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Chapter

II L’ÉVOLUTION DU RÔLE DE L’ETAT, LA GOUVERNANCE ET LES NOUVEAUX BESOINS EN CAPACITÉS

Editor(s):
Michel Dessart, and Roland Ubogu
Published Date:
October 2001
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Tidjane Thiam

Ministre de la planification et de la programmation du développement, Côte d’lvoire

Je voudrais commencer mon exposé par ce qu’il est convenu de considérer aujourd’hui comme les cinq principales missions de l’Etat. La premiére, qui a été mentionnée ce matin par Monsieur le Premier ministre Duncan, consiste à assurer la paix et la stabilité politique. La deuxiéme concerne la promotion de la démocratie à travers la création de coalitions, la décentralisation et le dialogue avec la société civile. La troisième a trait à l’amélioration de la gestion de l’économie. Quant à la quatrième, elle vise à mettre en application le concept de démocratic économique. Enfin, la cinquième concerne la bonne gouvernance.

L’accomplissement de ces missions devrait encourager l’investissement privé—national ou étranger—ce qui, à son tour, favoriserait une croissance durable et équitable. Mais qu’entendons-nous par renforcement de la démocratic à travers la création de partenariats?

Nous pensons, pour notre part, qu’il est indispensable de créer un cadre permettant à toutes les couches de la société de travailler ensemble en créant des partenariats et des coalitions. En outre, nous devons aider à mieux organiser la société civile. Cette question revêt une importance capitale en Afrique, car la société civile a le droit d’exiger, par le truchement de ses structures, la transparence et l’obligation de rendre des comptes. Dans une société civile qui fonctionne de façon adéquate, la bonne gouvernance est vitale. Il appartient à la société civile de mettre en place les garde-fous nécessaires, car les gouvernements ne sont pas vertueux de nature.

Bonne gestion de I’économie

Je me garderai de définir le concept de bonne gestion économique devant tant d’éminentes personnalités, mais il va sans dire qu’il suppose un budget équilibré et non déficitaire. Qu’il me soit permis d’insister sur l’importance que revêt la qualité des dépenses publiques, dans la mesure où cette question a fait l’objet de nombreux débats. Ces dépenses doivent être bien ciblées et exécutées. En d’autres termes, elles doivent être maintenues au plus bas niveau possible, ce qui exclut naturellement la corruption. Cette approche fait également une grande place à la fourniture des biens publics et à l’investissement dans l’éducation, la santé et, naturellement, la lutte contre la pauvreté.

Démocratie

Le concept de démocratie suppose l’égalité en droits pour tous les acteurs et est applicable à l’économie. Il incombe à l’Etat de mettre tous les acteurs sur un pied d’égalité, ce qui est particulièrement important dans le contexte africain. Il nous faut des marchés performants, sans barrières à l’entrée ni à la sortie, dans la mesure où nombre de nos économies sont de taille très modeste, ce qui favorise la création d’oligopoles et de cartels. Ainsi, la question de la mise en place de marchés réels et performants pour l’activité économique constitue un défi sérieux pour nombre de gouvernements africains.

Notre rôle consiste à apporter les contributions nécessaires à un coût compétitif et à mettre en place un système de réglementation efficace qui mette un accent particulier sur le secteur financier. Nous devons également assurer la protection des droits économiques, créer des opportunités économiques, notamment par une politique commerciale avisée, et participer aux négociations de l’OMC. Outre la création des infrastructures de base, seul l’Etat peut et devrait entreprendre ces activités. Tout le monde s’accorde à reconnaître aujourd’hui l’importance de la démocratie. Il ne s’agit pas d’un concept de gouvernance qui nous est imposé de l’extérieur, mais d’un système que nous devons mettre en place afin d’asseoir un développement digne de ce nom. Pour ce faire, il faut assurer la transparence et l’obligation de rendre des comptes tant dans le secteur public que dans le secteur privé.

