type policier (le National Criminal Intelligence Service (NCIS) au Royaume-Uni) sont décrites, respectivement aux encadrés 2 et 4.

Encadré 1.CRF de type administratif

Avantages

  • La CRF fait office d’interface entre le secteur financier et les autres secteurs soumis à l’obligation de déclaration, d’une part, et les autorités chargées de l’application de la loi, d’autre part, ce qui évite de créer des liens institutionnels directs entre ces institutions et des organismes policiers tout en portant les révélations à l’attention de ces derniers.
  • Les institutions financières hésitent moins à révéler des informations si elles savent que leur diffusion sera limitée aux cas de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme et qu’elle sera fonction de l’analyse propre de la CRF plutôt que des informations limitées en possession de l’institution déclarante.
  • Pour les parties déclarantes, la CRF est un interlocuteur «neutre», technique et spécialisé.
  • Si la CRF est installée au sein d’un organisme de réglementation, elle est l’interlocuteur naturel des institutions financières.
  • Les informations peuvent être facilement échangées avec tous les types de CRF.

Inconvénients

  • Dès lors que la CRF ne fait pas partie d’une administration de type policier, un retard peut se produire dans l’application de mesures répressives sur la base des révélations financières: gel d’une opération suspecte ou arrestation d’un suspect, par exemple.
  • Pour obtenir des éléments de preuve, la CRF ne possède généralement pas les compétences légales étendues dont disposent les organismes de poursuite pénale et les autorités judiciaires.
  • Les CRF de type administratif (sauf si elles sont réellement indépendantes) sont davantage soumises au contrôle direct des autorités politiques.

Les pays qui ont des CRF de type administratif sont notamment les suivants: Andorre, Antilles néerlandaises, Aruba, Australie, Belgique, Bolivie, Bulgarie, Canada, Colombie, Croatie, Espagne, États-Unis, France, Israël, Liechtenstein, Malte, Monaco, Panama, Pays-Bas, Pologne, Roumanie, Russie, Slovénie, République de Corée, République tchèque, Ukraine et Venezuela.

Encadré 2.Exemple d’une CRF de type administratif ; le Bureau Slovene pour la prévention du blanchiment de capitaux (OMLP)

Structure

  • entièrement intégrée comme service du ministère des finances;
  • directeur nommé par le gouvernement;
  • relève du ministère des finances et du gouvernement
  • structurée en six services, plus la direction service de la prévention et de la surveillance (trois agents), section des opérations suspectes (quatre agents et un adjoint administratif), service de l’analyse (un agent), service informatique (deux agents), service de la coopération internationale (un agent), direction (deux agents) et bureau principal (un agent et un adjoint administratif).

Budget pour 2003

Environ 670 000 dollars EU — dont plus de 80% sont utilisés pour les frais de personnel.

Personnel

Le directeur, deux administratifs (un détenteur du baccalauréat, un diplômé de l’enseignement supérieur) et 14 universitaires détenteurs au moins d’un diplôme supérieur du 1er cycle en droit, informatique ou économie

Fonctions et compétences

Fonctions stratégiques

  • représentée au comité gouvernemental national chargé de la lutte contre le financement du terrorisme au conseil national de sècuir dans divers groupes de travail (par exemple sur les modifications du code de procédure pénale et du code pénal, sur la corruption, sur la criminalité économique, et sur la stratégie nationale de lutte contre la criminalité);
  • propose aux organes compétents des modifications et des amendements aux règlements relatifs à la prévention et à la déte du blanchiment de capitaux.

Fonctions opérationnelles

  • centralise et analyse les déclarations obligatoires
    • déclarations d’opérations en espèces supérieures à 25 000 dollars EU environ (31.217 déclarations reçues en 2003);
    • déclarations des autorités douanières relatives aux transferts despèces ou de valeurs supérieurs à 25.000 dollars EU (2 423 déclarations examinées en 2003);
    • déclarations d’opérations suspectes (79 déclarations reçues en 2003: 72 d’institutions déclarantes, le reste d’autres CRF et d’autres autorités publiques);
  • analyse et transmet des rapports (accompagnés des documents) sur le blanchiment de capitaux à la police et au parquet;
  • diffuse des informations (non accompagnées des documents) aux autorités compétentes lorsqu’il existe des motifs de soupçonner qu’un délit grave (pour lequel la loi prescrit une peine d’emprisonnement de cinq ans ou plus) ou qu’un délit de corruption a été commis;
  • assure la formation du personnel des institutions déclarantes;
  • tient une base de données centralisée de toutes les informations relatives au blanchiment de capitaux dans la République de Slovénie;
  • participe à l’élaboration d’indicateurs permettant de reconnaître les opérations suspectes;
  • assure la formation des agents et des responsables des organismes policiers;
  • publie des données statistiques sur le blanchiment de capitaux et informe le public des questions qui y ont trait.

Autres compétences légales

  • gèle les opérations (pendant 72 heures au plus);
  • donne des instructions contraignantes (lorsque les conditions d’un gel sont réunies);
  • demande aux entités déclarantes de fournir des informations complémentaires ou nouvelles en cas de suspicion de blanchiment de capitaux;
  • demande ou obtient directement des autorités ou institutions publiques qui y sont autorisées toutes autres données sur des personnes morales ou physiques ou sur des opérations;
  • fait office d’autorité centrale désignée au titre de la Convention n° 141 du Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation du produit du crime.
Site Web: http://www.sigov.si/mf/angl/uppd

Encadré 3.CRF de type policier

Avantages

  • la CRF s’appuie sur une infrastructure existante, ce qui dispense de créer un nouvel organisme;
  • les forces de l’ordre peuvent faire une utilisation maximale des informations financières divulguées;
  • réaction plus rapide des forces de l’ordre aux indices de blanchiment de capitaux et autres délits graves;
  • les informations peuvent être échangées en recourant aux vastes réseaux internationaux d’échange d’informations sur la criminalité (comme Interpol);
  • accès facile aux informations des services de renseignement de la police criminelle et à la communauté du renseignement en général.

