Information about Sub-Saharan Africa África subsahariana
Chapter

IV. Garantie d’intégrité

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
November 2008
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120. Il importe de pouvoir compter sur un mécanisme efficace de garantie d’intégrité dans le cas des flux de recettes provenant des ressources naturelles. L’importance de ces transactions et leur complexité technique entraînent un risque élevé de faute professionnelle. Dans les pays en développement, cette situation est souvent aggravée par le manque de moyens techniques et l’incapacité politique des autorités à réagir adéquatement aux risques. Les risques inhérents107 aux secteurs des ressources exigent des autorités qu’elles portent une attention particulière à la qualité des données, aux contrôles internes et aux audits externes indépendants. Le présent chapitre du Guide examine certaines conditions importantes auxquelles il convient de satisfaire pour mettre en place de meilleures pratiques dans ce domaine du Code. On met également en lumière le rôle que joue le processus de validation de l’ITIE dans ce contexte.

A. Contrôle et audit internes des recettes provenant des ressources naturelles 4.2.5

Les procédures de contrôle et d’audit internes applicables à la gestion des RRN au travers des comptes publics ou de fonds spéciaux et tout décaissement de ces recettes par le biais de fonds spéciaux doivent être clairement décrits et divulgués publiquement.

121. Étant donné la complexité des transactions ayant trait aux ressources naturelles et les risques particuliers qu’elles posent, les procédures de contrôle et d’audit internes des flux de recettes provenant de ces ressources doivent aller au-delà des règles et procédures normales des administrations publiques sur plusieurs points. Comme indiqué ci-dessus, la gestion fiscale des flux de recettes dérivant des ressources naturelles est complexe et exige des compétences spéciales qui ont généralement tendance à manquer dans les pays en développement. Les contrôles internes devraient être clairement définis et soumis à des examens externes périodiques dont les résultats devraient être accessibles au public. Dans les pays avancés, la cour des comptes peut raisonnablement garantir que de tels contrôles sont en vigueur. Au Royaume-Uni, par exemple, le National Audit Office examine périodiquement les processus gouvernementaux exposés à des risques élevés pour s’assurer de la bonne application des contrôles internes. Son rapport de 2000 portant sur la taxation des recettes pétrolières se penchait sur les principales zones de risques (par exemple chiffres du volume ou de la valeur de la production erronés; demandes erronées de dépenses remboursables; non-respect des obligations fiscales); il a conclu que l’administration chargée des recettes fiscales (Inland Revenue) gérait d’une manière appropriée les risques liés à cette taxe108. Les pays en développement dont les services d’audit interne et la cour des comptes souffrent de lacunes pourraient par contre devoir recourir à des services externes indépendants pour obtenir les garanties suffisantes de bonne gestion. Le Nigéria, qui mène actuellement une étude pilote dans le cadre de l’ITIE, a récemment opté pour cette solution et confié à un cabinet indépendant la tâche de procéder à une vérification financière et physique complète de son administration des recettes tirées du pétrole et du gaz. Le rapport, achevé en avril 2006, est disponible sur le Web. Il fait état de lacunes importantes dans l’administration des recettes, mais constitue un pas important vers une plus grande transparence et la mise en place de contrôles internes efficaces109.

122. Comme c’est le cas pour les ministères et les autres organismes publics, l’utilisation des recettes provenant des ressources naturelles (y compris les fonds de stabilisation et d’épargne) devrait faire l’objet de contrôles et d’audits.

B. Transparence de l’administration fiscale 4.2.6/1.2.1

L’administration fiscale doit veiller à ce que les compagnies extractives comprennent leurs obligations et leurs droits. Les lois et règlements doivent définir précisément la marge discrétionnaire des fonctionnaires des impôts; l’adéquation des normes et compétences sectorielles ou des procédures particulières au secteur doit être sujette à révision.