J’estime, pour ma part, que la plupart des gens se livrent à des pratiques de corruption même lorsqu’ils savent qu’elles sont néfastes. Cette question est non seulement d’ordre éthique, mais elle est également technique, ce qui suppose la mise au point de systèmes efficaces propres à combattre la corruption. Il faut mettre en place des mécanismes de contrôle et de répression. Comme cela s’est vérifié à travers le monde, l’absence de tels mécanismes favorise la persistance de la corruption. Par conséquent, la prévention revêt une importance particulière, tout comme la communication et l’application systématique de la loi.

Renforcement des capacités

Pour relever les principaux défis auxquels l’Etat est confronté, nous devons nous employer à définir un programme de renforcement des capacités. Pour cela, l’Etat doit savoir ce qu’il doit faire et ce qu’il ne doit pas faire, l’affirmer et joindre l’acte à la parole. Je pense que chaque mot de cette phrase a son importance. Savoir ce que vous devez faire suppose que vous avez la capacité d’analyse nécessaire. Savoir ce que vous ne devez pas faire est parfois tout aussi important que savoir ce que vous devez faire. Par ailleurs, vous devez l’affirmer et joindre l’acte à la parole. Je dis souvent que si nos gouvernements faisaient ce qu’ils disent, nos pays seraient sans doute trés développés aujourd’hui. Enfin, il faut faire rapport sur les résultats obtenus. Il s’agit de l’obligation qui incombe à l’Etat de rendre des comptes sur sa gestion.

A présent, permettez-moi d’attirer votre attention, pendant quelques instants, sur les capacités de base que requiert l’action de l’Etat du point de vue de celui-ci. Je pense notamment à la capacité de concevoir les politiques et d’acquérir de bonnes aptitudes d’analyse et à la capacité d’identifier et de cerner les problèmes. Souvent, nous travaillons sans savoir réellement quel problème nous nous employons à résoudre. Il nous faut également de bonnes capacités d’exécution, susceptibles de renforcer adéquatement le suivi et l’évaluation des résultats, et un mécanisme de rétro-information afin d’améliorer l’élaboration des politiques.

Il s’agit là d’autant de facteurs qui sont indispensables au renforcement des capacités pour l’action gouvernementale. A titre d’exemple, on pourrait citer les barrières non tarifaires. Nous proposons le remplacement des barrières non tarifaires par des barrières tarifaires. Un tel changement n’est possible que si les tarifs en question existent dans la réalité. Si n’importe quel bien peut traverser vos frontières sans qu’aucun droit ne soit payé, on ne peut mettre en œuvre pareille réforme avec succès. Dans une large mesure, l’absence de ce type de capacité en Afrique constitue le principal obstacle aux réformes. La capacité à concevoir les politiques, à les mettre en œuvre et à assurer le suivi des résultats revêt une importance cruciale. Il est essentiel de l’acquérir, si nous voulons nous approprier nos politiques. Nous sommes tous unanimes à reconnaître que l’appropriation est indispensable à la mise en œuvre sans heurt des réformes. Vous ne pouvez vous approprier que les politiques que vous avez conçues vous-même.

Les nouvelles capacités devraient comprendre la régulation, la bonne gouvernance et la création des partenariats.

1. Régulation

Des capacités sont indispensables pour définir un cadre régulatoire adéquat, en particulier lorsqu’il s’agit de libéraliser les différents secteurs de l’économie. Il faut non seulement des cadres théoriques appropriés, mais également la capacité à les mettre en application, de manière à passer de l’action à la mise en œuvre des décisions. Telle est l’évolution qu’a connue le rôle de l’Etat. Dans un secteur tel que celui de l’énergie en Côte d’lvoire—qui est en voie de restructuration—nous nous sommes aperçus que les profils de compétences que nous recherchons sont tout à fait différents, tout comme les niveaux de rémunération. Ce sont là les défis majeurs que nous sommes appelés à relever au quotidien. Mais sans la capacité à réguler les nombreuses réformes, nos efforts sont voués à l’échec. Nous devons définir un cadre régulatoire et le mettre en application.

2. Bonne gouvernance

Je voudrais maintenant mettre en évidence quelques éléments fondamentaux de la bonne gouvernance.