Inconvénients

  • la CRF est généralement plus axée sur les enquêtes que sur les mesures de prévention;
  • la CRF n’est pas un des interlocuteurs naturels des institutions financières; la confiance réciproque doit être instaurée, ce qui peut prendre du temps, et un organisme policier peut ne pas avoir les connaissances financières spécialisées requises pour s’engager dans un tel dialogue;
  • la CRF ne reçoit généralement pas de données sur les opérations en devises au-delà d’un certain montant;
  • accéder aux données (autres que les opérations signalées) des organisations financières nécessite généralement l’ouverture dune enquête en bonne et due forme;
  • les institutions déclarantes peuvent hésiter à révéler des informations aux forces de l’ordre si elles savent que ces informations pourraient être utilisées dans le cadre d’une enquête sur tout délit (et pas uniquement sur le blanchiment de capitaux et sur le financement du terrorisme);
  • les institutions déclarantes peuvent être peu enclines à révéler aux forces de l’ordre des informations sur des opérations qui sont simplement «suspectes».

On trouve des exemples de ce type de CRF dans les pays suivants: Allemagne, Autriche, Estonie, Guernesey, Hongrie, Irlande, Islande, Jersey, Royaume-Uni, Slovaquie et Suède.

Encadré 4.Exemple d’une CRF de type policier: le National Criminal Intelligence Service (NCIS) du Royaume-Uni

Structure

  • Le NCIS est un organe public non ministériel qui relève fonctionnellement de la NCIS Service Authority;
  • la NCIS Service Authority relève du ministre de l’intérieur;
  • le directeur du NCIS est désigné par la NCIS Service Authority et rend compte à celle-ci;
  • au sein du NCIS, les fonctions de CRF sont exercées par la Financial Intelligence Division;
  • la Financial Intelligence Division a trois composantes: le centre de traitement des données, l’unité de liaison, et l’unité de développement du renseignement.

Budget et effectif (2004, Financial Intelligence Division uniquement)

Environ 4 millions de livres, dont plus de 88% sont affectés aux frais de personnel (effectif: 120 personnes).

Fonctions et compétences

Fonctions opérationnelles

  • centralise et analyse les déclarations d’activité suspecte (quelque 100.000 déclarations ont été reçues en 2003, dont 95 d’institutions déclarantes et le reste d’unités nationales d’enquête financière et de CRF étrangères);
  • donne l’autorisation d’effectuer les opérations suspectes déclarées au titre de la loi de 2002 sur le produit de la criminalité (peut suspendre l’autorisation pendant sept jours au plus);
  • analyse et diffuse des rapports et des dépositions de témoins (accompagnés des documents) sur le blanchiment de capitaux dans le cadre de poursuites et sur demande;
  • tient une base de données centralisée sur le blanchiment de capitaux au Royaume-Uni;
  • participe à l’élaboration d’indicateurs pour le dépistage des opérations suspectes;
  • assure la formation d’autres agents et cadres des forces de l’ordre;
  • publie des données statistiques sur le blanchiment de capitaux et informe le public au sujet de ce délit et d’autres menaces.

Autres compétences légales

  • demande des informations complémentaires et nouvelles aux entités déclarantes lorsqu’il existe une suspicion de blanchiment de capitaux;
  • demande ou obtient directement des autorités ou institutions publiques qui y sont autorisées toutes autres données sur des personnes morales ou physiques ou sur des opérations.

Site Web: http://www.ncis.co.uk/

Encadré 5.Les CRF de type judiciaire ou dotées de pouvoirs de poursuite

Avantages

  • sont généralement mieux prémunies contre toute ingérence du pouvoir politique;
  • les informations communiquées sont transférées directement à l’organisme compétent pour mener les enquêtes ou engager les poursuites;
  • permet de faire entrer en jeu immédiatement les pouvoirs du judiciaire (saisir des fonds, bloquer des comptes, mener des interrogatoires, détenir des personnes et procéder à des perquisitions).

Inconvénients

  • ont généralement les mêmes inconvénients que ceux énumérés aux cinq premiers points de l’encadré 3 relatif aux CRF de type policier;
  • peuvent éprouver des difficultés à échanger des informations avec des CRF d’un autre type.

Les exemples sont Chypre et le Luxembourg.

Les CRF de type administratif

Généralement, les CRF de type administratif relèvent ou font partie de la structure d’une administration ou d’un organisme en dehors de la sphère des autorités répressives ou judiciaires. Elles constituent parfois un organisme distinct, qui relève techniquement d’un ministère ou d’une administration (CRF «autonomes») ou qui n’en relève pas (CRF «indépendantes»). La principale justification de ce système est la constitution d’un «tampon» entre le secteur financier (et, plus généralement, les entités et les professions soumises aux obligations de déclaration) et les autorités répressives chargées des enquêtes et des poursuites dans le domaine de la criminalité financière Souvent, les institutions financières qui sont confrontées à une opération ou à une relation qui pose problème n’ont pas de preuve concrète qu’une opération est liée à une activité criminelle ou que le client fait partie d’une entreprise ou d’une organisation criminelles. Elles hésiteront dès lors à la révéler directement à un organisme chargé de l’application de la loi, de crainte que leurs soupçons deviennent une accusation qui pourrait être fondée sur une mauvaise interprétation des faits. Le rôle de la CRF consiste alors à valider les soupçons et à renvoyer l’affaire aux autorités chargées des enquêtes et des poursuites pénales uniquement si le bien-fondé des soupçons est établi.

L’implantation administrative effective de ces CRF varie: le système le plus fréquent consiste à installer la CRF au sein du ministère des finances, de la banque centrale ou d’un organisme de réglementation. Quelques-unes ont été établies en tant que structures distinctes, indépendantes de tout ministère (la CTIF/CFI en Belgique, par exemple). Dans la plupart des cas, la décision d’établir la CRF en dehors du système policier va de pair avec la décision de limiter les compétences de la CRF à la réception, l’analyse et la diffusion des déclarations d’opérations suspectes et autres et de ne pas lui conférer de pouvoirs d’enquête ou de poursuite. De même, le pouvoir de révélation des informations contenues dans les déclarations est généralement défini de manière stricte, afin de préserver le caractère confidentiel des informations communiquées à la CRF14. Les CRF de type administratif peuvent être ou ne pas être chargées d’arrêter des réglementations en matière de LBC/FT ou de surveiller le respect des lois et des règlements relatifs à la LBC/FT par les institutions déclarantes.

En créant une autorité administrative «tampon» entre le secteur des institutions financières et celui des organismes chargés de l’application de la loi, les autorités peuvent obtenir plus facilement la coopération des institutions déclarantes, souvent conscientes des inconvénients, vis-à-vis de leurs clients, d’avoir des liens institutionnalisés directs avec des organismes de police. Le secteur bancaire donne souvent la préférence aux CRF de type administratif. Elles peuvent aussi présenter un attrait pour d’autres institutions cl professions qui. pour les mêmes raisons, ont été ajoutées à la liste des entités déclarantes.

