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3: Funciones BÁsicas de las UIF

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
February 2005
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Si bien difieren en muchos aspectos, todas las UIF definen su función primordial de la misma manera: servir como centro nacional para la recopilación, el análisis y la difusión de información relativa al lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo. Estas son las tres funciones básicas que tienen en común todas las UIF reconocidas por el Grupo Egmont. La definición de UIF basada en las funciones básicas que esta cumple fue establecida oficialmente por el Grupo Egmont en 199639. En la versión revisada de las Recomendaciones del GAFI de junio de 200340 y en dos convenciones mundiales41 se han incorporado definiciones similares, también basadas en las tres funciones básicas.

Dadas las diferencias históricas y de jerarquía institucional entre las distintas UIF, no debe extrañar que en algunos países tengan también a su cargo otras funciones. Por ejemplo, algunas UIF verifican que determinadas entidades cumplan las reglas y normas ALD/LFT; otras, en cambio, están autorizadas para bloquear por lapsos limitados las operaciones sospechosas denunciadas. Según la norma establecida en virtud de las recomendaciones del GAFI, los países deben constituir sus UIF teniendo en cuenta las tres funciones básicas y adoptar otras disposiciones vinculadas a su ejercicio. Por el contrario, no existe ninguna norma ni regla internacional relativa a las funciones secundarias de las UIF. En este capítulo se abordarán las funciones básicas con cierto grado de detalle, y en elcapítulo 4 se describirán algunas de las funciones secundarias más significativas de las UIF.

Recepción de informes sobre operaciones

Al crear una UIF o al reforzar la eficacia de una ya existente, conviene tener en cuenta que sus funciones básicas tienen como objeto generar un flujo continuo de información. Tras recibir información de entidades notificadoras e instituciones homólogas, la UIF la analiza y comunica los resultados a investigadores y fiscales y a otras UIF. Al planificar la UIF, es importante asegurarse de que haya un equilibrio inicial entre, por una parte, la cantidad de información que se proporcionará a la UIF y, por otra, su capacidad para almacenarla y analizarla. Asimismo, es necesario que haya un equilibrio entre la cantidad de casos que se remitirán a la policía para una mayor investigación o al ministerio público para la apertura de causas, y la capacidad de estos organismos para abordar con eficacia la lista de casos. El flujo de información es esencialmente dinámico. Conforme se multipliquen los informes, la UIF tendrá que adaptarse para seguir estando en condiciones de procesar todas las denuncias que reciba42.

La definición básica de la obligación de notificar pretende determinar dos aspectos principales: qué personas y entidades están obligadas a notificar y qué hechos se deben notificar. Otros aspectos que es necesario tener en cuenta son la forma y el contenido de los informes, las normas relacionadas con las entidades notificadoras y los medios que permiten mejorar el flujo y la calidad de los informes (incluidas las sanciones).

¿Quiénes están obligados a notificar?

Tradicionalmente, el sistema de información de operaciones sospechosas (y de otro tipo) ha tenido como eje a las instituciones financieras sujetas a reglamentaciones prudenciales y, en particular, a los bancos. El enorme volumen de operaciones que efectúan, en comparación con otras instituciones de transmisión de dinero, los convierte en el blanco principal del abuso financiero. Así lo confirman los informes de las UIF sobre el origen de las denuncias que reciben. En los países que han extendido la obligación de notificar a las instituciones financieras, el mayor porcentaje de informes sigue proviniendo de las instituciones financieras y, sobre todo, de los bancos.

Sin embargo, los informes de las instituciones no financieras son cada vez más importantes. En la medida en que las instituciones financieras adopten sistemas más sofisticados para detectar y denunciar operaciones sospechosas, los delincuentes posiblemente recurrirán a otras instituciones y profesionales para lavar dinero. Por lo tanto, es importante que esas instituciones y profesionales también detecten y denuncien operaciones sospechosas43.

Las sucesivas recomendaciones del GAFI reflejan la gama cada vez más amplia de instituciones sujetas a la obligación de notificar, comenzando con las instituciones financieras reglamentadas y expandiéndose luego a otros ámbitos. En las Recomendaciones de 1990 se daba a los países la opción de crear un sistema de notificación voluntaria u obligatoria de las operaciones sospechosas, orientado hacia las instituciones financieras. Además, se pedía a los países que consideraran un sistema de denuncias más amplio que abarcara a las instituciones financieras y a otros intermediarios financieros. Con las revisiones de 1996 se extendió el alcance de las recomendaciones a todas las instituciones financieras y otros intermediarios financieros no reglamentados, dedicándoles especial atención a las casas de cambio44.

En 1999 se inició la campaña mundial para extender la obligación de notificación más allá de las instituciones y los intermediarios financieros. Ese año, en Moscú, una conferencia ministerial de los países del Grupo de los Ocho (G-8) sobre la lucha contra la delincuencia transnacional organizada declaró que los ministros habían “acordado considerar la posibilidad de asignar ciertas responsabilidades, según correspondiera, a profesionales tales como abogados, contadores, agentes dedicados a la constitución de sociedades, auditores y otros intermediarios financieros que estén en condiciones de bloquear o facilitar el ingreso de dinero de la delincuencia organizada al sistema financiero”45. Las revisiones hechas en 2003 a las 40 Recomendaciones del GAFI sirvieron para poner en marcha la iniciativa del G-8 denominada “Gatekeeper” (o de los “profesionales obligados”), extendiendo los requisitos básicos de prevención ALD/LFT, incluida la obligación de notificación, conciertas salvedades, a una lista de “actividades y profesiones no financieras designadas” que comprende casinos, agentes inmobiliarios, comerciantes de metales y piedras preciosas, abogados, notarios y otros profesionales y contadores en determinadas circunstancias, y los proveedores de servicios societarios y fideicomisos46.

Instituciones financieras

Los bancos fueron las primeras instituciones que quedaron específicamente sujetas a las obligaciones de notificación en virtud de las Recomendaciones originales de 1990. En principio también estaban incluidas otras instituciones financieras además de los bancos, pero no se las enumeraba en las recomendaciones. Se formó un grupo de trabajo del GAFI para que elaborara una lista mínima de instituciones financieras no bancarias y otras profesiones que realizaran operaciones al contado y que pudieran quedar sujetas a las recomendaciones. En las Recomendaciones de 1996, las “instituciones financieras” quedaron estipuladas dentro de las recomendaciones relativas a la obligación de notificación y otras obligaciones. Entre dichas instituciones se encontraban las entidades sujetas a supervisión prudencial —bancos, empresas de seguros y operadores de valores— y las que no lo estaban, sobre todo las casas de cambio. Ahora, en las Recomendaciones de 2003, estas pertenecen al ámbito de las “instituciones financieras”47.

En las Recomendaciones de 2003 se aclara el alcance de la obligación de notificación (y de otras obligaciones) utilizando, entre otras cosas, una lista detallada de los tipos de entidades que se consideran “instituciones financieras”48. La lista comprende no solo las instituciones normalmente sujetas a supervisión prudencial (es decir, las que aceptan depósitos, otorgan préstamos, suscriben seguros o gestionan carteras), sino también los servicios formales e informales de transferencia de dinero y valores.

Bancos y empresas de seguros y valores

Cuando se inició la lucha contra el lavado de dinero, la atención estaba centrada en las instituciones de crédito y financieras, como los bancos y las empresas de seguros y valores. Se consideraba que si estas instituciones eran utilizadas para lavar el producto de actividades delictivas, su solidez y estabilidad podrían verse gravemente amenazadas y el público podría perder la confianza en el sistema bancario en general49. Al mismo tiempo, era evidente que para impedir que el sistema financiero se utilizara para lavar dinero se requería la cooperación de las instituciones financieras y de crédito y de las autoridades supervisoras correspondientes.

La Declaración de Principios adoptada en diciembre de 1988 por el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea fue un paso importante para que los bancos impidan que el sistema financiero sea usado para lavar dinero. Como la confianza pública en los bancos y, por ende, la estabilidad de estos, podría verse socavada por la publicidad negativa derivada de su vinculación inadvertida con delincuentes, en la Declaración de Principios se recomienda a las gerencias de los bancos que adopten procedimientos eficaces para verificar debidamente la identidad de todos sus clientes, desalentar las operaciones que no parecieran legítimas y lograr la cooperación con los organismos policiales50.

Dada su capacidad para mover fondos rápidamente, el sistema bancario era considerado particularmente vulnerable al lavado de dinero, pero se determinó que las empresas de seguros también eran blancos importantes en vista de la diversidad de servicios e instrumentos de inversión que ofrecen y que pueden emplearse para ocultar el origen del dinero51.

Los seguros de vida y, en particular los productos que tienen un componente de inversión, son los preferidos por las personas que se dedican al lavado de dinero. Pero también es posible lavar dinero utilizando otros tipos de seguros. Por ejemplo, el beneficiario de una póliza de seguro puede utilizar fondos de origen ilícito para comprar bienes, destruirlos deliberadamente y cobrar una indemnización en dinero “limpio”. De conformidad con las normas internacionales, la mayoría de los países han impuesto obligaciones de notificación a las empresas de seguros de vida. Los países también pueden considerar la posibilidad de imponer obligaciones ALD/LFT similares a determinados tipos de pólizas de seguros. Los agentes de seguros también desempeñan una función importante en la búsqueda de clientes para las empresas aseguradoras y la ejecución de operaciones en su nombre. Por este motivo, de acuerdo con las Recomendaciones del GAFI, los mismos principios aplicables a los aseguradores deberían aplicarse con carácter general a los agentes de seguros.

La creciente complejidad de las instituciones financieras ha traído como consecuencia la aparición de métodos novedosos y creativos para ocultar el origen de las ganancias ilegales. Algunos de ellos, como los productos de las empresas bursátiles y de inversión, serán de especial interés para las personas que se dedican a lavar dinero y que desean disimular el origen de sus ganancias ilícitas o invertirlas a largo plazo. Por ejemplo, las cuentas de corretaje de valores por Internet ofrecen un atractivo especial para el lavado de dinero, puesto que limitan las oportunidades para conocer personalmente a los clientes o para verificar la identidad de los usuarios del sistema.

En muchos países, los grupos financieros se dedican a actividades bancarias, bursátiles y de seguros, y es de suma importancia que los países establezcan los mismos requisitos ALD/LFT para todos los sectores y los apliquen de manera uniforme.