  • Il s’agit tout d’abord de la prévention de la corruption. Bien que je partage le point de vue selon lequel la méritocratic constitue un excellent moyen de prévenir la corruption, j’insisterais également sur la gestion avisée des ressources humaines dans le secteur public. La gestion des ressources humaines doit prendre en compte les objectifs que nous nous sommes assignés, de façon à recruter les compétences dont le profil est approprié. Il faut les rémunérer et les récompenser de façon adéquate. Tant que nous ne changerons pas notre approche de la gestion des ressources humaines dans le secteur public, nous serons confrontés à de nombreux problèmes de gouvernance.
  • Le deuxième volet concerne l’éducation et la communication. Nous devons parvenir à communiquer avec les populations et à les convaincre du bien-fondé de notre action. Souvent, en Afrique, les bénéficiaires potentiels des projets ou des politiques—quelle qu’en soit la nature—que nous mettons en œuvre sont mal organisés et n’ont pas voix au chapitre, tandis que les perdants potentiels sont très organisés, se font beaucoup entendre et sont financièrement puissants. Par exemple, dans le domaine de l’éducation, il s’agit de développer l’éducation primaire ou l’éducation de base. Pour ce faire, il faut assurer le transfert d’une partie des ressources de l’enseignement supérieur. En agissant de la sorte, nous courons le risque de nous heurter à l’hostilité des enseignants et des étudiants. Ceux-ci sont des leaders d’opinion qui se font entendre avec véhémence, sont bien organisés et syndiqués. Le défi que l’Etat doit relever pour apporter les changements qui s’imposent concerne la capacité à expliquer de façon convaincante au public le but de son action afin de bénéficier du soutien nécessaire pour la mise en oeuvre des réformes.
  • Le troisième volet de la bonne gouvernance a trait à sa mise en œuvre. Celle-ci suppose l’existence ou la mise en place d’institutions solides. Il faut mettre en place également des mécanismes de contrôle pour aider l’Etat à atteindre ses objectifs. Il devrait exister des outils et des procédures de contrôle. J’insiste autant sur les outils que sur les procédures, car sans procédures les outils ne sont d’aucune utilité. Il arrive souvent que nous disposions d’outils et pas de procédures: nous fait ainsi défaut l’élément primordial nécessaire pour garantir la durabilité et la réplicabilité.

Par ailleurs, nous devons être en mesure de nous assigner des objectifs, car on ne peut atteindre que les objectifs que l’on s’est fixés soi-même. Ensuite, nous devons rendre des comptes, et enfin donner l’exemple. Certains pays d’Asie de l’Est doivent leur réussite au fait que leurs responsables donnent l’exemple. Récemment, nous avons rencontré le Premier ministre de Singapour et lui avons demandé quel était le secret de sa réussite. Il a donné une réponse fort simple. Je le cite: “Vous devez donner l’exemple et celui-ci doit venir du sommet. Vous devez dire ce que vous envisagez de faire et joindre l’acte à la parole.” Cette réponse est tout à fait simple, vraie et capitale.

3. Création de partenariats

Enfin, je voudrais souligner que la capacité à créer des partenariats est vitale pour l’action gouvernementale. Le dialogue avec la société civile et le secteur privé est primordial. Je pense que l’Etat doit se départir de la tradition coloniale—une approche qui consiste à donner des ordres—pour promouvoir la négociation et l’obtention de consensus. La société civile doit être bien organisée de façon à exiger constamment la transparence et l’obligation de rendre des comptes. Pour sa part, le gouvernement doit s’attacher à promouvoir le développement à base communautaire.

Pour conclure, je dirai qu’il existe une nouvelle définition du rôle de l’Etat qui place la bonne gouvernance au coeur du nouveau paradigme. Les gouvernements doivent adapter leurs capacités à cette nouvelle approche. En particulier, nous devons faire preuve de plus d’efficacité en ce qui concerne la conception, la mise en oeuvre et le contrôle des politiques, la bonne gouvernance et la création des partenariats.