Les CRF de type policier

Dans certains pays, l’accentuation des aspects policiers de la CRF a débouche sur la création de cette cellule dans le cadre d’un organisme chargé de l’application de la loi, puisqu’il s’agissait du moyen le plus facile pour créer un organe disposant des compétences appropriées à cette fin sans devoir concevoir à partir de rien une nouvelle entité et un nouveau cadre juridique et administratif.

Du point de vue de son fonctionnement, la CRF, dans un tel système, sera proche des autres unités d’application de la loi, notamment des unités chargées de la criminalité financière, et bénéficiera de leur savoir-faire et de leurs sources d’informations. En échange, les organismes de poursuite pénale auront plus facilement accès aux informations reçues par la CRF et pourront les utiliser dans le cadre de toute enquête, ce qui augmentera son utilité. L’échange d’informations peut aussi être accélèré en recourant aux réseaux nationaux et internationaux existants d’échange d’informations sur la criminalité.

Par ailleurs, une CRF de type policier possède généralement les compétences d’exécution de l’organisme policier lui-même (sans qu’une habilitation légale spécifique soit requise), y compris le pouvoir de geler des opérations et de saisir des avoirs (avec le même degré de supervision que celui qui s’applique aux autres autorités de police du pays), ce qui facilitera probablement l’exercice rapide des mesures d’application de la loi en cas de nécessité.

Les CRF de type judiciaire ou dotées de pouvoirs de poursuite

Ce type de CRF est créé au sein du pouvoir judiciaire de l’État et relève le plus souvent de l’autorité du parquet. On trouve des exemples d’un tel système dans les pays à tradition juridique continentale, où le parquet fait partie du système judiciaire et a autorité sur les organes d’enquête, ce qui permet aux premiers de diriger et de superviser directement les enquêtes judiciaires.

Les déclarations d’activités financières suspectes sont généralement reçues par le parquet, qui peut ouvrir une enquête si le soupçon est confirmé par les premiers devoirs accomplis sous sa direction. Les pouvoirs judiciaires (saisir des fonds, bloquer des comptes, mener des interrogatoires, détenir des suspects et procéder à des perquisitions) peuvent alors être exercés sans retard. Les CRF de type judiciaire ou dotées de pouvoirs de poursuite peuvent être performantes dans les pays où les lois sur le secret bancaire sont à ce point strictes qu’un lien direct avec les autorités judiciaires ou le parquet est nécessaire pour assurer la coopération des institutions financières. On notera que le choix du parquet comme lieu d’implantation d’une CRF n’exclut pas la possibilité de créer un service policier chargé spécialement des enquêtes financières. Par ailleurs, dans beaucoup de pays, l’indépendance du judiciaire inspire confiance aux milieux financiers.

Le principal avantage de ce système est que les informations révélées sont transférées directement du secteur financier pour analyse et traitement à un organisme faisant partie du système judiciaire.

Les CRF «hybrides»

Cette dernière catégorie comprend les CRF qui comportent diverses combinaisons des options décrites ci-dessus. Ce type de système hybride constitue une tentative de réunir les avantages de tous les éléments. Certaines CRF combinent les caractéristiques des CRF de types administratif et policier, d’autres, les pouvoirs des autorités douanières et ceux des forces de l’ordre. Pour certains pays, ce type résulte de la fusion de deux organismes qui étaient chargés de la lutte contre le blanchiment de capitaux. On notera que, dans certaines CRF classées sous le type administratif, du personnel de divers organismes réglementaires et policiers travaille au sein de la CRF tout en continuant d’exercer les pouvoirs de son organisme d’origine. Parmi les pays qui ont créé des CRF «hybrides», on peut citer le Danemark, Jersey, Guernesey el la Norvège.

Aspects internationaux

Bien que la communauté internationale ait rapidement défini les normes de la lutte contre le blanchiment de capitaux eu général, habituellement dans le cadre du travail entamé par le GAFI en 1989, la reconnaissance formelle des CRF en tant qu’élément vital de la stratégie de lutte contre le blanchiment de capitaux est plus récente. Les Recommandations du GAFI de 1990 citaient la nécessité pour les institutions financières de signaler les opérations suspectes aux «autorités compétentes», mais ces dernières n’étaient pas définies et pouvaient être n’importe quel organisme public désigné à cette fin. Ce n’est qu’avec la publication des Recommandations du GAFI de 2003 que la nécessité d’une CRF au sens de la définition du Groupe Egmont a été reconnue.

Les Recommandations du GAFI

Les Recommandations du GAFI de 1990 mentionnaient les «autorités compétentes» pour recevoir et traiter les déclarations d’opérations suspectes15. Les recommandations faisaient état des principaux rôles des «autorités compétentes» et faisaient allusion à certaines des fonctions et des attributions qui pouvaient être conférées à ces autorités (sans que les CRF doivent les avoir toutes): recevoir des déclarations d’opérations suspectes ou en espèces supérieures à un montant déterminé; donner des instructions aux institutions financières; tenir une base de données informatisée; contrôler le respect des règles et avoir des pouvoirs de surveillance et de réglementation; publier des lignes directrices; procéder à des échanges internationaux d’informations. Certaines des règles qui régissent les déclarations d’opérations suspectes étaient également énoncées dans les recommandations, notamment l’immunité dont jouissent ceux qui transmettent de bonne foi des déclarations à la CRF, et la règle interdisant «d’avertir le client»16. C’est à peu près à la même époque que les premières CRF ont été créées. Les Recommandations du GAFI de 1996 n’ont pas apporté de changements majeurs dans la manière dont les recommandations citaient les «autorités centrales» dans le contexte du signalement des opérations suspectes17.

Les Recommandations spéciales du GAFI sur le financement du terrorisme, adoptées en octobre 2001, ont étendu la portée de l’obligation de déclaration aux opérations soupçonnées d’être liées au financement du terrorisme18. La publication, en juin 2003, de la version révisée des 40 Recommandations du GAFI marque une étape importante dans l’évolution de l’approche des CRF par le GAFI. Ces Recommandations, fondées en grande partie sur les travaux du Groupe Egmont, mentionnaient pour la première fois explicitement la CRF comme destinataire des déclarations d’opérations suspectes et stipulaient qu’il convenait que les pays créent des CRF19. Le fait que la CRF compte parmi les «autorités compétentes» du système de LBC/FT ayant été fermement établi, la Recommandation 30, qui stipule que les autorités compétentes devraient disposer de ressources financières, humaines et techniques suffisantes, s’applique à l’évidence aux CRF. De même, la Recommandation 40, qui précise que les pays devraient faire en sorte que leurs autorités compétentes «accordent à leurs homologues étrangers la coopération internationale la plus large possible» et que les «échanges devraient être autorisés sans condition indûment restrictive», s’applique également aux CRF.