Actividades y profesiones no financieras

En virtud de las Recomendaciones del GAFI de 2003, la obligación de notificación afecta no solo a las instituciones financieras sino también a casinos, agentes inmobiliarios, comerciantes de metales y piedras preciosas, abogados, notarios, otros profesionales independientes y contadores. Una de las consecuencias de que la obligación de notificación abarque una gama más amplia de actividades y profesiones puede ser que las UIF reciban informes muy diferentes de los que presentan las instituciones financieras. Es posible que para analizar tales informes se requieran aptitudes que no suelen estar a disposición de muchas UIF. Además, en muchos países, estos sectores no están supervisados tan estrictamente como las instituciones del sector financiero tradicional (y de los bancos en particular). Por lo tanto, puede ser que se precise un mayor despliegue de esfuerzos para lograr el nivel necesario de cumplimiento de las obligaciones de notificación, tanto en términos de la cantidad como de la calidad de los datos suministrados.

Casinos52

Los casinos son lugares que ofrecen ventajas para el lavado del producto de ilícitos, porque en el juego se mueven grandes volúmenes de efectivo y muchos casinos brindan a sus clientes una amplia variedad de servicios financieros. Los casinos también despiertan el interés de los grupos delincuenciales organizados puesto que, si llegan a controlarlos, pueden utilizar los casinos para disimular sus actividades delictivas. La imposición de reglas estrictas para los propietarios de casinos y una estrecha supervisión de sus actividades contribuyen a mitigar estos riesgos.

También se pueden prohibir (y en algunas jurisdicciones ya están prohibidos) ciertos métodos que se usan con frecuencia para lavar dinero, tales como los siguientes:

  • Compra de fichas o vales de efectivo o colocación de apuestas mínimas o nulas para luego pedir el reembolso del saldo con un cheque girado sobre la cuenta del casino o mediante transferencia a una cuenta bancaria.
  • Utilización de una cadena de casinos en distintos países para pedir crédito por una cantidad dada que se hace efectiva, mediante cheque o transferencia bancaria, en una jurisdicción distinta de donde se colocaron los fondos originalmente.
  • Solicitud de que se gire un cheque por concepto de ganancias a nombre de un tercero o al portador.

En el Documento de Consulta del GAFI se menciona la importancia de determinadas formas de juego de azar fuera de los casinos, tales como las apuestas hípicas, los clubes de juegos de naipes y las loterías, pero que no están previstas en las Recomendaciones de 2003. Están comprendidos los casinos por Internet, pero no otras formas de juego por Internet.

Agentes inmobiliarios y comerciantes de metales y piedras preciosas

Los bienes raíces y los artículos de mucho valor, como piezas de oro y metales y piedras preciosas, se prestan para el lavado de dinero. La compra de inmuebles es una forma habitual de invertir y mantener el producto de ilícitos. Los metales y las piedras preciosas también pueden emplearse para el mismo fin, así como para transportar el producto de ilícitos de una jurisdicción a otra.

Los agentes inmobiliarios y los comerciantes de metales y piedras preciosas están en la lista de profesiones no financieras sujetas a la obligación de notificación que consta en las Recomendaciones del GAFI de 2003. Los comerciantes de metales y piedras preciosas solo están obligados a denunciar operaciones sospechosas que superen el umbral designado de US$/€15.000. La segunda directiva de la UE relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales incluye una lista más amplia de profesiones que pertenecen a esta categoría, que se describe como “personas que comercian con artículos de valor elevado, como piedras o metales preciosos, u objetos de arte, subastadores, siempre que el pago se realice en efectivo y su cuantía sea igual o superior a 15.000 euros”53. Esta definición más amplia puede abarcar a los negocios de venta de automóviles (incluidos los autos usados), embarcaciones y antigüedades, actividades que hasta ese entonces habían quedado mayormente exentas de reglamentación. Como estas actividades no están sujetas a reglamentación o supervisión alguna, al supeditarlas a las obligaciones de notificación se plantea cuál será el organismo encargado de verificar que se cumplan las obligaciones ALD/LFT correspondientes. (Véase el análisis de este tema en elcapítulo 4.) Al margen del organismo supervisor que se elija, es muy probable que se precise un esfuerzo decidido de comunicación y consulta para cerciorarse de que las actividades de estos sectores se notifiquen de forma adecuada.

Abogados, notarios, otros profesionales independientes y contadores

Junto con los proveedores de servicios de sociedades y fideicomisos, los abogados, notarios y contadores se consideran profesionales obligados porque, dado el carácter de algunas de sus actividades, podrían estar en condiciones de detectar el uso que se pretenda dar a determinadas estructuras jurídicas, tales como fideicomisos e instrumentos societarios, para lavar fondos. En efecto, es posible que los delincuentes recurran a servicios de profesionales jurídicos precisamente con el fin de obtener asesoramiento para hacer menos detectables las operaciones ilegales o para usar la cuenta de clientes del abogado como medio para introducir fondos ilegales en el sistema bancario54.

Sin embargo, la obligación de denunciar actividades ilegales a la que pueden estar sujetos estos profesionales no es tan estricta debido a la noción profundamente arraigada de que los profesionales jurídicos están sometidos a reglas de confidencialidad y lealtad para con sus clientes que son difíciles de conciliar con la obligación de notificar operaciones sospechosas. Se ha declarado que tanto la obligación de notificación como la regla que les prohíbe “advertir” a sus clientes son ajenas a los deberes básicos de los abogados. Hasta la fecha, los esfuerzos internacionales para extender la obligación de notificación a los profesionales del ámbito jurídico han tenido resultados dispares.

Antes de que se expidieran las Recomendaciones del GAFI de 2003, la directiva modificada de la UE ya exigía que los países miembros de la UE ampliaran la obligación de notificación a ciertas actividades de las profesiones jurídicas, exigiéndoles que presentaran informes si participaban en determinadas operaciones asesorando a sus clientes, o si actuaban en representación de sus clientes en transacciones financieras o inmobiliarias. Al ampliar la obligación de notificación a los abogados y notarios, el GAFI también delimitó las actividades que podrían dar lugar a la obligación de notificación. Los abogados, notarios, otros profesionales jurídicos independientes y contadores están obligados a presentar informes de operaciones sospechosas solo en el caso de que participen en nombre o a pedido de un cliente en una operación financiera relacionada con las siguientes actividades: “compraventa de bienes inmuebles; administración del dinero, valores y otros activos del cliente; administración de cuentas bancarias, de ahorro o valores; organización de aportes para la creación, operación o administración de compañías; creación, operación o administración de personas jurídicas o estructuras jurídicas, y compra y venta de entidades comerciales”55. Tal como se expresa en el Documento de Consulta, en esencia los profesionales jurídicos independientes son llamados a participar en la lucha contra el lavado de dinero cuando las actividades comerciales a las que se dedican son especialmente vulnerables56.

Numerosos colegios y grupos internacionales de abogados han manifestado su oposición a que la obligación de notificar se extienda a su profesión, y en algunos países los intentos de llevar a la práctica esta iniciativa se han topado con dificultades. Tanto en Monaco57 como en Canadá58, los intentos de hacer extensiva a los abogados la obligación de notificación fueron rechazados en los tribunales. No obstante, en varios países los profesionales jurídicos están sujetos a la obligación de notificación, aunque esta ha sido adaptada a las circunstancias especiales de los abogados. En el Reino Unido, la obligación de notificación goza de una excepción en el caso de la información privilegiada59. En Eslovenia, la obligación se limita a determinados actos realizados por abogados y otros profesionales en nombre de sus clientes60. En Bélgica, la obligación también está limitada a determinados actos realizados por los abogados en nombre de sus clientes (tal como se expone en la directiva revisada de la UE), y las circunstancias en que se deben presentar denuncias son más limitadas que en el caso de las profesiones financieras. Además, los abogados presentan sus informes al presidente del colegio de abogados, quien los transmite a la UIF si considera que se cumplen las condiciones legales necesarias para la denuncia61. En Australia, la obligación de notificación de los abogados se limita a transacciones en efectivo en las que participen durante el ejercicio de sus funciones y que superen un monto mínimo establecido ($A 10.000)62.

Cabe destacar que si bien los informes de operaciones sospechosas presentados por profesionales jurídicos no son tan numerosos como los presentados por las instituciones financieras, es posible que sean de un carácter totalmente diferente y su análisis podría exigir muchos conocimientos especializados. Las operaciones financieras basadas en estructuras jurídicas complejas, fideicomisos múltiples e instrumentos societarios son solo algunas de las que habría que someter a examen. Por lo tanto, la ampliación de la obligación de notificación a estas profesiones bien podría repercutir en las necesidades de personal y en los costos para la UIF.

Proveedores de servicios societarios y fideicomisos

La nueva norma del GAFI relativa a la notificación también contempla a los proveedores de servicios societarios y fideicomisos. Entre ellos se cuentan personas que escapan a las Recomendaciones del GAFI y que prestan servicios a terceros, ya sea desempeñándose como agentes en la constitución de personas jurídicas, directores o secretarios de sociedades, socios de compañías o en cargos similares relativos a otros tipos de personas jurídicas; proporcionando un domicilio social, comercial o espacio físico para una compañía o sociedad, o actuando como fiduciarios en un fideicomiso expreso, y actuando como accionista nominal en lugar de otra persona63.

Otros

Algunos países han ampliado la obligación de notificación más allá de las normas internacionales. Por ejemplo, en Sudáfrica, si bien solamente las instituciones designadas están obligadas a notificar operaciones que superen un monto específico, cualquier persona que opere o administre un negocio, o que esté a cargo o sea empleada de un negocio, tiene la obligación de notificar determinadas operaciones sospechosas64. En Colombia, la obligación de notificación y otras obligaciones afines se han hecho extensivas a entidades dedicadas al comercio exterior65.

Hechos que se deben notificar

La norma internacional sobre la notificación de operaciones ha evolucionado con el tiempo. A fines de los años ochenta y comienzos de los noventa se debatía mucho si las instituciones notificadoras debían denunciar todas las operaciones que superaran un cierto monto, solo las que parecieran estar relacionadas con actividades delictivas, o una combinación de ambos tipos de operaciones66. En las primeras Recomendaciones del GAFI, emitidas en 1990, se establecía que los países debían cerciorarse de que las instituciones financieras prestaran especial atención a las operaciones sospechosas, investigaran sus antecedentes y mantuvieran los resultados a disposición de los supervisores, auditores y organismos policiales, pero no había ninguna norma que les exigiera comunicar estas actividades a una autoridad competente. De hecho, se alentaba a los países a que consideraran la factibilidad y utilidad de un sistema de denuncia diferente, basado en la obligación de notificar a una autoridad central las operaciones que superaran una cifra determinada67. Con la adopción de las revisiones de 1996 a las Recomendaciones del GAFI, los informes de operaciones sospechosas pasaron a ser la norma internacional68.