Henock Kifle

Directeur, Institut ofricain de développement, Banque africaine de développement

Dans mon intervention, je voudrais successivement:

  • aborder l’évolution de la conception du rôle de l’Etat en développement et, plus particulièrement, l’Etat africain en développement;
  • relier le rôle approprié de l’Etat africain au consensus qui semble émerger à l’heure actuelle autour de la croissance, eu égard aux conditions d’élaboration d’une stratégie africaine de développement;
  • définir les différents besoins de l’Etat africain en matière de capacités—tant institutionnelles qu’humaines—qui lui permettraient de jouer pleinement son rôle;
  • mettre en évidence un certain nombre de sujets et de questions, ainsi que quelques problèmes plutôt difficiles à résoudre.

Je voudrais commencer mon propos par une clause de prudence: lorsque nous parlons de l’évolution de l’Etat africain, nous devons toujours garder à l’esprit qu’il n’y a naturellement pas d’Etat africain à proprement parler. Les Etats africains varient considérablement en fonction de leurs capacités et du rôle qu’ils jouent dans l’économie. Il s’agit peut-être là d’une abstraction inconfortable pour plusieurs d’entre vous. Toutefois, il n’en demeure pas moins qu’il est impératif parler de la condition africaine.

Qu’il me soit permis, tout d’abord, de faire quelques brefs commentaires sur l’évolution du rôle de l’Etat dans une économie en développement. Ceux d’entre nous qui sont allés à l’école dans les années 60 et 70 avons encore en mémoire les modèles de planification et de développement que l’on nous enseignait. A l’époque, la pensée fondamentale—le modèle de développement—reposait sur l’hypothèse selon laquelle les marchés étaient inopérants, que les économies sous-développées étaient caractérisées par de graves dysfonctionnements du marché et que, par conséquent, pour que le développement puisse voir le jour, l’Etat devait jouer un rôle prépondérant. La plupart d’entre nous qui avons travaillé au sein d’administrations publiques et appliqué différents modèles de planification par le passé, avons tenté de proposer différentes fonctions des objectifs de l’Etat et de définir les voies et moyens permettant à celui-ci d’optimiser les différents objectifs des politiques. Mais il convient de se rappeler que la pensée du développement de l’époque était tout à fait adaptée aux défis auxquels les pays africains étaient confrontés au lendemain des indépendances. En fait, ces défis tournaient autour de la problématique de l’édification de la nation. A l’époque, compte tenu de l’étroitesse et de la limitation extrême de leurs marchés intérieurs et du fait que ceux-ci étaient aux mains des étrangers, la plupart des dirigeants africains ont pensé que l’Etat devait intervenir pour opérer d’importants changements d’ordre structurel et asseoir une croissance économique rapide.

Au cours des quelque dix premières années qui ont suivi les indépendances, avec des taux de croissance de l’ordre de 5 à 8 %, ce paradigme a semblé porter ses fruits dans de nombreux pays africains. Toutefois, nul n’ignore que cette tendance a été enrayée subitement au milieu des années 70 et au début des années 80, lorsque nombre de pays africains et d’autres pays en développement ont commencé à pâtir des graves chocs extérieurs imputables à la montée du cours du pétrole, à la crise économique mondiale du début des années 80 et à la hausse vertigineuse des taux d’intérêts. En conséquence, il s’est avéré nécessaire pour la quasi-totalité des pays de mettre en place d’importants programmes de stabilisation et d’ajustement structurel.