Encadré 6.Le Groupe Egmont de cellules de renseignements financiers

En 1995, un groupe de CRF réunies au palais d’Egmont-Arenberg à Bruxelles, a décidé, compte tenu des avantages inhérents à la mise en place d’un réseau de CRF, de créer un groupe informel destiné à stimuler la coopération internationale. Ces CRF, désormais connues sous la dénomination de «Groupe Egmont», se réunissent régulièrement pour trouver des modalités de coopération, en particulier dans les domaines de l’échange d’informations, de la formation, et du partage des connaissances techniques spécialisées.

Les pays doivent passer par une procédure formelle définie par le Groupe Egmont pour que leur CRF soit déclarée conforme à sa définition d’une CRF. Le Groupe Egmont organise une réunion plénière par an. N’étant pas une organisation formelle, il n’a pas de secrétariat permanent. Les fonctions administratives sont partagées selon un système de roulement. Outre la fonction d’appui du groupe d’Egmont, les groupes de travail et le Comité Egmont créé récemment assurent les activités communes.

Au minimum, les CRF reçoivent, analysent et communiquent les informations sur les opérations financières suspectes ou inhabituelles fournies par les institutions financières aux autorités compétentes. Bien que chaque CRF obéisse à des directives différentes, les unités peuvent, en respectant certaines dispositions, échanger des informations avec leurs homologues étrangers. En outre, bon nombre de CRF peuvent communiquer d’autres données administratives et fichiers publics nationaux à leurs homologues, ce qui peut également être utile pour les enquêteurs. Un des principaux buts du Groupe Egmont est la mise en place d’un réseau mondial en encourageant la coopération internationale entre les CRF.

L’évolution en cours et la création des CRF illustrent la manière dont les pays partout dans le monde continuent à intensifier leurs efforts pour se concentrer sur la recherche, l’analyse et l’échange d’informations en vue de lutter contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et les autres délits financiers.

Source: adapté de «The Egmont Group Financial Intelligence Units (FlUs)» à l’adresse http://www.egmontgroup.org/about_egmont.pdf.

Conventions internationales

Ces dernières années, un certain nombre de conventions internationales ont reconnu l’utilité des CRF dans les systèmes modernes de lutte contre le blanchiment de capitaux et ont incité les pays signataires à mettre en place des CRF. Il s’agit (dans l’ordre dans lequel ces conventions ont été ouvertes à la signature) de la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme (1999), de la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée (2001), et de la Convention des Nations Unies contre la corruption (2003).

La première de ces conventions impose l’incrimination du financement du terrorisme. La deuxième requiert l’incrimination de la participation aux groupes criminels internationaux organisés, de la corruption, du blanchiment de capitaux et de l’obstruction de la justice. La troisième réclame l’incrimination de diverses formes de corruption, de blanchiment de capitaux, de dissimulation du produit de délits, et d’obstruction de la justice. Un élément commun aux trois conventions est que chacune d’elles impose aux États parties d’incriminer le blanchiment de capitaux et de prendre des mesures pour l’empêcher. Les mesures préventives s’inspirent dans une large mesure des Recommandations du GAFI et mentionnent notamment la déclaration des opérations suspectes aux autorités compétentes20. Dans les deux conventions les plus récentes, la CRF est mentionnée explicitement. Par exemple, la Convention des Nations Unies contre la corruption transnationale organisée impose à chaque État partie de s’assurer «que les autorités administratives, de réglementation, de détection et de répression et autres, chargées de la lutte contre le blanchiment d’argent … sont en mesure de coopérer et d’échanger des informations aux niveaux national et international… et, à cette fin, envisage[nt] la création d’un service de renseignement financier qui fera office de centre national de collecte, d’analyse et de diffusion d’informations concernant d’éventuelles opérations de blanchiment d’argent»21.

Les institutions de l’Union européenne ont pris un certain nombre d’initiatives importantes pour lutter contre le blanchiment de capitaux et la criminalité internationale organisée. Les normes adoptées par l’Union européenne font partie du cadre juridique de la lutte contre le blanchiment de capitaux dans les États membres de l’Union européenne, dont le nombre csl passé de 15 à 25 pays le 1er mai 2004. En outre, ces normes et ces règles sont élaborées en vue d’être appliquées dans des pays dotés de systèmes juridiques dilïércnts et présentent dès lors un intérêt pour les pays non membres de l’Union européenne. Les principaux instruments qui ont un rapport direct avec le travail des CRF sont décrits succinctement à l’encadré 7.

Encadré 7.Normes et règles relatives aux CRF dans l’Union européenne

1991 — Directive 91/308/CEE du Conseil relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux

La Directive du Conseil, de 1991, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux a défini les règles essentielles que doivent respecter les programmes rationnels de lutte contre le blanchiment de capitaux, notamment l’identification des clients, la tenue de documents et le gel des opérations suspectes. En ce qui concerne les CRF (qui ne sont pas citées comme telles mais ont été incluses dans les «autorités responsables de la lutte contre le blanchiment de capitaux»), la directive contient trois principes essentiels: i) pleine coopération des institutions financières avec ces autorités en les informant, de leur propre initiative, de tout fait qui pourrait être l’indice d’un blanchiment de capitaux et en leur fournissant, sur demande, toutes informations complémentaires; ii) blocage des opérations suspectes jusqu’à ce que les autorités responsables aient été informées; et iii) information de la CRF si, à l’occasion d’une inspection ou de toute autre manière, l’organe de surveillance ou de réglementation des institutions financières découvre des faits susceptibles de constituer la preuve d’un blanchiment de capitaux.

1997 — Conseil européen d’Amsterdam l’Union européenne envisage de lutter contre la criminalité organisée

Ce plan d’action, approuvé par le Conseil européen d’Amsterdam en juin 1997, déclare que «le blanchiment d’argent est au cœur même de la criminalité organisée». Bien que le plan d’action fût principalement axé sur la coopération entre les organismes de poursuite pénale, il comportait aussi des mesures préventives. En particulier, il recommandait la mise en place au niveau européen d’un système d’échange d’informations concernant les faits susceptibles de relever du blanchiment de capitaux (recommandation suivie par la Décision du Conseil du 17 octobre 2000 — voir ci-dessous).