En algunos países, entre ellos Estados Unidos, las instituciones financieras están obligadas a notificar “actividades sospechosas”, en lugar de “operaciones sospechosas”69. El significado de la primera expresión es algo más amplio que el de la segunda, ya que comprende las operaciones sospechosas y otras circunstancias que despierten sospechas de actividades delictivas. Sin embargo, la diferencia entre ambas expresiones puede reducirse en cierta medida estipulando que las entidades notificadoras deben denunciar operaciones inconclusas si las circunstancias por las que se interrumpieron son sospechosas, un requisito que se da en muchos países70.

Informes de operaciones sospechosas

La definición de la obligación de notificar operaciones sospechosas abarca dos aspectos. El primero es la definición del término “sospechoso”, que se refiere al “nivel de convicción” necesario para que los hechos que rodean a una operación en particular constituyan una “sospecha” denunciable. El segundo aspecto es la definición del alcance de la actividad delictiva sospechada que da lugar a la obligación de notificar. En la Recomendación 13 del GAFI se mencionan los fondos que “son el producto de una actividad delictiva”71. Algunas legislaciones nacionales emplean una norma algo distinta.

Al definir la obligación de notificar operaciones sospechosas, el parámetro de referencia debe fijarse de tal manera que se reduzca al mínimo el número de operaciones sospechosas que queden sin notificar, y que el número de denuncias que resulten no ser sospechosas sea limitado. Al mismo tiempo, es importante reconocer que las tareas de investigación que les corresponden a las entidades notificadoras no deben ir más allá de la recopilación de los datos básicos necesarios para establecer que una operación es en efecto sospechosa. Por lo tanto, es de prever que una vez analizadas por la UIF, en un buen porcentaje de las denuncias se llegue a la conclusión de que la operación no estará vinculada a actividades delictivas.

¿Qué es una sospecha?

Una sospecha es una conclusión a la que llega una institución notificadora después de considerar todos los factores pertinentes. Es necesario expresar la definición de sospecha en los términos más claros que sea posible. El requisito de claridad en la definición de una operación sospechosa es de particular importancia en los países donde el incumplimiento de la obligación de notificación acarrea sanciones penales. También es importante en otras jurisdicciones, puesto que es necesario establecer sistemas complejos y costosos para que se materialice la obligación de notificación.

En muchos países, la legislación exige la denuncia de operaciones “sospechosas” pero se abstiene de definir el término “sospechosas”. Los términos “sospechoso” y “sospecha” tienen acepciones muy variadas y pueden abarcar situaciones con un “umbral probatorio” muy bajo. Por ejemplo, en el contexto de las leyes del Reino Unido y Escocia, se ha observado que el significado común de la palabra incluye la idea de “imaginar algo sin pruebas o a partir de pruebas escasas”72. Del mismo modo, en Estados Unidos se ha definido el término “sospecha” como “la imaginación o aprehensión de la existencia de algo malo únicamente a partir de indicios escasos o nulos, sin prueba contundente”73. En francés, el término equivalente “soupçon” también tiene varias acepciones, algunas de las cuales también sugieren pruebas muy escasas, como por ejemplo, “una mera conjetura, opinión, consejo o hipótesis o intuición […]”74. Si bien no tienen fuerza de ley, estas definiciones demuestran claramente que los términos “sospechoso” y “sospecha” pueden tener diversos significados.

Al aplicar una norma tan general, la entidad notificadora goza de considerable discrecionalidad para decidir si denuncia o no determinadas operaciones. Esta discrecionalidad es compatible con el punto de vista de que las decisiones sobre qué operaciones son sospechosas deben ser tomadas por los funcionarios de las instituciones financieras basándose más en sus capacidades, experiencia y conocimiento del cliente que en un conjunto de reglas rígidas. Sin embargo, una norma de este tipo impone una carga importante a las entidades notificadoras, y también tiende a aumentar la cantidad de denuncias que recibe la UIF. Esto a su vez se traduce en una carga adicional para la UIF, que necesita más personal y otros recursos (incluido el acceso a la información) para analizar las denuncias. Algunos países, sobre todo en vista de las sanciones aplicables por no notificar, han tomado medidas que limitan la discrecionalidad de las entidades notificadoras. Algunos lo han hecho exigiendo que la “sospecha” sea más concreta, mientras que otros han evitado por completo el uso de los criterios de “sospecha”.

Ciertos países han procurado aclarar el significado de la palabra “sospecha” estipulando, en la misma ley, que la sospecha se base en alguna observación fáctica. Por ejemplo, la ley contra el lavado de dinero de Suiza se refiere a “soupçon fondé” (una “sospecha fundada”, en la traducción extraoficial de las autoridades suizas)75; es decir, una sospecha con fundamentos en ciertos hechos, por débiles que sean. La ley australiana también emplea un criterio más objetivo y requiere que los operadores de dinero (cash dealers) denuncien transacciones cuando tengan “fundamentos razonables para sospechar que la información” de la que disponen pueda ser pertinente a la investigación o el enjuiciamiento de un delito76. Si bien es posible que estas leyes hayan dado mayor objetividad a la norma, se ha observado que, al mismo tiempo, pueden haber elevado el “umbral probatorio”77.

Otro modo de limitar, en cierta medida, el número de posibles interpretaciones del término “sospecha” consiste en establecer un mecanismo en virtud del cual un organismo se encarga de definir el término de forma más concreta. Esto se hizo en Luxemburgo, donde la Commission de Surveillance du Secteur Financier (CSSF) distribuyó una circular con un conjunto de indicadores que tienen por objeto especificar la obligación de notificación78. Los indicadores son similares a los 39 indicadores de lavado de dinero emitidos anteriormente por la Comisión Federal Bancaria de Suiza en virtud de una disposición de la ley contra el lavado de dinero que se refiere a la detección de operaciones de alto riesgo79. En Lituania, existen resoluciones gubernamentales que establecen criterios para aclarar lo que se entiende por operaciones “sospechosas”80. En otros países, como Canadá81, la UIF ha emitido pautas, que no forman parte de la ley o de las reglamentaciones y no tienen fuerza vinculante, con el fin de ayudar a las entidades notificadoras a detectar las operaciones sospechosas.

Otras jurisdicciones han evitado usar en sus leyes el término “sospecha” y sus variantes, y han procurado que la obligación de notificación se base en criterios más objetivos. Al respecto, cabe destacar que en la directiva de la UE relativa a la prevención del lavado de dinero se exige a los países que obliguen a las entidades y a las personas pertinentes a informar a las autoridades competentes “de cualquier hecho que pudiera ser indicio de blanqueo de capitales”82. La ley española exige que se comunique “cualquier hecho u operación respecto al que exista indicio o certeza de que está relacionado con el blanqueo de capitales […]”83.

Para evitar el uso del término “sospecha” como fundamento de la obligación de notificación, en los Países Bajos la justificación se basa en el carácter “inusual” de las operaciones. La ley holandesa dispone que las personas sujetas a la obligación de notificación denuncien las operaciones “inusuales”84. De este modo, no es necesario relacionar una operación con un presunto delito penal, basta con que la operación sea “inusual”. Los ministros de Justicia y Hacienda tienen la responsabilidad conjunta de emitir una lista de “indicadores”, si fuera necesario, para cada categoría de operaciones, por un período de no más de seis meses después de la consulta con la UIF. Una vez aprobados por el gobierno, los indicadores pasan a ser permanentes85. La lista actual contiene indicadores de aplicación general, así como otros relacionados con ciertos tipos de operaciones, tales como las pólizas de seguro de vida y las transacciones con tarjetas de crédito y en casinos86.

En un enfoque “intermedio” se utilizan ambos criterios —“inusual” y “sospechoso”— en distintas etapas del proceso de identificación de las operaciones objeto de denuncia. En Colombia, por ejemplo, toda operación incompatible con el perfil del cliente o que se encuadre dentro de una categoría de alertas objetivas predeterminadas por la institución notificadora se debe considerar “inusual”. La institución somete la operación a un examen más a fondo para determinar si tiene una justificación económica y legal. Si no la tiene, se la considera “sospechosa” y se la denuncia a la UIF87.

Las Recomendaciones del GAFI de 2003 dejan en manos de cada país la decisión del carácter exacto que debe tener la sospecha para que dé lugar a la obligación de notificación. La Recomendación 13 se refiere a una institución financiera que “sospechara o tuviera fundamentos razonables para sospechar” que los fondos están relacionados con actividades delictivas88. Las definiciones de la obligación varían de un país a otro, pero es indiscutible que las instituciones financieras y otras entidades notificadoras que están sujetas a la norma de diligencia debida (identificación del cliente) son las más idóneas para detectar operaciones sospechosas o inusuales.

¿Qué constituye una actividad delictiva a los efectos de la obligación de notificación?

La intención básica de la obligación de notificación, tal como consta en las Recomendaciones del GAFI de 1996, es proporcionar a la UIF información sobre operaciones con fondos que podrían provenir de una actividad delictiva89. La expresión “actividad delictiva” se repite en las Recomendaciones de 2003. En la práctica, sin embargo, el abanico de delitos penales que constituyen “actividades delictivas”—y que por ende dan lugar a la obligación de denunciar las operaciones a las que estén vinculadas— varía de un país a otro. Aunque muchos países definen la obligación haciendo referencia al lavado de dinero, otros adoptan un enfoque distinto. Por ejemplo, en Bélgica, donde los delitos determinantes están definidos de manera muy general mediante referencia a todos los delitos90, la obligación de notificación se limita a casos en los que se sospecha que los fondos provienen de una infracción concreta perteneciente a un grupo determinado de delitos91.

En las Recomendaciones de 2003 se procura dar más orientación al respecto. En la nueva Recomendación 13 y su Nota Interpretativa se define la norma relativa a la obligación de notificación haciendo referencia a la norma mediante la cual se definen los delitos subyacentes en la tipificación del lavado de dinero, que figura en la Recomendación 1. La norma para la tipificación, a su vez, se remite a la Convención de Viena de 1988 y la Convención de Palermo. La Convención de Viena se refiere únicamente a los delitos relacionados con los estupefacientes como delitos subyacentes, pero en la más reciente Convención de Palermo se establece el principio general de que los delitos determinantes deben incluir “a la gama más amplia posible de delitos determinantes” y “todos los delitos graves” que estén ahí definidos como conducta que constituye un delito punible con una privación de libertad máxima de al menos cuatro años92.