Il est intéressant de relever a posteriori que, lorsque ces programmes ont été initialement adoptés, ils passaient plutôt pour des mesures à court terme visant à aider les pays à sortir de graves récessions économiques. Mais, au fil du temps, à mesure que les différents pays poursuivaient la mise en œuvre des programmes de réforme, toute une gamme de justifications théoriques de ces programmes ont été avancees, à telle enseigne qu’au milieu des années 90, lorsque la Banque mondiale a passé en revue l’énsemble du processus d’ajustement en Afrique, de nombreux auteurs ont affirmé que les programmes de réforme mis en chantier par nombre de pays africains au milieu des années 90, avec le soutien du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale, traduisaient un nouveau paradigme. On s’accordait alors à reconnaître qu’il existait en effet un changement majeur de paradigme, qui avait tendance à réduire le rôle de l’Etat en matière de production et de réglementation de l’activité économique privée. Des auteurs sont allés encore plus loin, affirmant que l’Etat ne devait soutenir que quatre fonctions essentielles: la valorisation des ressources humaines, la mise en place d’un cadre général pour les entreprises publiques, l’ouverture des marchés au commerce international et une gestion macroéconomique stable. Les arguments avancés pour étayer ce nouveau rôle de l’Etat s’inspiraient, pour l’éssentiel, des écrits d’Adam Smith et d’autres auteurs. Ces arguments militaient en faveur de ce que l’on pourrait appeler un “Etat minimaliste”. Par ailleurs, de nombreux autres arguments ont été avancés pour administrer la preuve que l’intervention de l’Etat se solderait par toute une série de distorsions, notamment des dysfonctionnements des marchés et des activités de transformation improductives.

Ces dernières années, il semble qu’un autre changement soit intervenu. Cette nouvelle approche tend à s’écarter peut-être du rejet pur et simple du rôle de l’Etat en matière de développement au profit d’un rôle de réhabilitation. De nombreux auteurs ont affirmé que le miracle de l’Asie de l’Est, dont il est tant question aujourd’hui, n’aurait pu voir le jour sans le rôle dynamique joué par les Etats de la région. S’agissant de l’Afrique, nous devons nous demander si un rôle plus limité de l’Etat, impliquant en particulier l’abandon de toute forme de politiques planificatrices et industrielles, se traduirait par un développement rapide. Dans son Rapport 1997, la Banque mondiale a prôné l’importance d’un Etat éthique. Je cite: “L’existence d’un Etat éthique est primordiale pour la mise en place des conditions et des institutions qui permettent aux marchés de prospérer et aux populations de mener une vie plus saine et plus heureuse”.

Au regard de la littérature actuelle sur le développement, tout semble indiquer que les critiques acerbes et presque idéologiques à l’éndroit de l’Etat, auxquelles nous avons assisté ces dernières années, sont en train de céder le pas à une approche pragmatique du rôle des pouvoirs publics.

S’agissant des stratégies de développement en Afrique, permettez-moi d’affirmer qu’un large consensus est intervenu ces dernières années. Une fois de plus, il convient de souligner que, bien que nous parlions d’une stratégie africaine globale de développement, il faut s’attacher à adapter les stratégies aux situations spécifiques des pays. Comme nombre d’entre nous le savent, il semble se dégager aujourd’hui, pour l’essentiel, un consensus autour des stratégies de développement en Afrique. A présent, tout le monde s’accorde à penser que les économies africaines doivent reposer sur les marchés, le secteur privé étant appelé à être le fer de lance du processus de développement et de croissance. En d’autres termes, l’affectation des ressources devrait être induite par le marché, les droits de propriété privés devraient être respectés et sauvegardés et le systéme de stimulants offerts aux opérateurs économiques devrait être autant que possible exempt de distorsions. Par ailleurs, l’importance de la stabilité macroéconomique et d’une plus grande prévisibilité de l’énvironnement économique est en train d’être mise de nouveau en évidence. En outre, tout le monde s’accorde à reconnaître à présent qu’il est indispensable d’améliorer les systèmes de gouvernance, non seulement pour assurer la croissance en général, mais également pour asseoir une croissance économique durable. Enfm, comme l’a affirmé M. Camdessus dans son message ce matin, il existe aujourd’hui un quasiconsensus sur la nécessité de centrer la stratégie de développement sur l’allégement de la pauvreté et la diversification des structures de production et d’exportation.