1999 — Conseil européen de Tampere création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice

La réunion du Conseil européen de Tampere (Finlande) en 1999 était consacrée à «la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l’Union européenne». Un de ses piliers est la lutte, à l’échelle de l’Union européenne, contre la criminalité organisée et transnationale, qui appelle des mesures spéciales contre le blanchiment de capitaux. Une de ces mesures tente de lever les obstacles juridiques restants à l’échange d’informations entre les CRF des États membres. Les conclusions de la présidence indiquent que, «[q]uelles que soient les dispositions en matière de confidentialité applicables aux activités bancaires et aux autres activités commerciales, les autorités judiciaires et les cellules de renseignements financiers doivent être habilitées, sous le contrôle des tribunaux, à recevoir des informations si celles-ci sont nécessaires dans le cadre d’enquêtes sur le blanchiment d’argent».

2000 — Décision du Conseil du 17 octobre 2000 relative aux modalités de coopération entre les cellules de renseignements financiers des États membres en ce qui concerne l’échange d’informations

La Décision du Conseil du 17 octobre 2000, qui faisait suite au Plan d’action relatif à la criminalité organisée mentionné ci-dessus, arrête les conditions détaillées de l’amélioration de l’échange d’informations entre les CRF, La décision approuve la définition que donne le Groupe Egmont d’une CRF et décrète que l’exécution des tâches des CRF (y compris l’échange d’informations) ne peut être affectée par leur statut interne, «qu’il s’agisse d’autorités administratives, répressives ou judiciaires».

2001 — Directive 2001/97/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 décembre 2001 modifiant la directive 91/308/CEE du Conseil relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux

Les modifications de 2001 à la directive de 1991 traduisent l’obligation essentielle de coopération entière et de déclaration des opérations suspectes contenue dans la directive de 1991 et étendent son champ d’application au-delà des institutions financières à un certain nombre d’activités et de professions exposées au blanchiment de capitaux.

Principes fondamentaux de la surveillance du secteur financier

Les normes internationales en matière de réglementation prudentiellc ou de surveillance des institutions financières comprennent le respect des règles relatives à la LBC/FT parmi les aspects des institutions financières qui sont soumis aux compétences des organismes de réglementation ou de surveillance22. Les normes relatives à la LBC/FT sont énoncées en termes généraux et renvoient directement ou indirectement aux Recommandations du GAFI23. Les Recommandations du GAFI de 2003, quant à elles, énoncent de manière générale que les institutions financières devraient être soumises à une réglementation et à une surveillance suffisantes et appliquer effectivement les Recommandations du GAFI. Pour les institutions financières soumises au contrôle prudentiel fondé sur les normes du Comité de Bâle, de l’OICV ou de l’IAIS, les mesures réglementaires et de surveillance applicables aux institutions financières à des fins de réglementation pnidcnticlle sont également appliquées aux fins de la mise en œuvre des normes du GAFI au titre des Recommandations de 200324. Les trois groupes d’organes de surveillance coordonnent leurs propres efforts pour lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme en utilisant comme base de leur travail les normes communes du GAFI25.

Ce système de renvois croisés réduit au minimum la possibilité de conflits entre les normes de lutte contre le blanchiment de capitaux appliquées par les organes de réglementation et de surveillance prudentiellcs et celles énoncées dans les Recommandations du GAFI.

Modèles de lois

Bien qu’ils ne constituent ni des normes ni des critères, les modèles de lois établis par des experts peuvent aider les autorités qui souhaitent tirer parti de l’expérience internationale en matière de création de CRF. Parmi les modèles de lois concernés, on peut citer le modèle de loi des Nations Unies sur le blanchiment de capitaux, le produit du crime et le financement du terrorisme (2003) (pour les pays de common law), le modèle de législation des Nations Unies sur le blanchiment, la confiscation et la coopération internationale en matière de produit du crime (1999) (pour les pays de droit civil), le Commonwealth Model Law for the Prohibition of Money Laundering (1996) (pour les pays de common law), et les Model Regulations Concerning Laundering Offenses Connected to Illicit Drug Trafficking and Other Serious Offenses, de l’OEA (Organisation des États américains) (décembre 2002).

Tous ces modèles de lois placent la CRF au centre du système de déclaration d’opérations suspectes et contiennent des suggestions de dispositions utiles concernant les fonctions et les compétences de la CRF. On notera à cet égard qu’en règle générale, les modèles de lois suggèrent des dispositions législatives pour toute un série de fonctions qui peuvent être exercées par la CRF, mais ne fournissent pas d’indications sur les fonctions qui devraient être attribuées à une CRF dans un cas particulier, ni sur les liens qu’il faut établir entre la CRF et d’autres organismes. Par conséquent, les modèles de lois constituent certes un guide utile pour ceux qui rédigent des instruments législatifs ou réglementaires, mais ils ne remplacent pas un examen attentif, dans le cadre du processus décisionnel politique et technique du pays, des caractéristiques, objectifs et ressources propres à celui-ci.

Autonomie et responsabilisation institutionnelles

Les fonctions de base d’une CRF requièrent l’objectivité dans la prise de décision, le traitement rapide des informations reçues et la protection rigoureuse des données confidentielles. L’échange d’informations entre les CRF étant basé en grande partie sur la confiance, il est essentiel, pour que la coopération soit efficace, de mettre en place une CRF qui inspire la confiance de ses homologues. Pour garantir que ces conditions soient respectées en permanence, il est nécessaire de doter les CRF d’une autonomie de fonctionnement suffisante pour leur permettre d’accomplir les tâches qui leur sont attribuées sans ingérence indue.

En même temps, en tant qu’organismes publics, les CRF sont responsables de la manière dont elles exécutent leur mission. Les moyens par lesquels les CRF rendent compte de leurs activités et la personne ou l’institution à laquelle elles doivent rendre compte diffèrent selon le pays. Toutefois, les mécanismes de responsabilisation doivent garantir qu’aucun abus n’est fait des compétences particulières confiées à la CRF et que les ressources publiques mises à sa disposition sont utilisées efficacement et aux fins auxquelles elles sont destinées.