Sobre la base de la Convención de Palermo, la Recomendación 1 del GAFI (2003) declara que “los países deberían aplicar el delito de lavado de activos a todos los delitos graves a los efectos de incluir la gama más amplia de delitos subyacentes”. También especifica que, como mínimo, la ley debe incluir una gama de delitos dentro de cada una de las categorías establecidas de delitos que figuran en el glosario. La obligación de notificación se define en la Recomendación 13, por referencia a la sospecha de que los fondos sean “producto de una actividad delictiva”, la cual se define en la Nota Interpretativa como “a) todos los actos delictivos que pudieran constituir un delito subyacente respecto del lavado de activos en el país, o b) como mínimo, aquellos delitos que constituirían un delito subyacente de acuerdo con lo requerido por la Recomendación 1”. La Nota Interpretativa añade que “se alienta enfáticamente a los países a que adopten la alternativa a)”. En el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo figura una obligación similar, la cual establece como norma la denuncia de “transacciones que se sospeche provengan de una actividad delictiva”93.

Informes de operaciones relacionadas con el financiamiento del terrorismo

Además de la denuncia de operaciones que se sospeche estén vinculadas al lavado de dinero, los países también deben cerciorarse de que las entidades pertinentes denuncien las operaciones que se sospeche estén relacionadas con el terrorismo. Esta nueva norma se instituyó cuando el GAFI adoptó, en octubre de 2001, las Recomendaciones especiales sobre la financiación del terrorismo94.

La mayoría de los países ha adoptado esta norma mediante reformas a la ley en la que se estipula la obligación de notificación. Puede ser que en algunos países dicha reforma no sea necesaria. Tal sería el caso si la obligación de notificación está redactada en términos suficientemente amplios; por ejemplo, cuando la obligación se refiere a operaciones que se sospecha están vinculadas a alguna actividad delictiva y en jurisdicciones en las que el financiamiento del terrorismo está tipificado como delito. En contraste con las operaciones de lavado de dinero, las operaciones de financiamiento del terrorismo son ilegales, pero no porque los fondos provengan de delitos, sino por su intención dolosa. Es posible que se necesite capacitación para asegurarse de que las entidades notificadoras detecten tales operaciones, que suelen parecer “normales”, salvo por su objetivo ilícito.

Informes de operaciones que exceden de un monto determinado

Antes de que los informes de operaciones sospechosas se convirtieran en la norma internacional, los países con sistemas de prevención del lavado de dinero recurrían al análisis de operaciones de gran volumen para detectar actividades delictivas. Los informes sobre estas operaciones aún son valiosos en algunas jurisdicciones como fuentes de datos adicionales que permiten generar inteligencia y como medio para rastrear la “ruta del dinero” una vez detectada una actividad sospechosa y emprendida la investigación penal95.

Varios países han implantado este sistema. En Estados Unidos, las instituciones financieras deben notificar todas las operaciones en efectivo por más de US$10.000 a una central supervisada por la FinCEN (salvo que estén exentas)96. A partir de enero de 2003, Canadá adoptó un sistema en virtud del cual se deben notificar las operaciones en efectivo que superen un monto específico ($Can 10.000)97. Los informes se presentan a la UIF canadiense. También se deben notificar las transferencias internacionales por cable que superen esa misma suma98. Existe una obligación similar en Australia, donde los operadores de dinero deben notificar, además de todas las transferencias internacionales por cable, las transacciones en efectivo en las que intervengan y cuyos montos (en monedas o billetes) equivalgan a $A10.000 o más99. Una operación puede ser denunciable tanto por ser sospechosa como por superar el umbral establecido.

Estos sistemas producen una enorme cantidad de informes e imponen a las entidades notificadoras y a las UIF la necesidad de contar con equipos informáticos avanzados que permiten realizar una gestión eficaz. En Estados Unidos, el sistema de notificación de operaciones en efectivo generó más de 12 millones de informes durante el ejercicio fiscal 2002 de ese país100. Las leyes prevén excepciones para instituciones financieras designadas, organismos gubernamentales y empresas reconocidas que manejan grandes sumas de dinero en el curso normal de sus actividades.

Informes de transporte transfronterizo de dinero e instrumentos negociables al portador

Es cada vez mayor el número de documentos internacionales en que se alienta a los países a adoptar sistemas de notificación de los movimientos transfronterizos de dinero. En la Recomendación 19 del GAFI se indica que los países deberían considerar “la implementación de medidas viables para detectar o vigilar el transporte físico transfronterizo de dinero e instrumentos negociables al portador, sujetas a salvaguardas estrictas que aseguren el uso correcto de la información y sin impedir en modo alguno la libertad de movimientos de capital”. En la Convención de Palermo consta un requisito de consideración similar101, así como en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, cuya disposición pertinente agrega que “[e]sas medidas podrán incluir la exigencia de que los particulares y las entidades comerciales notifiquen las transferencias transfronterizas de cantidades elevadas de efectivo y de títulos negociables pertinentes”102. En la República Checa, por ejemplo, las autoridades aduaneras tienen que informar a la UIF cuando, en el desempeño de sus funciones, determinen que se han transportado billetes, monedas, cheques o cheques de viajero válidos por un monto superior a CZK 350.000 (aproximadamente US$13.000)103.

Información de otras UIF

Una de las funciones más importantes de una UIF es el libre intercambio de información e inteligencia financieras con otras UIF. Los principios que rigen el intercambio de información entre UIF, enunciados en el documento del Grupo Egmont denominado Principios del intercambio de información entre unidades de inteligencia financiera para casos de lavado de dinero, se analizan más adelante en este capítulo104. La legislación que rige el intercambio de información entre UIF debe permitir que esos intercambios se lleven a cabo sin impedimentos.

Una UIF puede recibir información financiera de una unidad homologa extranjera, mediante pedido o en forma espontánea, en el caso de que la UIF extranjera reciba información financiera u obtenga datos concretos que estima que puedan ser de interés para la UIF. En este último caso, la UIF receptora deberá analizar la información del mismo modo que analiza toda información similar y determinar si los datos podrían ser indicativos de alguna actividad ilícita.

Reglas relativas a las entidades notificadoras

Carácter confidencial de la información de los clientes

Los funcionarios y el personal de las instituciones financieras por lo general están comprometidos a no divulgar información sobre los clientes obtenida como resultado de sus actividades. Este compromiso suele considerarse como una condición implícita del contrato entre la institución financiera y el cliente. En algunos países, además de este compromiso de discreción, las leyes establecen una obligación de secreto, cuya violación puede acarrear sanciones penales105.

La protección de los datos del cliente puede reforzarse con otras leyes, como las que se han adoptado en muchos países con el propósito de proteger el carácter confidencial de la información personal contenida en las bases de datos electrónicas. Estas leyes a menudo restringen la manera en que las instituciones financieras pueden utilizar la información de sus clientes y las circunstancias en las que pueden suministrarla a terceros106. La facultad de las instituciones financieras para divulgar información de sus clientes está sujeta a varias restricciones que deben superarse para permitir el funcionamiento del sistema de notificación contra el lavado de dinero. Esto se suele hacer mediante disposiciones específicas en las leyes que establecen la obligación de notificación. Tal obligación debe comprender no solo la presentación de informes de operaciones sospechosas y de otra índole, sino también el deber de la institución de atender los pedidos de información adicional que haga la UIF, incluida la entrega de documentación pertinente.

En las Recomendaciones del GAFI de 2003 consta una disposición general en el sentido que “[l]os países deben asegurarse de que las leyes de confidencialidad de las instituciones financieras no impidan la implementación de las Recomendaciones del GAFI”107. La ampliación de la obligación de notificación a determinadas profesiones no financieras como parte de la puesta en marcha de la iniciativa “Gatekeeper” (o de los “profesionales obligados”) del G-8 ha planteado cuestiones complejas relativas al compromiso de confidencialidad inherente al ejercicio de estas profesiones. Este es el caso, sobre todo, de las profesiones jurídicas, en las cuales el requisito de confidencialidad está muy arraigado.

Prohibición de “advertir”

A fin de que los fondos sospechosos no salgan de la institución notificadora y para evitar que las investigaciones lleguen a conocimiento de los sospechosos, es importante que las instituciones notificadoras no informen a sus titulares de cuentas y clientes sobre los informes que presentan a la UIF108. Este tipo de disposición existe en muchas leyes contra el lavado de dinero y está enunciada en la Recomendación 14 del GAFI.

Inmunidad de la entidad notificadora y su personal con respecto a informes presentados de buena fe

Un corolario de la obligación de notificar operaciones sospechosas es que la persona que hace una denuncia de buena fe debe quedar libre de responsabilidad por las consecuencias legales de la denuncia. Las Recomendaciones del GAFI han establecido esto como norma desde 1990.

Esta inmunidad comprende dos aspectos. En primer lugar, la ley que dispone la presentación de informes de operaciones sospechosas debe aclarar que quienes los presenten estarán exentos de los requisitos legales de secreto profesional y confidencialidad. En segundo lugar, las personas que presentan de buena fe los informes exigidos también deben estar protegidas contra una posible responsabilidad ante las personas mencionadas en los informes, las cuales, si se enteraran de la divulgación, podrían reclamar daños y perjuicios contra los denunciantes.

Las leyes sobre inmunidad de las entidades notificadoras varían en cuanto a su alcance. La ley belga es especialmente amplia en este sentido. Establece que no se podrá entablar ningún procedimiento civil, penal o disciplinario ni se podrá imponer ninguna sanción profesional a las instituciones o las personas comprendidas en la ley contra el lavado de dinero, sus empleados y representantes que hayan suministrado, de buena fe, información de conformidad con las disposiciones pertinentes de dicha ley109. En Liechtenstein, la ley aborda específicamente los dos aspectos de la recomendación al estipular que toda persona que presente un informe a la UIF de conformidad con la ley —aun si se determinara que tal informe es infundado— estará exenta de toda responsabilidad, siempre y cuando no haya actuado intencionalmente ni con negligencia grave. Este acto de notificación no es ilegal dentro del significado de la ley penal, siempre que la persona no haya tenido la intención de comunicar información falsa110. La ley de Sudáfrica también abarca ambos aspectos; indica que no será procedente ninguna acción penal o civil contra una persona o institución notificadora que cumpla de buena fe con una disposición de la ley en cuestión111. En los Países Bajos, la inmunidad frente a la responsabilidad por daños y perjuicios a terceros está más delimitada, ya que se reserva para los casos en que, consideradas todas las circunstancias, resulta plausible que la denuncia no debería haberse efectuado112.