A mon avis, il existe des éléments bien connus d’une stratégie de développement qui sont largement considérés comme la pierre angulaire de la stratégie de développement de l’Afrique. Quelles sont les fonctions de l’Etat qui sont inhérentes à cette stratégie de développement des économies africaines? A mon sens, il existe certains attributions fondamentales de l’Etat et des fonctions économiques qui en découlent. Il va sans dire que le maintien de l’ordre public constitue une condition primordiale. En Afrique, nul n’ignore que nous avons assisté à l’effondrement de certains Etats, notamment la Somalie, le Liberia et la Sierra Leone, où les principales activités économiques se sont arrêtées. Même des Etats forts comme l’Afrique du Sud sont aux prises avec d’innombrables difficultés pour maintenir l’ordre public dans une ville comme Johannesburg, ce qui n’a pas manqué d’avoir de graves répercussions sur les perspectives économiques de la sousrégion. En ce qui concerne les fonctions économiques de l’Etat, il semble qu’en dépit du rôle évolutif de celui-ci dans l’économie, il existe encore un certain nombre d’attributions essentielles qu’il doit assumer pour assurer le développement.

D’abord, chaque pays doit avoir une vision stratégique de l’évolution de son économie. Il doit avoir une vision des voies et moyens permettant de relever les défis que pose la tendance à la mondialisation. Très peu d’Etats africains ont une telle vision stratégique de leurs économies dans le contexte général de la mondialisation.

Ensuite, les gouvernements doivent mettre en place les institutions nécessaires pour soutenir l’économie de marché. En d’autres termes, il s’agit d’assurer la protection des droits de propriété, de promouvoir l’application des normes et de veiller à l’application des politiques en matière de concurrence et de réglementation des marchés financiers. On s’attend également à ce que les Etats s’emploient à promouvoir la bonne gouvernance, l’allègement de la pauvreté, le partenariat entre secteurs public et privé, la transformation des structures de production et l’accroissement des exportations. Par ailleurs, un argument avancé plus récemment concerne la nécessité de maintenir certains volets de la politique industrielle de l’Etat en vue d’assurer la transformation des structures économiques.

Bref, il se dégage un consensus selon lequel une série de fonctions que l’Etat doit encore assumer sont en train de redéfmir les stratégies africaines de développement. La question fondamentale qui se pose consiste à rechercher les voies et moyens dont dispose l’Etat pour satisfaire les différents besoins en capacités eu égard au nouveau rôle qui lui est assigné.

Tout d’abord, les Etats doivent renforcer leurs administrations publiques et leurs systèmes de maintien de l’ordre public. On ne sait cependant pas très bien comment y parvenir, compte tenu des différentes contraintes auxquelles les Etats sont confrontés aujourd’hui. Dans le même temps, ceux-ci doivent renforcer leurs institutions économiques de base, ainsi que leurs capacités de planification stratégique. En particulier, ils doivent améliorer leur gestion des recettes et des dépenses publiques, rendre la banque centrale et la politique monétaire plus autonomes et réduire la pauvreté par la mise en œuvre de différents stratégies et programmes dans des secteurs-clés tels que l’agriculture. De manière plus générale, il faut renforcer et améliorer les capacités des Etats africains afin de leur permettre de mettre en chantier de nouvelles stratégies de développement. La liste des fonctions nouvelles ou des fonctions révisées de l’Etat montre que celui-ci doit encore assumer un grand nombre de rôles. Le principal défi auquel les sociétés africaines doivent faire face consiste à transformer l’Etat lui-même afin de lui permettre de remplir ces fonctions et de créer des capacités destinées à les renforcer.

Enfin, l’une des principales questions à l’ordre du jour est la suivante: “L’Etat peut-il assurer sa propre réforme?” Nous devons comprendre que ces réformes doivent être exécutées dans des conditions très difficiles que je voudrais rappeler: les efforts de la plupart des Etats africains visant à mettre en place des politiques macroéconomiques prudentes sont freinés par les graves difficultés budgétaires auxquelles ils sont confrontés; l’aide publique au développement (APD) est en baisse; et les programmes d’assistance technique sur lesquels nous avons compté par le passé se sont avérés inefficaces pour le renforcement des capacités nationales.