Un certain nombre de facteurs interviennent dans la définition de l’autonomie et de la responsabilisation de la CRF. L’un d’eux est l’implantation de la CRF dans l’administration nationale, soit comme service d’un ministère ou d’un organisme existants, soit en dehors de toute structure existante. La loi peut aussi protéger l’indépendance de la CRF en définissant les modalités de nomination et de remplacement de celui qui la dirige. Des systèmes hiérarchiques spécifiques peuvent être définis. Ces facteurs sont souvent étroitement liés et doivent tous être pris en compte dans les décisions relatives au degré d’autonomie et de responsabilisation d’une CRF. Outre ces facteurs juridiques, d’autres encore peuvent influer sur l’autonomie de la CRF, notamment les conditions relatives aux relations entre le pouvoir politique et l’administration de la CRF, et les ressources budgétaires réelles mises à la disposition de la CRF.

Implantation dans l’Administration

Certaines CRF sont établies en tant qu’organes autonomes en dehors de toute structure préexistante de l’État (voir ci-dessus l’examen des CRF autonomes ou indépendantes), tandis que d’autres sont établies en tant que composantes de ministères ou d’organismes existants. Un organe qui ne fait pas partie d’une structure préexistante de l’État jouira probablement d’une plus grande autonomie de fonctionnement qu’un service au sein d’un ministère. Par ailleurs, une CRF installée dans un organisme publie indépendant tel qu’une banque centrale sera probablement plus indépendante de l’État qu’une CRF implantée dans un ministère.

Toutefois, même parmi les CRF établies au sein d’une structure existante de l’État, il existe des différences dans le degré d’autonomie dont jouit chaque CRF. Certaines sont créées en tant que services d’un ministère ou d’un organisme. En République tchèque, par exemple, les compétences de la CRF sont conférées au Ministère des finances el sont exercées par un service de ce ministère26. Dans d’autres pays, la CRF est implantée dans un ministère, mais se voit accorder un niveau élevé d’autonomie. Aux États-Unis. FinCEN était initialement un organisme du Département du Trésor el a été promue après le 11 septembre 2001 au rang de Bureau, acquérant ainsi un statut plus autonome au sein du département27. Même pour les CRF situées dans un ministère ou un organisme, des dispositions spéciales concernant la nomination et la révocation du directeur de la CRF ou le système hiérarchique peuvent influer sur l’autonomie de la CRF.

Nomination et révocation du directeur de la CRF

En l’absence de dispositions particulières dans la loi, le directeur de la CRF serait désigné de la même manière et soumis aux mêmes conditions de nomination et de révocation que les autres fonctionnaires de rang similaire. Dans une CRF qui fait partie d’un ministère, cela impliquerait normalement la nomination par le ministre compétent (ou par le conseil des ministres) et la révocation à l’appréciation de l’autorité de nomination28. Les lois de nombreux pays contiennent des dispositions spéciales qui visent à protéger l’autonomie du directeur de la CRF. Dans certains cas, une certaine solennité est conférée à la nomination par le fait que celle-ci est faite par le président du pays sur recommandation du ou des ministre(s) concerné(s). C’est le cas, par exemple, au Brésil29 et en Colombie30. Dans d’autres pays, il revient au premier ministre de désigner le directeur de la CRF. En Bulgarie, celui-ci est nommé par le Ministre des finances «avec l’approbation du Premier Ministre»31.

L’autonomie du directeur de la CRF peut aussi être renforcée par des dispositions qui limitent le pouvoir de l’autorité de nomination de le relever de ses fonctions. Un ensemble restrictif de conditions relatives à la révocation du directeur de la CRF contribuerait à renforcer l’indépendance de l’intéressé en empêchant d’autres fonctionnaires d’exercer une influence ou une ingérence excessives. Ces dispositions restrictives existent dans la loi bulgare, par exemple, où le directeur de la CRF est nommé pour une durée de cinq ans et ne peut être relevé de ses fonctions que moyennant l’approbation du Premier Ministre et pour l’un des motifs énoncés dans la loi32. À Antigua-et-Barbuda, le directeur de la CRF, qui est nommé par le Premier Ministre sur recommandation du conseil des ministres, ne peut être relevé de ses fonctions que pour les motifs énoncés dans la loi et uniquement sur recommandation d’une commission d’enquête parlementaire33.

Système hiérarchique

Dans certains pays, les relations entre la CRF et le ministre dont elle relève ne sont pas précisées dans la loi. En pareil cas, elles sont similaires à celles qui existent entre toute entité ou tout service similaire et le ministre compétent. Dans certains cas, la loi précise un aspect de celte relation. En particulier, certaines lois fixent le type d’instructions qu’un ministre peut normalement donner à la CRF, ce qui exclut les instructions qui constitueraient une ingérence déplacée. Par exemple, la loi canadienne stipule que le ministre compétent «peut donner des instructions [à la CRF] sur les matières qui, selon lui, touchent notablement des questions d’ordre public et les orientations stratégiques [de la CRF]»34.

La voie la plus habituelle par laquelle la CRF permet à l’autorité compétente d’exercer sa fonction de surveillance consiste à publier un rapport périodique de ses activités. La plupart des lois sur les CRF prévoient que la CRF publie un tel rapport annuellement, mais la structure et le contenu de celui-ci sont laissés à la discrétion de la CRF. La plupart des CRF produisent un compte rendu narratif de leurs activités de l’année écoulée ainsi que des données statistiques sur les déclarations reçues, les dossiers transmis pour enquête ou poursuites, et les échanges avec les CRF étrangères. Certaines CRF (en Australie, par exemple) structurent le rapport selon leurs objectifs qualitatifs et fournissent leur propre évaluation de la mesure dans laquelle ils les ont atteints. Ce système facilite l’évaluation de la performance de la CRF non seulement par le ministre compétent, mais aussi par le public.

Le plus souvent, le ministre compétent exerce directement son contrôle sur la CRF. Toutefois, dans quelques pays, une commission de haut niveau est intercalée entre la CRF et le ministre. Les fonctions de ces commissions varient d’un pays à l’autre, mais certaines ont un rôle de surveillance clairement défini en ce qui concerne la CRF.

En Italie, une «commission d’orientation» a été mise en place en 1997 pour procéder annuellement à un «examen global de l’activité [de la CRF sous l’angle de l’exécution de la loi sur la lutte contre le blanchiment de capitaux] en vue d’en évaluer les progrès et les résultats et de formuler des propositions visant à améliorer l’efficacité des mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux», La commission est présidée par le directeur général du Trésor et comprend des représentants de la Banque d’Italie et des ministères de l’intérieur, des finances, de la justice et du commerce extérieur. La CRF est tenue de fournir à la commission des rapports semestriels sur son activité, y compris toutes les informations dont la commission a besoin pour remplir ses fonctions35.