123. Il ressort d’études générales sur la transparence qu’il convient d’établir pour l’administration fiscale un cadre clair et compréhensible couvrant toutes les procédures ayant trait aux droits et obligations des contribuables, les pouvoirs en matière d’administration des recettes et des dispositifs appropriés de règlement des différends. Dans ce cadre général, la meilleure option consiste souvent à centraliser l’administration fiscale des compagnies extractives au sein d’un grand service fiscal à l’intérieur duquel les branches spécialisées sont généralement organisées selon un schéma fonctionnel précis et où un programme d’audit sectoriel fait une large place aux audits dans chaque domaine.

124. Le personnel des services spécialisés doit être doté des qualifications adéquates pour aborder les questions complexes particulières à ces secteurs, comme l’établissement de prix de transfert et la comptabilisation des coûts liés au pétrole, et travailler en étroite collaboration avec les représentants de l’industrie pour recenser et résoudre les incertitudes concernant l’application des lois fiscales pertinentes; dans ce contexte, il leur faudra éventuellement expliquer le point de vue de l’administration au travers d’arrêts publics ou de programmes éducatifs. Si, compte tenu de la complexité des grandes opérations de mise en valeur des ressources naturelles, il est nécessaire de laisser une certaine marge d’action discrétionnaire aux administrateurs fiscaux110, celle-ci devrait être clairement définie dans les lois et règlements afin d’éviter que les entreprises ou les autorités publiques n’aient recours à la corruption, d’une part, et que les fonctionnaires des impôts n’établissent des évaluations exagérément élevées des compagnies extractives, d’autre part. Une consolidation des mécanismes de règlement des différends, au niveau administratif et judiciaire, s’impose pour faire face à ce dernier problème. Enfin, le personnel de l’administration fiscale doit être capable d’offrir des services, des conseils et une assistance de niveau professionnel pour aider les contribuables à comprendre leurs droits et leurs obligations aux termes des lois fiscales. Les services et les pratiques que les contribuables sont en droit d’attendre devraient être publiés.

125. Des dispositifs d’information fiscale doivent être mis en place et administrés à l’échelon central pour permettre aux fonctionnaires des impôts et à d’autres (par exemple, dans le cadre de l’ITIE) de rapprocher les données relatives aux recettes et aux coûts des entreprises extractives dont disposent les services fiscaux avec les données d’autres sources111. Par ailleurs, il importe d’assurer la communication régulière de données et d’informations pertinentes sur les RRN d’autres organismes aux services fiscaux (et vice-versa), afin que tous les services publics compétents disposent rapidement d’informations complètes sur les évolutions récentes. Parallèlement, l’administration fiscale doit conserver les informations confidentielles qu’elle détient sur les contribuables conformément à la loi, même si, dans certaines circonstances bien définies, la loi peut l’autoriser à divulguer ces informations à d’autres organismes publics (à des fins de lutte contre la criminalité ou d’établissement de statistiques, par exemple).

126. Les programmes de travail et les indicateurs de réalisation de l’administration fiscale, y compris ceux des services spécialisés chargés des compagnies extractives, doivent faire l’objet d’une publication préalable, et des rapports annuels ex post sur les résultats de l’exercice doivent être remis au parlement. L’ensemble de ces documents doit être mis à la disposition du public. Les services de l’administration de l’impôt et les autres agences qui perçoivent des RRN devraient également être soumis aux procédures standards d’audit externe, et ces rapports d’audit devraient être publiés.

127. Les normes courantes de garantie d’intégrité décrites dans le Manuel s’appliquent aux transactions associées aux ressources: les données devraient répondre à des normes de qualité reconnues et être soumises à des mécanismes de contrôle adéquats. La nécessité de contrôles adéquats des comptes des CEN et des autres compagnies pertinentes ainsi que des comptes publics revêt une importance particulière en ce qui a trait aux transactions associées aux ressources naturelles. L’ITIE insiste particulièrement sur ce point.

C. Supervision des entreprises 4.3.1/1.1.5

Les compagnies extractives nationales et étrangères doivent satisfaire entièrement aux normes de comptabilité, d’audit et de publication des comptes universellement acceptées.