Forma y contenido de los informes a la UIF

En algunos países, la facultad de decidir la forma y el contenido de los informes se delega en la UIF. Este es el caso, por ejemplo, de los Países Bajos113. En Australia, la ley tiene anexos en los que se indican los elementos que se deben notificar según cada tipo de entidad notificadora. Se pueden eliminar o agregar elementos mediante reglamentaciones dictadas por el ejecutivo114.

En muchos países, los informes se deben presentar por escrito, pero también se prevén informes verbales (por ejemplo, por teléfono) en casos urgentes. Por lo general se exige una confirmación escrita después de que se efectúe un informe verbal115. La UIF por lo general proporciona un modelo uniforme para los informes relativos a cada tipo de institución en particular.

En algunos países, los informes se pueden presentar en forma electrónica. Esto comprende no solo la producción automatizada de series de informes que se remiten por medios electrónicos, como sucede en muchas instituciones financieras importantes con los informes de operaciones monetarias de mucho valor, sino también la posibilidad de que las personas o entidades notificadoras presenten denuncias mediante un formulario electrónico suministrado por la UIF. En varios países económicamente avanzados, la gran mayoría de los informes se presentan por vía electrónica.

Sin embargo, puede ser que en muchos de los países menos avanzados económicamente no exista la infraestructura que permita un uso generalizado de la tecnología de la información. En estos países, lo normal es que los informes se presenten en formularios de papel que, si la UIF cuenta con la capacidad necesaria, podrán indizarse electrónicamente o transcribirse en una base de datos local segura.

En la mayoría de los casos, la información necesaria para los informes de operaciones sospechosas comprende no solo los detalles de la operación o del cliente, sino también una declaración de los motivos que hacen despertar sospechas o los hechos que confirman las sospechas.

Mejora del flujo y la calidad de los informes

Para lograr el cumplimiento de las obligaciones de notificación ALD/LFT es necesario implantar un conjunto de medidas —como la concientización y la capacitación— que permitan mejorar el flujo y la calidad de los informes sin recurrir a sanciones. Las tareas de concientización y capacitación que realice la UIF u otro organismo supervisor serán de especial utilidad cuando se esté creando la UIF, pues en ese momento es importante fomentar la confianza entre el personal de las entidades notificadoras y la UIF. Del mismo modo, estas acciones se pueden poner en práctica cuando nuevos sectores pasen a estar sujetos a la obligación de notificación.

Sin embargo, también es necesario contar con mecanismos que garanticen que todas las instituciones afectadas comprendan el carácter imperativo de la obligación de notificación y que puedan aplicarse a las instituciones que no cumplan dicha obligación, una vez que se hayan agotado otros medios. La utilización de sanciones en casos apropiados también sirve para demostrar claramente a todo el sector de entidades notificadoras la determinación de la UIF (u otro organismo supervisor) de alcanzar niveles de notificación satisfactorios.

Consultas

Antes de imponer sanciones a las entidades incumplidoras, hay varias otras medidas que se pueden aplicar para mejorar la calidad y el flujo de los informes. Una posibilidad es evaluar los procedimientos de notificación de distintos sectores para poder orientar la capacitación y otras actividades de consulta a los sectores que más las necesitan. A tales efectos, la UIF puede analizar los datos básicos de cada entidad notificadora en un sector, el volumen de operaciones, la participación en el mercado, el tipo de actividad y otros factores para obtener una estimación general de la cantidad de denuncias que podrían esperarse de cada entidad. Luego se observan las prácticas de notificación de cada sector, y si el número de informes “previstos” no concuerda con los recibidos, se pueden considerar distintas acciones.

Los programas de capacitación pueden estar orientados a las instituciones de los sectores que muestren una mayor necesidad de mejorar. También se puede orientar la capacitación hacia los sectores que se vayan sumando a la lista de instituciones notificadoras. El objetivo inmediato de la participación del personal de la UIF en la capacitación de los sectores seleccionados es promover el mejoramiento de los informes, pero también puede considerarse como el punto de partida de la relación bilateral entre la UIF y las entidades del sector. También se puede analizar la calidad de los informes recibidos de cada sector116. Los resultados pueden transmitirse a las entidades notificadoras de cada sector, ya sea individualmente o en forma colectiva durante reuniones del sector en general.

Otra herramienta que utilizan algunas UIF consiste en pedir a las entidades notificadoras (en base a una norma legal) que informen regularmente a la UIF sobre sus actividades ALD/LFT, incluyendo entre otras cosas estadísticas sobre los informes presentados. Esto le permitirá a la UIF verificar si hay concordancia entre los datos comunicados y los informes efectivamente recibidos. Si no la hay, la UIF o el organismo supervisor deben comunicarse con la entidad notificadora y pedir una explicación sobre las discrepancias. Este método incentiva a las entidades notificadoras a que usen sistemas eficientes para controlar sus actividades de presentación de informes.

Sanciones administrativas

Una vez que un programa de consultas haya estado en funcionamiento durante un cierto tiempo, la UIF117 tiene que ocuparse de las entidades cuyo nivel de presentación de informes está por debajo del nivel del sector en general. En este sentido, debería tomarse nota de la diferencia entre las omisiones en la notificación de operaciones en “efectivo” o de otro tipo por encima de un monto fijo y las omisiones en la notificación de operaciones sospechosas. En el caso de las primeras (o cualquier otra obligación de notificación basada en un criterio objetivo), existe una prueba concreta para determinar si la denuncia de una operación era justificada; en el caso de las operaciones sospechosas, se trata de un juicio subjetivo basado en todos los hechos del caso. De ahí la utilidad de las directrices internas sobre la detección de operaciones sospechosas.

Si el número de informes es reducido, un análisis de una muestra de operaciones puede revelar en qué medida no se notificaron operaciones que debían haber sido denunciadas. Si se detectara un nivel elevado de operaciones no notificadas, la UIF puede tratar de determinar si las entidades notificadoras siguieron las pautas aplicables sobre detección de operaciones sospechosas. En este contexto, las decisiones individuales de abstenerse de informar ciertas operaciones no son tan importantes como la tendencia que ponen de manifiesto. Una decisión de no informar debe examinarse junto con los argumentos en que se basa tal decisión, a fin de determinar si se trata de un caso aislado o de una tendencia.

En la legislación se puede establecer un abanico de sanciones administrativas para las entidades incumplidoras, y la aplicación de la sanción varía según la gravedad de la falta. Un conjunto típico de sanciones administrativas graduales puede incluir apercibimientos, amonestaciones, multas de diferentes montos y, en última instancia, la cancelación de la licencia de funcionamiento de la entidad incumplidora. La publicación de estas sanciones (si está permitido o es obligatorio) puede contribuir a que el sector sujeto a la obligación de notificación se percate de que hay un control de su cumplimiento.

El procedimiento para aplicar sanciones administrativas varía de un país a otro. La UIF u otra autoridad de supervisión suele tener la facultad para imponer la sanción de primer nivel, como los apercibimientos. En algunos países, la UIF también tiene autoridad para aplicar otras sanciones administrativas. Por ejemplo, en la República Checa, la UIF es una dependencia del ministerio de Hacienda, y el titular de esa cartera tiene la facultad de imponer ciertas multas por incumplimiento de la ley contra el lavado de dinero. No obstante, si el grado de incumplimiento justifica la revocación de la licencia, el ministro debe remitir el caso a la autoridad competente para que tome una decisión118. En otros países, la UIF solo puede iniciar el trámite de la sanción remitiendo los casos a una autoridad de supervisión o a un tribunal administrativo. Tal es el caso de Bélgica, donde la UIF carece de poder para aplicar sanciones y para ese fin debe elevar los casos a las autoridades supervisoras, reglamentarias o disciplinarias competentes. (El ministro de Hacienda es la autoridad designada con respecto a las entidades que no están bajo la supervisión o el control de un organismo)119.

Sanciones penales

En algunos países, la violación de las obligaciones de notificación dispuestas por la ley ALD que cometan las personas físicas y jurídicas constituyen infracciones penales. Si bien en los procesos tanto administrativos como penales las multas pueden ser la sanción que se impone al momento de la sentencia, existe una diferencia muy importante entre los dos procesos. En primer lugar, en el caso de las sanciones penales, si la ley penal así lo dispone, la abstención de notificar puede ser causa de prisión además o en lugar de las multas. En todo caso, las condenas penales afectan permanentemente los antecedentes de una persona y, según los requisitos de aptitud e idoneidad vigentes en muchos países, el resultado puede ser que la persona quede inhabilitada para ser gerente o miembro del directorio de una institución financiera. Además, los procesos penales suelen ir acompañados de una considerable publicidad negativa para la empresa y la persona, lo que puede acarrear perjuicios comerciales. Hay que señalar también la posibilidad de que sea más difícil obtener una condena penal a partir del mismo conjunto de hechos, ya que los criterios para condenar (es decir, la prueba más allá de una duda razonable) son más estrictos que los que se suelen aplicar en los procesos administrativos (es decir, preponderancia de las pruebas).

Por todo lo expuesto, conviene reflexionar con cuidado antes de incumplir las obligaciones de notificación y otras similares que están sujetas a sanciones penales. Algunos países han tipificado como delito numerosos tipos de conductas violatorias de las obligaciones ALD/LFT de las entidades notificadoras. Este es el caso, por ejemplo, de Sudáfrica120. En otros países se ha intentado limitar las conductas tipificadas a aquellos casos en que, dadas las circunstancias, la infracción puede considerarse resultado de negligencia grave. Por ejemplo, en Monaco, una persona que, en clara negligencia de su deber profesional hace caso omiso de tomar los recaudos establecidos en la ley contra el lavado de dinero y su reglamentación, contraviene las disposiciones de denuncia de operaciones sospechosas (incluidas las operaciones no realizadas por haber sospechas ALD/LFT) podrá ser sometida a enjuiciamiento penal que culmine en la imposición de multas121.