De même, aux Pays-Bas, une «commission d’aide» constituée de représentants des ministères concernés, des organismes policiers et du parquet, des organes de contrôle du secteur financier et des secteurs auxquels s’applique la loi sur la LBC, est chargée d’«aider la [CRF] dans son fonctionnement en lui offrant ses connaissances et son savoir-faire», et de «conseiller [les ministres de tutelle de la CRF] sur la manière dont la CRF exécute ses tâches et sur l’efficacité de l’obligation de déclaration»36.

En Afrique du Sud, un «conseil consultatif sur le blanchiment de capitaux» conseille le ministre de tutelle sur «les politiques et pratiques optimales pour identifier le produit d’activités illégales et lutter contre les activités de blanchiment de capitaux, et sur l’exercice, par le ministre, de ses pouvoirs au titre de la loi sur la LBC; conseille la [CRF] au sujet de l’exécution de [ses] fonctions; et fait office d’instance de discussion où la [CRF], les associations représentant les catégories d’institutions responsables, les organes de l’État et les organes de surveillance peuvent se consulter mutuellement»37.

Comme le montrent ces exemples, les commissions créées pour superviser le travail de la CRF peuvent également conseiller le ministre de tutelle de manière plus large sur les moyens d’améliorer le cadre de la LBC/FT. Ces commissions peuvent fournir une base institutionnelle pour répondre à la Recommandation du GAFI 31, qui énonce que «[I]es pays devraient faire en sorte que les responsables de l’action gouvernementale, la CRF, les autorités de poursuite pénale et les autorités de surveillance disposent de mécanismes efficaces leur permettant de coopérer, et, le cas échéant, de coordonner leur action au plan national en ce qui concerne l’élaboration et la mise en œuvre de politiques et d’activités de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme».

Organisation et personnel

Organisation interne

L’organisation interne d’une CRF varie selon sa taille et les fonctions qui lui sont confiées. Dans les pays où l’infrastructure financière est limitée, la CRF sera probablement de taille modeste et sa structure peut être très simple. Dans les juridictions plus vastes, où la CRF sera de plus grande taille et où elle aura davantage de responsabilités complexes, une bonne organisation interne sera essentielle pour son efficacité et sa réussite. Dans ces pays, la plupart des CRF auront, par exemple, un service affecté à la réception et à l’analyse des déclarations d’opérations, qui est une fonction de base de toutes les CRF. L’échange d’informations peut être traité par le même service ou être confié à un service distinct si le volume des échanges le justifie. De même, lorsque la CRF atteint une certaine taille, les questions administratives peuvent être confiées à un service distinct. Une CRF de type administratif chargée de surveiller le respect des prescriptions en matière de LBC/FT par les entités déclarantes (fonction qui exige des ressources supplémentaires) aura normalement un service qui s’occupe de la surveillance38. En dehors de cela, les systèmes organisationnels varient.

Une CRF classique pourrait avoir l’organigramme présenté à la figure 2. Il faut souligner que cet organigramme est donné strictement à titre d’exemple pour illustrer les liens entre les fonctions confiées à la CRF et l’organisation possible des tâches correspondantes à f intérieur de la CRF — d’autres systèmes sont certainement possibles. Par ailleurs, une telle organisation formelle peut ne pas être nécessaire dans les CRF de très petite taille.

Figure 2.Organigramme classique d’une CRF

Le service chargé de recevoir et d’analyser les déclarations (le service de l’analyse) est le service essentiel dans une CRF, puisque c’est lui qui reçoit les déclarations d’opérations suspectes et autres notifications cl qui les analyse. Le service de l’analyse peut aussi communiquer avec les agents chargés du contrôle de conformité ou d’autres représentants habilités des entités déclarantes au sujet de certains cas précis. Le personnel du service de l’analyse gère habituellement les bases de données internes concernant les opérations suspectes et (le cas échéant) les ordres de gel des opérations, sauf si la fonction de l’informatique devient à ce point importante qu’elle est confiée à un service distinct. Le personnel de ce service peut être habilite à demander des informations à d’autres CRF ou peut transmettre les demandes émanant du service de la coopération internationale. Le service peut également élaborer des typologies aux fins de formation cl de partage d’informations sur les tendances de la criminalité.

Un service de la coopération internationale et de l’échange d’informations s’occupe généralement des questions de coopération bilatérale et multilatérale. D’ordinaire, le service de la coopération internationale tient une base de données sur les informations échangées avec d’autres organismes et CRF, qui est partagée avec le service de l’analyse. Le service de la coopération internationale peut être habilité à communiquer directement, sur certains cas précis, avec les CRF homologues et d’autres organes étrangers qui s’occupent du blanchiment de capitaux.

Les CRF qui ont des compétences de réglementation ou de surveillance créent souvent un service distinct pour assurer ces fonctions. Ce service contrôle le respect des obligations de LBC/FT et déclenche la procédure de sanction en cas de défaillances graves en matière de déclaration des opérations. Si la CRF est habilitée à appliquer des sanctions administratives, ce service s’en charge également. Il coopère par ailleurs avec les organes de surveillance primaires des institutions déclarantes et échange des informations avec ceux-ci (si c’est légalement possible) sur les questions de conformité aux règles de LBC/FT. Le service coopère également avec les associations professionnelles à l’amélioration du respect des obligations et propose une formation pour améliorer la transmission des déclarations.

Bon nombre de CRF utilisent des techniques perfectionnées de stockage, de recherche cl d’analyse des données, et l’entretien de l’infrastructure informatique d’appui devient une composante vitale de leurs activités, ce qui requiert un personne! hautement qualifié en technologies de l’information (TI). Dans certaines CRF. ce personnel fail partie du service de l’analyse où se déroule la majeure partie du travail informatisé, même si le personnel Tl dessert l’ensemble de la CRF. Dans d’autres CRF, un service distinct est créé pour marquer l’importance de l’informatique pour la CRF dans son ensemble et pour faciliter le travail de l’organisation.