Ce qui précède comporte un certain nombre d’implications que je voudrais évoquer en guise de conclusion:

  • une démocratisation plus poussée de l’Etat est indispensable pour que celui-ci remplisse ses fonctions;
  • l’Etat doit renforcer de façon significative ses capacités de génération de revenus afin de remplir ses fonctions fondamentales. Mais cela ne sera peut-être pas toujours possible dans le contexte politique actuel;
  • il est impératif de procéder à une réorganisation et à une restructuration profondes de l’administration publique si l’Etat veut réussir dans sa mission; seuls quelques pays sont parvenus à entreprendre ces réformes avec succès, dans la mesure où elles entraînent en général une levée de boucliers;
  • l’assistance extérieure ciblée pourrait jouer un rôle essentiel en ce qui concerne la réduction des difficultés budgétaires auxquelles peat est confronté, grâce à la promotion de l’appropriation des politiques au niveau local; pour ce faire, il faudrait procéder à un remodelage des relations entre bailleurs de fonds et récipiendaires, entraînant par la même occasion l’émergence d’un nouveau partenariat pour l’Afrique.

George T. Abed

Conseiller Principal, Département des finances publiques, Fonds monétaire international

La question de la “réforme de l’Etat” a fait l’objet de nombreux discussions et débats dans les milieux économiques. Cependant, ni le fond ni les grandes lignes de ce débat ne sont restés figés. Ils ont évolué en dents de scie au gré de l’évolution des conditions objectives et de la pensée économique et politique. C’est ainsi que les économistes et les décideurs continuent, aujourd’hui encore, de discuter de ce que l’Etat doit faire et ne pas faire. Bien que cette question soit loin de faire l’unanimité ces dernières années, les économistes sont parvenus à un certain consensus.

Je ne m’attacherai pas à accroître le volume des thèses, ni à accentuer la controverse autour d’un thème aussi vaste. Mon exposé sera axé sur la question de la “réforme de l’Etat” à travers le prisme du rôle économique de l’Etat, de ses institutions, de ses politiques et de ses performances. Naturellement, la manière dont l’Etat définit son rôle et la façon dont il s’organise pour l’assumer constituent un vaste domaine d’étude et élargissent considérablement le champ de la question. Afin de circonscrire l’étude de ce sujet, je m’appesantirai sur le rôle budgétaire de l’Etat et aborderai, par conséquent, la question de la transparence budgétaire comme condition de la bonne gouvernance. Je ne traiterai pas de la problématique du renforcement des capacités, étant donné que nombre d’orateurs qui prendront la parole aujourd’hui, et plus particulièrement demain, se pencheront sur cette question de façon fort circonstanciée.

Rôle économique de I’Etat

Il est essentiel de garder à l’esprit que, bien que l’on considère parfois “l’Etat” comme une entité qui englobe l’ensemble de la société, il constitue en fait un élément—un pilier, si vous préférez—d’un édifice plus vaste et plus complexe appelé société. De cette définition découle le concept de l’Etat en tant que partenaire dans cette grande entreprise qu’est le changement social, de concert avec le secteur privé et la société civile. Naturellement, l’Etat n’est pas seulement un partenaire. Etant donné qu’il à été choisi par les citoyens pour jouer un rôle qui ne peut être exercé que de façon collective (ou “socialement”), l’Etat assume également un ensemble de responsabilités particulières. A ce titre, il doit être soumis à des règies particulières qui régissent sa conduite, notamment la manière et les situations où ses pouvoirs peuvent être utilisés ou non pour accomplir la volonté de ses “mandants” (les citoyens) et, de manière plus générale, pour promouvoir le bien public.

Pour aborder la problématique du rôle économique de l’Etat, je me pencherai sur les questions suivantes:

  • Quelles sont les fonctions économiques de l’Etat?
  • Comment un Etat moderne devrait-il exercer ces fonctions?
  • Quelles sont les conditions de l’éxercice efficace de ces fonctions? et enfin,
  • Comment le comportement de l’Etat affecte-t-il la performance économique générale?