Análisis de los informes

El segundo aspecto de las funciones básicas de una UIF, según la definición del Grupo Egmont, es el análisis de las denuncias presentadas por las entidades notificadoras. El objeto es determinar si los datos incluidos en los informes, corroborados por la UIF según sea necesario, constituyen una base suficiente para que el expediente sea enviado a fines de que prosiga la investigación o se inicie un enjuiciamiento (según sea el caso). Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, en la práctica, es posible que la distinción entre el análisis efectuado por la UIF y las investigaciones realizadas por las autoridades policiales no sea la misma en todos los países y que varíe según el tipo de UIF.

La cantidad de informes que reciben las UIF varía mucho de un país a otro. En algunos casos, el volumen puede ser tan grande que la UIF no alcance a analizar todos a tiempo. De ser así, la UIF puede usar criterios internos para establecer un orden de prioridad y dedicarse solamente a los más importantes. En la mayoría de las circunstancias, los informes de operaciones sospechosas y las comunicaciones de otras UIF reciben una prioridad más alta que los informes basados en el monto de la operación. No obstante, los informes que no se analizan de inmediato pueden resultar valiosos posteriormente en el análisis de los informes prioritarios, y pueden aportar datos útiles para los análisis operativos o estratégicos. Muchas UIF almacenan estos “datos latentes” para usarlos más adelante e incluirlos en otros informes algunos meses o años más tarde, cuando se reciben nuevos informes que se compaginan con la información almacenada.

El proceso analítico comienza con la recepción de un informe, continúa con la recopilación de información adicional conexa, pasa por diferentes formas de análisis, y finaliza o bien con el envío de un expediente detallado sobre un caso de lavado de dinero (o financiamiento del terrorismo) a las autoridades policiales o la fiscalía, o bien con la conclusión de que no se encontró ninguna actividad sospechosa. Una vez concluido el análisis, es posible que la notificación que dio inicio al proceso sea una parte pequeña del expediente.

Cuando los datos recibidos superan un determinado volumen, su almacenamiento y análisis tienen que hacerse con medios electrónicos. De lo contrario, recuperar y analizar los datos puede llevar demasiado tiempo y probablemente el análisis no sería tan exhaustivo. La capacidad para analizar la información con rapidez es de vital importancia para un sistema de lucha contra el lavado del producto del delito, y las bases de datos y las herramientas de análisis computarizadas son un elemento importante para lograr tal objetivo. Sin embargo, es importante tener en cuenta que las bases de datos electrónicas y los programas informáticos tan solo facilitan la tarea de los analistas, no la reemplazan.

A los efectos de la presentación, es útil diferenciar entre los varios niveles de inteligencia generada por una UIF. Por lo general se identifican tres niveles: táctico, operativo y estratégico122. Cada uno tiene sus usos y ninguno de ellos es intrínsecamente más valioso que los otros. Los tres niveles de análisis son complementarios y a la UIF le conviene ocuparse de todos.

Análisis táctico

El análisis táctico es el proceso mediante el cual se recopilan los datos necesarios para preparar una demanda sobre un acto ilícito y se reúnen los hechos relacionados que sirven para aclarar los motivos del delito penal. El análisis táctico genera información táctica. Aunque se podría practicar este tipo de análisis en todos los informes recibidos, es probable que los informes de operaciones sospechosas sean los que proporcionen las pistas más útiles en forma inmediata, y por eso la siguiente descripción se basa en el análisis de dichos informes.

Uno de los aspectos del análisis táctico consiste en compaginar los datos recibidos de las instituciones notificadoras con la información en poder o a disposición de la UIF, incluidas listas de nombres, domicilios, números de teléfono y datos que aparecen en otros informes presentados por las instituciones notificadoras. Algunas instituciones notificadoras pueden generar por su cuenta los datos tácticos más elementales, incorporando en sus informes datos que tengan en sus bases de datos sobre el cliente o la operación en cuestión.

Tras recibir un informe de operaciones sospechosas, el analista buscará información adicional sobre el sujeto, la empresa, las operaciones u otros elementos vinculados con un caso concreto que servirán para análisis ulteriores. A continuación se describen sumariamente las principales fuentes de información adicional.

Datos propios de la UIF

El analista verificará los datos del informe cotejándolos con información proveniente de las fuentes internas de la UIF, tales como los datos de informes de operaciones sospechosas anteriores, informes de operaciones en efectivo e informes de transferencias transfronterizas (según corresponda). A tales efectos, los datos nuevos se desglosan en componentes que se cotejan con las fuentes mencionadas. Cuando un componente se coteja con datos existentes, esta información se agrega a los datos recopilados sobre el caso. Una vez que se haya reunido la información adicional se puede comenzar a usar el término “caso”, que puede designar a numerosas operaciones individuales.

Fuentes de acceso público

La información se verificará contra los datos de fuentes de acceso público, tales como registros de sociedades e informes de situación de sociedades o informes comerciales o crediticios emitidos por empresas privadas, firmas de auditoría y órganos contables. Incluso los registros telefónicos pueden ser a veces buenas fuentes de información.

Bases de datos de entidades públicas

También se verificará la información contenida en bases de datos de las entidades públicas. Estos datos suelen incluir registros tributarios, documentos constitutivos de las empresas, antecedentes policiales, registros inmigratorios y aduaneros, matrículas de vehículos y resultados de inspecciones. Es de vital importancia que estos datos se puedan obtener cuanto antes y en tiempo real dentro de lo posible. Idealmente, una UIF debería tener acceso directo a estas bases de datos por medios electrónicos y en virtud de una ley, una reglamentación o un convenio entre los organismos respectivos. De hecho, algunos de los datos podrían ser parte de una base de datos interna de la UIF.

Información adicional de la entidad notificadora original y de otras entidades

De ser necesario y si está permitido, el analista puede recurrir a la fuente de información primaria —es decir, las instituciones financieras y no financieras que presentan los informes iniciales— para solicitar información adicional (si fuera necesaria). También resulta muy útil que la UIF esté autorizada para obtener información de otras instituciones que estén sujetas a la obligación de notificación y que pudieran haber participado en operaciones o actividades del cliente que se encuentra bajo sospecha, aun si no han presentado ningún informe sobre ellos.

Otras UIF

Una vez finalizada la verificación inicial de los datos nuevos con respecto a las fuentes nacionales, y si se ha concluido que hay fundamentos para sospechar lavado de dinero o delitos conexos, la UIF podrá solicitar, en los casos en que intervengan elementos internacionales, información adicional a las UIF extranjeras u otros organismos homólogos.

Análisis operativo

El análisis operativo consiste en usar la información táctica para formular distintas hipótesis sobre las posibles actividades del sospechoso a fin de generar inteligencia operativa. El análisis operativo es la base del proceso de investigación. Se vale de todas las fuentes de información de las que dispone la UIF para establecer patrones de actividad, nuevos objetivos, relaciones entre el sujeto y sus cómplices, pistas de investigación, perfiles criminológicos y, cuando sea posible, indicadores de posibles conductas en el futuro. Una de las técnicas de análisis operativo que utilizan algunas UIF es la elaboración del perfil financiero, el cual brinda al analista métodos para crear indicadores de ingresos ocultos de una persona, un grupo de personas o una organización. Se trata de un método indirecto eficaz para reunir, organizar y presentar pruebas relacionadas con la situación financiera de los sujetos. El interés del perfil es demostrar que un sospechoso no puede justificar una fuente legítima que explique la diferencia entre sus egresos e ingresos de dinero. El rastreo de los bienes de una persona también puede revelar pistas que liguen al sospechoso con delitos subyacentes.

En virtud del análisis operativo, la información que recibe la UIF se convierte en inteligencia operativa, que puede ser transmitida a las autoridades policiales o la fiscalía para fines ulteriores. A fin de garantizar la idoneidad de los análisis tácticos y operativos, es conveniente que la UIF constate en qué medida su trabajo contribuye a que los enjuiciamientos lleguen a buen fin.

Análisis estratégico

El análisis estratégico es el proceso mediante el cual se generan conocimientos (“inteligencia estratégica”) que se utilizarán para determinar la labor de la UIF en el futuro. La característica principal de la inteligencia estratégica es que no está relacionada con casos individuales, sino más bien con nuevos enfoques y tendencias. El alcance del análisis estratégico puede ser limitado o amplio, según sea necesario. Puede consistir en la detección de cambios en las tendencias delictivas dentro de un grupo específico o la definición de una visión general de las tendencias delictivas que surgen a escala nacional para promover la elaboración de un plan estratégico para la UIF.

La inteligencia estratégica es la que se obtiene después de recopilar y analizar toda la información disponible. Se nutre de una gama de datos más amplia que el análisis operativo y requiere de analistas experimentados. Los datos provienen de informes presentados por las entidades notificadoras, de la inteligencia operativa e información táctica propias de la UIF, de fuentes públicas y de autoridades policiales y otras entidades gubernamentales. A partir de los datos, el analista puede llegar a la conclusión de que, por ejemplo, está emergiendo una modalidad o un volumen de operaciones inusual en determinado sector financiero o en determinada región. Estas conclusiones pueden constituir una base para nuevas acciones de la UIF o de las autoridades policiales. En un sentido más amplio, la inteligencia estratégica puede indicar la necesidad de imponer obligaciones de notificación y de otro tipo relacionadas con ALD/LFT a nuevas entidades. Según las circunstancias, la inteligencia estratégica puede intercambiarse con otros organismos policiales, así como con los organismos gubernamentales encargados de la elaboración o coordinación de las políticas contra el lavado de dinero.

Difusión de los informes

La tercera función básica de una UIF es la difusión de la información recibida y de los resultados de los análisis. La capacidad de la UIF para compartir rápidamente inteligencia financiera fiable y datos afines con las autoridades nacionales y extranjeras es crucial para el éxito de su misión. Como los fondos entran y salen rápidamente de las instituciones financieras y atraviesan fronteras nacionales, las UIF deben estar en condiciones de suministrar información financiera, lo más pronto posible, a las autoridades competentes para que se puedan poner en marcha los mecanismos penales. La capacidad de la UIF para intercambiar rápidamente la información válida incide no solo en la eficacia del régimen ALD/LFT interno de un país, sino también en su capacidad de cooperación internacional.

La función de divulgación de la UIF abarca tres aspectos. Los dos primeros están vinculados a los intercambios de información dentro de un país, y el tercero guarda relación con los intercambios de carácter internacional. El primero se refiere a la responsabilidad de la UIF de transmitir información a las autoridades competentes para que se avance en las investigaciones o enjuiciamientos toda vez que los análisis revelen indicios de lavado de dinero u otra actividad delictiva. El segundo se refiere al intercambio de información entre la UIF y otros organismos internos que no reciben los expedientes para fines de investigación o enjuiciamiento. El tercero es el intercambio de información de carácter internacional, sobre todo, aunque no exclusivamente, entre UIF.