Personnel

Les ressources humaines font d’ordinaire partie des fonctions centrales de gestion, sauf dans les CRF de grande (aille, où un service des ressources humaines distinct peut être créé. Un organigramme décrit les tâches et les qualifications requises pour chaque poste. Une CRF peut avoir besoin de connaissances spécialisées dans un vaste éventail de domaines, en particulier si le champ d’application de l’obligation de déclaration est étendu au-delà des institutions financières. Les économistes, banquiers, juristes, agents des forces de l’ordre, ingénieurs en informatique, courtiers en valeurs mobilières, spécialistes des assurances et spécialistes des jeux de hasard sont au nombre des experts qui peuvent être nécessaires pour analyser les déclarations. Outre le secteur des connaissances, le personnel du service de l’analyse aura également besoin de bonnes compétences en analyse La sécurité revêt une importance capitale dans une CRF, et des vérifications approfondies des antécédents (comportant un examen des antécédents pénaux, financiers et personnels) doivent être effectuées pour les candidats à un emploi. Dans de nombreux cas, le personnel des CRF peut être composé d’experts, appuyés par les administrations ou les services concernés par la criminalité financière (justice, police, finances et douanes, et autorités de contrôle).

Responsabilité du personnel et confidentialité des informations

Dans la plupart des cas, le personnel des CRF sera composé de fonctionnaires soumis aux lois et aux règlements qui régissent le statut et le comportement des fonctionnaires et protégés par les règles générales qui régissent les poursuites dont ils font l’objet. Dans bon nombre de pays, ces règles comprennent un devoir général de discrétion au sujet des questions traitées par le personnel et une protection générale contre les recours en responsabilité pour des actes accomplis dans le cadre de leurs fonctions.

Toutefois, le caractère très particulier du travail d’une CRF entraîne souvent l’ajout, dans la législation, de règles strictes en matière de confidentialité des informations traitées par son personnel et d’immunité dans le cadre de la communication d’informations aux personnes habilitées (notamment le parquet ou une CRF étrangère). Certains pays peuvent également avoir des règles qui interdisent l’utilisation de déclarations d’opérations suspectes dans les procédures judiciaires et qui exemptent le personnel de la CRF de l’obligation de témoigner devant les tribunaux. En outre, la plupart des CRF ont des règlements internes en matière de confidentialité qui décrivent en détail les procédures pour le traitement des informations et des données disponibles dans la CRF, Il est procédé à intervalles réguliers à des contrôles de l’usage qui est fait des informations détenues par la CRF.

Aspects relatifs à la sécurité

Tout comme la confidentialité des informations, les questions de sécurité revêtent une importance primordiale dans une CRF. Le personnel est informé des procédures de sécurité qu’il doit respecter, et celles-ci lui sont fréquemment rappelées. Les locaux des CRF sont protégés (par des alarmes et des agents de sécurité). L’accès des visiteurs est limité. Une protection spéciale est souvent prévue pour les locaux qui abritent les données sur les opérations suspectes et les autres bases de données de la CRF.

L’isolement des bases de données de la CRF du monde électronique extérieur est un élément important dans le maintien de la sécurité et de la confidentialité des informations détenues par les CRF Dans beaucoup de CRF, le système informatique consiste en un réseau interne dont les connexions avec l’extérieur sont limitées. Un logiciel spécifique de protection des données est installé et le cryptage des messages est appliqué à tous les échanges de données sensibles avec l’extérieur.

Encadré 8.Les CRF dans les très petits pays insulaires en développement

Dans les très petits pays insulaires en développement, comme certains pays des Caraïbes et du Pacifique Sud, les difficultés que pose la création d’une CRF peuvent être énormes. Ces pays ont un nombre d’habitants correspondant à celui d’une petite ville dans la plupart des autres pays, et leur revenu par habitant est extrêmement faible.

La première difficulté consiste à trouver du personnel qualifié. Les personnes qualifiées en enquêtes financières, en juricomptabilité et autres tâches qui concernent la LBC/FT risquent d’être plus rares au niveau local et il peut être difficile d’attirer ces personnes de l’étranger.

Deuxièmement, le système bancaire conventionnel touche d’habitude une plus petite fraction de la population dans ces territoires (les coûts d’exploitation étant ordinairement élevés par rapport au nombre de personnes desservies) et les CRF doivent dès lors concentrer leurs efforts sur les réseaux informels, qu’ils soient bancaires ou de transferts de fonds. Ceux-ci posent la difficulté supplémentaire du manque de documents, ce qui accroît les coûts de la CRF.

Troisièmement, les CRF dans ces territoires peuvent constater qu’il n’est pas toujours facile d’obtenir des renseignements et des informations financiers d’autres CRF, étant généralement moins bien connues en dehors de leur région. Beaucoup ne sont pas membres du Groupe Egmont, et ce fait peut susciter chez les autres CRF des craintes quant aux garanties de protection de la confidentialité des données qu’elles détiennent.

Enfin, la création et le fonctionnement d’une CRF supposent un degré d’engagement financier proportionnellement beaucoup plus élevé pour les petits territoires et les pays en développement que pour les autres. Le fonctionnement d’une CRF, fût-elle la plus élémentaire, entraîne certains coûts de personnel, de formation, de matériel et de sécurisation des locaux, et ces coûts sont proportionnellement plus élevés dans ces territoires.

Une CRF régionale offrirait-elle la solution à ces problèmes? Des études ont été faites pour examiner la possibilité de créer des CRF régionales dans les sous-régions des Caraïbes et du Pacifique Sud. En octobre 2003, le projet dans les Caraïbes qui concernait une CRF qui aurait coexisté avec des CRF nationales a été «mis de côté, les membres du Groupe d’action financière des Caraïbes (GAFIC) n’ayant pas réagi avec enthousiasme à l’idée de poursuivre le projet» (GAFIC, Rapport annuel 2002–03, p. 23).

Après un certain nombre d’études, notamment une étude de faisabilité par le Département juridique du FMI, les pays insulaires du Pacifique concernés ont décidé en septembre 2003, conjointement avec le Secrétariat du Forum des îles du Pacifique, le Secrétariat AGP, le Département juridique du FMI et le Groupe Egmont (Région Océanie), que «a) l’idée d’une approche régionale de la réponse à leurs besoins en matière de renseignement financier est approuvée; et b) que le Département juridique du FMI formulera une proposition visant à faire progresser la définition et la mise en œuvre de l’approche régionale». Le travail de réalisation de cet objectif est en cours. Ce qui est envisagé, c’est une organisation pour appuyer les CRF dans la sous-région, plutôt qu’une CRF régionale. Selon la définition d’une CRF approuvée par le Groupe Egmont et le GAFI, les CRF sont des entités nationales.

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