128. Il est raisonnable de s’attendre que les compagnies internationales s’alignent sur les règles de transparence et de divulgation liées aux audits prescrites dans les Principes de l’OCDE relatifs au gouvernement d’entreprise. Ce document précise que les audits annuels devraient être exécutés par un cabinet d’audit indépendant et compétent, capable de donner l’assurance au conseil d’administration et aux actionnaires que les états financiers dressent un portrait fidèle de la position financière et du rendement de la compagnie sur tous les points importants112. Ces compagnies sont en outre tenues de se conformer aux normes internationalement reconnues de comptabilité et d’audit, y compris, par exemple, les recommandations figurant dans le document intitulé «Statement of Recommended Practice of the Oil Industry Accounting Committee» (2001). Quoique ces exigences dépassent le cadre du Code, le respect des normes relatives aux entreprises et aux audits par les sociétés du secteur privé tant nationales qu’internationales, actives dans les secteurs des ressources, constitue malgré tout un élément essentiel de la gestion efficace des recettes tirées des ressources. C’est la raison pour laquelle le Guide préconise l’application de telles normes. Les compagnies extractives internationales respectent en général les normes internationales d’information financière (IFRS), mais les CEN des pays à revenu faible ou intermédiaire dérogent souvent à ces normes113. En conséquence, il convient d’insister avant tout auprès des CEN pour qu’elles respectent les IFRS, y compris en ce qui a trait aux comptes consolidés qui recouvrent l’ensemble de leurs filiales.

129. Toutefois, la dimension internationale des opérations des compagnies requiert une action coordonnée visant à assurer l’efficacité des mécanismes internes et nationaux de surveillance. L’inquiétude croissante suscitée par la corruption dans le monde international des affaires a conduit à l’adoption de lois nationales et à la conclusion d’accords internationaux visant à réglementer de telles pratiques. Le Foreign Corrupt Practices Act des États-Unis (US Code 15, 78 dd et suiv.), adopté par le Congrès des États-Unis en 1977, était la première loi importante de ce type. La Convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales adoptée par l’OCDE en 1997 a bénéficié d’un large appui (35 signataires); elle préconise la mise en place de lois similaires dans les pays développés. Toutefois, le rapport de Transparency International sur la corruption mondiale publié en 2004 souligne que, bien que les signataires aient adopté des lois pour criminaliser la corruption des agents publics étrangers, peu d’administrations publiques les ont mises en vigueur, les États-Unis constituant une des exceptions dignes de mention114. Le groupe de travail de l’OCDE sur la corruption surveille la mise en œuvre de la Convention et s’intéresse depuis 2001, dans le cadre de la phase II de son mandat, à l’efficacité de la mise en œuvre des mesures anticorruption à l’échelle nationale115.

130. Les CEN, comme toutes les entreprises privées nationales actives dans les secteurs liés aux ressources naturelles, devraient être soumises à des procédures standards d’audit interne, et le contrôle de leur gestion par la cour des comptes (l’auditeur externe de l’État) pourrait également se justifier, en particulier lorsque la cour des comptes dispose du mandat et a les moyens de procéder à l’audit des entreprises d’État. Il pourrait également s’avérer nécessaire, dans certains cas, de soumettre les CEN à des audits spéciaux. Pourtant, il s’agit souvent là d’une lacune importante qui a conduit le FMI à faire des audits une condition des programmes qu’il appuie dans un certain nombre de pays116. Dans ce contexte, la sélection d’un cabinet d’audit indépendant devrait passer par un processus d’appel d’offres transparent. Les rapports d’audit devraient être publiés. Les services de l’administration de l’impôt et les autres agences qui perçoivent des RRN devraient également être soumis aux procédures standards d’audit externe. L’audit externe des organismes publics et des entreprises d’État constitue souvent un des points faibles de la transparence des finances publiques des pays en développement. Il serait donc utile d’ajouter à l’aide technique et à la formation offertes à ces pays un volet spécial portant sur l’amélioration de la transparence des RRN.