Presentación de informes para iniciar investigaciones o enjuiciamientos

Si tras el análisis de una operación, una UIF concluye que una operación o serie de operaciones sospechosas revelan indicios de actividad delictiva (según la ley de su jurisdicción), la UIF está obligada a comunicar los resultados de ese análisis a las autoridades competentes para que prosigan la investigación o inicien un enjuiciamiento123. La decisión sobre qué organismo recibirá la información depende del sistema jurídico de cada país. En algunos sistemas, la información se transmite a la policía, para que haga las investigaciones y prepare un expediente que se hace llegar a la fiscalía para que inicie las causas correspondientes. En otros sistemas, el expediente se transmite directamente a la fiscalía, la cual ordena nuevas investigaciones si fueran necesarias y, si las pruebas son suficientes, da curso al enjuiciamiento.

La ley que rige a la UIF normalmente especifica el alcance de la obligación de presentar un expediente para su investigación o enjuiciamiento, el cual varía de un país a otro. En la mayoría de los sistemas, este alcance es bastante reducido de acuerdo con el “principio de especialidad”124, según el cual la información que las instituciones financieras y de otro tipo suministran a la UIF se puede utilizar solo para un fin definido específicamente, como la lucha contra el lavado de dinero125. En Eslovenia, por ejemplo, la ley aprobada en 2001 limitó la obligación de presentar la documentación a las autoridades competentes a los casos en los que, basándose en la información y la documentación obtenida conforme a la ley, la UIF considerara que existían razones para sospechar lavado de dinero126. Una enmienda a esa ley incluyó en la obligación de notificar a las autoridades competentes los casos de corrupción y asociación ilícita, así como todos los delitos graves sujetos a sentencia de prisión de cinco años o más127. En Bélgica, el alcance de la obligación es más reducido: la sospecha debe surgir del análisis de un informe de operaciones sospechosas, y los delitos que se pueden denunciar a la justicia se limitan al lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo128. En las UIF de tipo policial, es posible que el principio de especialidad no funcione de la misma manera. Por ejemplo, en Sudáfrica, que tiene una UIF autónoma de tipo policial, la UIF suministra información a una autoridad encargada de la investigación, a las autoridades tributarias y al servicio de inteligencia a pedido de dicha autoridad, o por iniciativa de la UIF si esta estima, dentro de lo razonable, que se precisa tal información para investigar actividades ilícitas sospechadas129.

Una vez que la autoridad policial competente haya recibido la información de la UIF, el uso que puede darle está estipulado en la ley que rige los actos de ese organismo o en las leyes generales de procedimiento penal. A menudo, cuando recibe información que puede desembocar en la presentación de cargos penales contra una persona física o jurídica, la fiscalía está en libertad de usarla a su discreción para determinar, en base a todos los factores pertinentes, las acusaciones penales que se harán130.

Intercambio de información con otros organismos del mismo país

Además de presentar informes para fines de investigación o enjuiciamiento, las UIF también pueden estar en condiciones de suministrar información financiera útil a otros organismos internos para ayudarlos a que cumplan su cometido. Entre los posibles receptores de inteligencia de la UIF se encuentran las autoridades encargadas de regular y supervisar el sector financiero. La capacidad de la UIF para prestar esta asistencia depende de las leyes que rigen la manera en que la UIF puede usar la información que obtiene. En elrecuadro 9 se enumeran los organismos con los cuales una UIF puede compartir información.

Recuadro 9.Intercambio de información con otros organismos del mismo país

Las UIF suministran y reciben información de organismos del mismo país del siguiente modo:

  • Los bancos, las instituciones que se dedican al envío de fondos y otras instituciones financieras presentan informes de operaciones sospechosas; pueden presentar otros informes y recibir comentarios de la UIF.
  • Las entidades que regulan el sector financiero pueden proporcionar información financiera a la UIF, inclusive sobre operaciones sospechosas detectadas en el curso de la supervisión de las instituciones financieras, y pueden recibir de la UIF inteligencia financiera e información sobre infracciones que las entidades sujetas a su jurisdicción cometan contra las leyes relativas al lavado de dinero.
  • La policía y la fiscalía le proporcionan a la UIF información sobre el cumplimiento de la ley y reciben de ella inteligencia financiera (en las UIF de tipo policial, las funciones de inteligencia financiera y de aplicación de la ley están integradas en un solo organismo).
  • Otros organismos gubernamentales (por ejemplo, oficinas de registro de sociedades y de matriculación de vehículos) entregan a la UIF datos en bruto.
  • Las autoridades tributarias, los organismos de lucha contra la corrupción, las aduanas y otras oficinas recaudadoras y los organismos de inteligencia pueden, si la ley lo permite, recibir inteligencia financiera de la UIF y proporcionarle información.

En la mayoría de los sistemas, la ley determina los organismos con los cuales la UIF puede intercambiar información y los usos a los que el o los organismos receptores pueden destinar dicha información. La ley que rige a la UIF puede estipular que esta suministrará información financiera a la fiscalía para fines de enjuiciamiento y, además, intercambiará información con determinadas entidades normativas y de supervisión financiera. Por ejemplo, la ley de Sudáfrica designa como receptores de la información de la UIF a los organismos policiales, tributarios y de inteligencia del país, así como a los órganos de supervisión financiera131. Una vez que otro organismo haya recibido información de la UIF, la ley que rige al organismo en cuestión por lo general estipulará los usos a los que podrá destinar la información. Concretamente, estas leyes (por ejemplo, las que rigen la conducta de los organismos de reglamentación financiera) suelen establecer obligaciones estrictas de confidencialidad, similares a las que se aplican a la UIF y su personal. Por consiguiente, el organismo receptor podrá intercambiar la información recibida solo en la medida en que la ley lo permita.

A diferencia de lo que ocurre con la entrega de expedientes sobre asuntos penales a fiscales u organismos de investigación, los informes que se transmiten a las autoridades de supervisión o reglamentación financiera y otros organismos gubernamentales pueden referirse a estadísticas, cuestiones administrativas o demandas civiles. Por ejemplo, es posible que, para afianzar su caso, una autoridad de reglamentación o supervisión financiera que esté realizando una investigación por actos no delictivos, pero que podrían estar sujetos a sanciones administrativas o civiles, necesite información que está en poder de la UIF.

Para determinar qué organismos estarán autorizados a recibir información financiera de la UIF, los legisladores deben sopesar los derechos a la intimidad de las personas en función de las necesidades de los organismos nacionales de obtener información financiera de forma oportuna132. Los legisladores deben cerciorarse de que la UIF nacional esté autorizada para intercambiar información con las instituciones o los organismos pertinentes dedicados a combatir el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo. Al mismo tiempo, deberán establecer salvaguardas para evitar que la información financiera delicada que adquiera la UIF sea divulgada a personas no autorizadas133.

Teniendo en cuenta que con el transcurso del tiempo las instituciones financieras divulgan a las UIF cada vez más información financiera, y que los usuarios de la inteligencia financiera cada vez piden más información a las UIF, estas deben prepararse para atender la creciente demanda de sus servicios. Como puede ser que los recursos de la UIF no aumenten al mismo ritmo que la demanda de sus servicios, es posible que las UIF tengan que hallar formas eficaces de intercambiar información con otras autoridades nacionales pertinentes.

En muchos países, la UIF intercambia información con otros organismos locales en virtud de leyes y reglamentaciones que autorizan tales intercambios. En algunos países, las UIF han recurrido a memorandos de entendimiento o documentos similares para convenir en más detalle el intercambio de información prevista en la ley con otros organismos con los que se comunican regularmente. En estos documentos se establecen los términos en los que la UIF considerará los pedidos, las condiciones de uso de la información de la UIF y cualesquiera otras condiciones que estipulen las partes. Estos convenios escritos son una excelente manera de cerciorarse de que las partes entienden las reglas de intercambio y uso de la inteligencia financiera, aun cuando no sean legalmente exigibles. En elrecuadro 10 se reseñan los pasos a seguir para solicitar información financiera a una UIF.

Recuadro 10.Solicitud de información a una UIF

La solicitud de información financiera a una UIF comprende los siguientes pasos:

Paso 1. Un organismo nacional (es decir, un organismo de supervisión financiera o encargado de aplicar la ley) o una UIF extranjera solicita información financiera para sustentar un caso de lavado de dinero, financiamiento del terrorismo o delitos afines.

Paso 2. La UIF que recibe la solicitud determina si cumple con los requisitos legales, de política y operativos. En caso afirmativo, la UIF busca en sus bases de datos y expedientes la información que responda al pedido.

Paso 3. Si es necesario y pertinente, la UIF busca información en otros organismos gubernamentales e instituciones financieras para responder a la solicitud.

Paso 4. La UIF analiza la información y elabora un informe que presentará al organismo o la UIF solicitante y determina las condiciones en las cuales el organismo o la UIF solicitante puede usar y difundir la información comprendida en el informe.

Intercambio internacional de información134

Todo régimen ALD/LFT integral y eficaz debe permitir el intercambio de información entre distintas UIF para facilitar la cooperación internacional135. En el ámbito internacional, las UIF intercambian inteligencia con otras UIF para reforzar el análisis de los ROS y la recopilación de inteligencia. Al compartir información entre sí, las UIF, los organismos policiales internos y otros “usuarios” locales de inteligencia financiera pueden buscar y obtener rápidamente información de otros gobiernos para prevenir, detectar y enjuiciar delitos de lavado de dinero, financiamiento del terrorismo y otros delitos afines. La red internacional de las UIF facilita el intercambio ágil de inteligencia financiera a través de las fronteras, un proceso que por lo general es más rápido cuando lo realizan las UIF que cuando se lleva a cabo a través de otros canales gubernamentales de intercambio de información136. Cabe señalar que si bien facilita la obtención de inteligencia financiera, la información intercambiada entre las UIF no puede ser utilizada como prueba en procesos penales sin el consentimiento expreso de la UIF que la suministra. A fin de proporcionar pruebas para casos penales, los países por lo general recurren a procedimientos de asistencia judicial recíproca, que suelen llevar mucho tiempo. No obstante, los intercambios de información entre UIF no deben sustituir a estos procedimientos.