D. Surveillance des flux de recettes des entreprises et de l’administration 4.3.1

Une instance nationale d’audit ou un autre organisme indépendant doit rendre régulièrement compte au législateur des flux de recettes entre les entreprises nationales et internationales et l’État, ainsi que de toute discordance entre les différents jeux de données relatives à ces flux.

131. Il appartient normalement à l’instance nationale d’audit de s’assurer de l’intégrité des flux des recettes publiques. Les dispositions générales du Code devraient s’appliquer également aux recettes dégagées des ressources naturelles. Toutefois, dans beaucoup de cas, l’instance nationale d’audit ne dispose pas du mandat ou des compétences nécessaires pour s’acquitter de cette tâche, en particulier lorsqu’une portion importante de ces recettes passent par les CEN ou les CPN. La mise en place de systèmes efficaces de gestion et de contrôle interne (conforme aux pratiques décrites ailleurs dans le présent Guide) facilitera le travail de la cour des comptes. L’audit classique axé sur les transactions auquel ont recours la plupart des pays développés omet souvent de prendre en compte les problèmes systémiques majeurs qu’on observe fréquemment dans les pays riches en ressources naturelles. Il convient d’étendre l’utilisation du contrôle axé sur les risques (illustré par les exemples du Royaume-Uni et du Nigéria mentionnés plus haut) et de lui accorder l’appui politique requis pour régler les problèmes sous-jacents et fournir une garantie d’intégrité crédible117.

132. Le mécanisme de validation prévu dans le cadre de l’ITIE constitue une étape importante vers l’établissement d’une assurance crédible des flux de recettes, laquelle devrait à son tour contribuer à promouvoir des changements institutionnels à plus long terme. Ce mécanisme requiert l’intervention d’un responsable indépendant de la validation chargé de contrôler les procédures adoptées, afin d’évaluer, comparer et publier le montant total des paiements que les entreprises déclarent avoir versés à l’État (y compris les compagnies extractives publiques) et le montant total des paiements que l’État a effectivement reçu des entreprises. Le processus de validation n’est pas un audit financier, et il ne lève donc pas l’obligation de mettre en place un processus efficace d’audit public. Les cabinets privés d’audit et les cours des comptes restent responsables de ces tâches. Toutefois, le rapport de validation peut évaluer l’utilité de tels processus à l’aune des principes de validation de l’ITIE. Cette démarche est souvent d’une importance cruciale pour la mise en œuvre de l’ITIE. Elle sert également de point de départ aux organisations nationales qui souhaitent renforcer leurs propres capacités et participer de manière effective au processus d’assurance. Les partenaires du développement des pays peuvent contribuer à renforcer les moyens des instances nationales d’audit, éventuellement en appuyant les recommandations systémiques formulées par les responsables de la validation de l’ITIE.

133. Les organisations de la société civile locales peuvent également remplir une fonction capitale en garantissant indépendamment l’intégrité des procédures et des données. De manière générale, le Manuel préconise un examen indépendant des prévisions macroéconomiques; dans certains pays, comme l’Ukraine, ce sont les OSC qui en ont assumé la responsabilité. L’ITIE a fait une place nettement plus large au rôle que les OSC pourraient jouer en assurant l’intégrité des données relatives aux recettes dégagées des ressources naturelles. Leur participation active est considérée comme l’un des critères fondamentaux au regard desquels l’efficacité de la mise en œuvre de l’ITIE doit être jugée. Le Mémorandum d’accord (voir http://www.eitransparency.org/section/countries/_azerbaijan/_mou) signé par la Commission d’État d’Azerbaïdjan dans le but d’assurer un rôle fondamental aux OSC locales dans la conception et le suivi de la mise en œuvre de l’ITIE offre un exemple prometteur de participation utile des OSC à la promotion de la transparence.

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