El Grupo Egmont ha destacado la importancia del libre intercambio de información entre las UIF. El documento Principios de intercambio de información entre unidades de información financiera para casos de lavado de dinero se analiza más adelante, al final de este apartado sobre “Intercambio internacional de información”137. Las leyes que rigen el intercambio de información entre UIF deben permitir que los intercambios se lleven a cabo sin impedimentos.

La mayor parte de los intercambios internacionales de inteligencia financiera se efectúan de manera “simétrica”: cada entidad se comunica con sus homólogas en el exterior. Además, algunas UIF, como las de Austria, Dinamarca, Eslovenia, Islas Caimán y Venezuela, están autorizadas para intercambiar inteligencia financiera con organismos policiales extranjeros. Otras UIF, como la de Eslovenia138, están autorizadas para intercambiar inteligencia financiera con organizaciones internacionales como Interpol139, Europol140 o la Oficina Europea de Lucha Contra el Fraude (OLAF)141.

Base jurídica para el intercambio de información entre UIF

La capacidad de cada UIF para intercambiar información con entidades homólogas y otros organismos de gobiernos extranjeros emana de una ley o reglamentación. Muchos países autorizan a sus UIF para que intercambien información con otras UIF con el fin de combatir el lavado de dinero y delitos relacionados. Después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, son cada vez más numerosos los países que han autorizado a sus UIF para que compartan información relacionada no solo con el lavado de dinero sino también con el financiamiento del terrorismo. En el caso de los países miembros de la Unión Europea, la Decisión del 17 de octubre de 2000 establece normas detalladas con respecto al intercambio de información entre las UIF de sus países miembros142.

La mayoría de los países confieren a sus UIF autoridad para intercambiar información con otras UIF de cualquier tipo. Dada la importancia del intercambio de información entre las UIF y la labor del Grupo Egmont en este sentido, hay una tendencia hacia el incremento de la capacidad de la UIF para cooperar con las entidades homólogas que se ciñen a los principios del intercambio internacional de información entre UIF. En efecto, muchas de las UIF miembros del Grupo Egmont se han comprometido a intercambiar información con otras UIF conforme al memorando de entendimiento modelo del Grupo Egmont; es decir, libre intercambio de información con fines de análisis a nivel de la UIF y abstención de divulgar o usar la información para cualquier otro fin sin el consentimiento previo de la UIF que la suministra, y protección del carácter confidencial de la información.

Algunas UIF están autorizadas por ley para intercambiar información con otras UIF sin necesidad de que haya un convenio entre ellas. En otros países, como cuestión de Derecho o de política, la UIF intercambia información con otras UIF con las que ha celebrado un memorando de entendimiento, en el que se establecen las condiciones que rigen el intercambio de inteligencia y otro tipo de información financiera con otras UIF. En un memorando típico se identifican las partes y se determina el tipo de información que puede ser compartida, los límites del uso de toda información intercambiada y las restricciones respecto de la divulgación a terceros. El Grupo Egmont elaboró un memorando modelo para el intercambio de información entre UIF143.

Los memorandos de entendimiento tienen por objeto respaldar el intercambio de información. Un memorando no es exigible ante los tribunales, pero sí conlleva una obligación moral de respetar las condiciones del acuerdo. Si una parte no estuviera de acuerdo con la manera en que la otra interpreta o aplica el memorando, ambas partes por lo general intentarán zanjar la diferencia entre ellas. Si este proceso no prospera, pueden optar por mediar la cuestión con ayuda de un tercero144, modificar las condiciones del memorando o rescindirlo. Como la capacidad de una UIF para participar eficazmente en la red que forman estas entidades depende esencialmente de su reputación, a una UIF que se distinga por violar las condiciones de intercambio de información le resultará difícil encontrar otras UIF que estén dispuestas a compartir con ella información financiera delicada.

Históricamente, unos pocos países han establecido que antes de que dos UIF puedan intercambiar información financiera, ambos países deben haber suscrito un convenio oficial mutuo. Los países que exigen que el ministro de Relaciones Exteriores u otro alto funcionario del gobierno autorice un convenio oficial de este tipo ponen a las UIF en clara desventaja en lo que se refiere a su eficacia como socio en la lucha internacional contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, ya que la mayor parte de las UIF no necesitan de tales convenios para compartir información. Los países en los que se aplica tal requisito no estarán en condiciones de ofrecer a otros países “la gama más amplia posible de cooperación internacional a sus homologas extranjeras”, como lo requiere la Recomendación 40 del GAFI.

Intercambio de información

La mayoría de los pedidos de inteligencia financiera que se tramitan por intermedio de la red de UIF se hacen por escrito. La UIF solicitante envía un pedido a otra UIF, ya sea por carta o llenando un formulario de solicitud. Las solicitudes se transmiten en papel o por vía electrónica. Algunas UIF intercambian solicitudes a través de redes seguras compartidas, por ejemplo el sitio seguro del Grupo Egmont en Internet (Egmont Secure Web) o, en el caso de las UIF de la Unión Europea, FIU.NET (véase elrecuadro 11). En casos urgentes, las UIF solicitarán información verbalmente. Si la UIF receptora acepta esa solicitud, normalmente le pedirá a la UIF solicitante que posteriormente curse una solicitud por escrito.

Recuadro 11.FIU.NET

La FIU.NET es una red informática a través de la cual las unidades de inteligencia financiera participantes intercambian información de manera rápida y segura. Al 16 de mayo de 2004, 16 UIF de Estados miembros de la Unión Europea comparten inteligencia financiera mediante FIU.NET.

La FIU.NET tuvo su origen en una invitación que el Consejo Conjunto ECOFIN/JAI (es decir, los ministros europeos de Hacienda, Justicia y Asuntos de Interior) extendió a los Estados miembros para instaurar un sistema de intercambio de inteligencia financiera por medios automáticos. A raíz de esa invitación, la Comisión Europea otorgó una donación al Ministerio de Justicia de los Países Bajos para hacer impulsar la FIU.NET y emprender el desarrollo de las necesarias conexiones electrónicas altamente sofisticadas entre las UIF participantes.

La versión actual de la FIU.NET abarca dos tipos básicos de flujos de información, que se producen cuando

  • una UIF pide información mediante una solicitud; o
  • una UIF responde a una solicitud anterior.

Siguiendo las instrucciones en la pantalla, el analista financiero de la UIF solicitante llena los cuadros de los casos de intercambio de información para preguntarle a otra UIF (la proveedora de información) si conoce a un determinado sujeto. La UIF solicitante envía la solicitud a través de la red. Si la UIF proveedora conoce al sujeto y está dispuesta a compartir la información, puede transmitirla en cualquier formato electrónico a la base de datos FIU.NET de la UIF solicitante. De este modo el intercambio de información se convierte en un proceso rápido y relativamente sencillo.

FIU.NET funciona a través de una red privada sumamente segura, y está protegida por cortafuegos y modernas tecnologías de codificación y autenticación. En cada UIF, el equipo de computación comprende servidores, cortafuegos, una instalación de red virtual privada y una o más computadoras personales con sistema Windows.

Las UIF participantes son las de Alemania, Bélgica, Eslovenia, Eslovaquia, España, Estonia, Francia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Polonia, Reino Unido y República Checa.

Las UIF han elaborado formularios de solicitud ante una necesidad específica de uniformar las solicitudes internacionales. A veces una UIF solicitante no proporciona suficiente información sobre el caso subyacente, o no indica el tipo de información que busca, el uso que se propone darle ni los posibles usuarios de la información. Cuando esto ocurre, la UIF receptora de la solicitud tiene que pedirle a la UIF solicitante que suministre la información que falta, lo cual puede ocasionar demoras en la tramitación del pedido. Con objeto de evitar estas demoras, el Grupo Egmont ha elaborado un formulario de solicitud de investigación para los pedidos de información entre UIF en casos de lavado de dinero. El Grupo Egmont insta a los miembros a que usen el formulario para uniformar las solicitudes de intercambio de información entre UIF.

Mecanismos especiales para casos de financiamiento del terrorismo

En los últimos años, el terrorismo ha modificado mucho la forma en que las UIF intercambian información. Inmediatamente después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, las UIF del Grupo Egmont reconocieron que era importante acordar un marco para el intercambio rápido y eficaz de información relacionada con el financiamiento del terrorismo. Si bien las UIF del Grupo Egmont estuvieron muy dispuestas a apoyar la investigación de los terroristas involucrados en los actos del 11 de septiembre de 2001, algunas UIF habían tenido la experiencia de recibir varias solicitudes con detalles insuficientes provenientes de distintos organismos dentro de un mismo gobierno. Para reducir a un mínimo la carga de todas las UIF, el Grupo Egmont acordó que cualquier solicitante en un país que tratara de obtener información a través de la red de UIF debe solicitar la ayuda de la UIF nacional, en lugar de acudir directamente a una UIF extranjera. De este modo, las UIF serían un punto de centralización de las solicitudes destinadas a otras UIF y, dado su conocimiento de las solicitudes de intercambio de información, podrían acelerar el proceso.

Principios del Grupo Egmont para el intercambio de información en casos de lavado de dinero

El Grupo Egmont se ha fijado como prioridad mejorar el intercambio de información entre UIF. En junio de 2001 adoptó un conjunto de Principios del intercambio de información entre unidades de inteligencia financiera para casos de lavado de dinero y, para subrayar la importancia que les concede, adjuntó estos principios como anexo de su Declaración de Propósito145.

Estos principios constituyen la norma internacional para el intercambio de información entre las UIF. Además, para abordar las cuestiones de orden práctico que hacen menos eficiente la asistencia reciproca entre las UIF, el Grupo Egmont expidió un documento sobre las mejores prácticas para llevar a cabo el intercambio de información entre unidades de inteligencia financiera146.

Los principios promueven la cooperación internacional entre UIF en casos de lavado de dinero sobre la base de la confianza y la flexibilidad. Destacan que las UIF deben poder intercambiar información, por pedido de una UIF o en forma espontánea. La información intercambiada por las UIF puede usarse únicamente para el fin específico para el cual fue solicitada o proporcionada, y no puede transferirse a ninguna otra autoridad (incluso como prueba en una demanda) sin el consentimiento previo de la UIF que la divulga. Además, se debe proteger el carácter confidencial de la información suministrada mediante controles y salvaguardas estrictos, y se debe considerar, como mínimo, que está protegida por las mismas disposiciones de confidencialidad que se aplican a toda otra información similar que la UIF receptora obtenga de fuentes internas.

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