En ce qui concerne les fonctions économiques de l’Etat, il serait bien difficile d’ajouter quoi que ce soit au riche héritage intellectuel que nous ont légué les grands économistes politiques—Adam Smith, John Stuart Mill, et tant d’autres—au cours des deux derniers siècles. Au risque de tomber dans une simplification extrême, on pourrait considérer que le rôle économique de l’Etat a évolué au gré des conditions objectives et historiques. On peut affirmer également qu’il s’est développé parallèlement aux conceptions plus subjectives qui ont caractérisé la tradition intellectuelle dans le domaine de l’économie au cours de cette période.

Selon les philosophes et ceux qui ont écrit sur l’économie politique de la fin du 18ème siècle et de la majeure partie du 19ème siècle, le rôle économique de l’Etat était limité à la compensation des externalités et des distorsions éventuelles découlant du dysfonctionnement des marchés et de la fourniture des biens publics. Par la suite, à mesure que les sociétés sont devenues plus complexes et que les économies industrielles ont engendré des dislocations et des disparités, les Etats ont commencé à invoquer des préoccupations de distribution des revenus, ajoutant ainsi à leurs attributions les fonctions nécessaires pour la prise en charge des pauvres, des malades et des populations défavorisées. Cette inflexion s’est traduite par des politiques de transfert de ressources—notamment par le truchement des décisions de recettes et de dépenses—des nantis vers les démunis. Depuis l’avènement de l’ère moderne, qui remonte à la première guerre mondiale, l’Etat à commencé à s’attribuer des fonctions plus larges, notamment celle d’édifier des sociétés modernes et puissantes sur le plan économique (par exemple en Europe, en Union Soviétique et, par la suite, dans les pays en développement).

Ces dernières années, à mesure que le modèle de “l’Etat omnipotent et qui se modernise” à soit échoué soit nécessité des révisions fondamentales, on est revenu à un rôle plus modeste de l’Etat. Tout en saluant le rôle particulier que joue l’Etat dans la promotion de la stabilité et du progrès social, tout le monde s’accorde à reconnaître qu’il n’est pas nécessaire que celui-ci possède ou contrôle les ressources pour atteindre ses objectifs. Son nouveau rôle consisterait à créer le cadre politique et institutionnel propice à la stabilité économique et à la croissance durable. En d’autres termes, outre certaines fonctions fondamentales qui reviennent de plein droit à l’Etat, celui-ci doit également servir de régulateur et de modérateur de l’activité du marché. Très récemment, dans les pays plus industrialisés—les pays à revenu élevé—le rôle de l’Etat à été étendu à la promotion des idéaux d’une “société juste”, ce qui à eu pour effet de raviver les préoccupations au sujet des droits humains, de la justice universelle et du bien-être des générations futures.

De toute évidence, si l’on considère que le rôle de l’Etat s’étend à de nouveaux mandats ou à des mandats plus vastes, la question de la taille de l’Etat devient pertinente. En effet, d’aucuns ont abordé, de façon circonstanciée et avec beaucoup de conviction, la question de la taille de l’Etat et, singulièrement, l’importance (ou l’insignifiance) de cette taille pour la performance économique. Ce fut notamment le cas ces dernières années, au lendemain de l’reffondrement de l’Union soviétique et de l’affaiblissement quasi inéluctable qui s’en est suivi du rôle de l’Etat dans les pays en transition.

Pour poser la question de façon plus directe, la taille de l’Etat est-elle importante ? “L’omnipotence” de l’Etat est-elle toujours “néfaste” ? Pour ceux qui préconisent une limitation du rôle de l’Etat, la réduction de la taille de l’Etat suffit-elle à le réformer ? Sans aller dans le détail, les idées suivantes viennent à l’esprit.

Dans les pays en transition—ex-Union soviétique et anciens pays d’Europe de l’Est—l’Etat était, de toute évidence, le facteur dominant jusqu’en 1989, car il intervenait pour 60 à 85 pourcent du PIB. Cependant, avec l’effondrement du système centralisé, la capacité de l’Etat à lever l’impôt s’est érodée considérablement, et il n’a pu continuer d’assurer la prestation de tous les services et jouer tous les rôles comme par le passé. Par conséquent, la réduction de taille dans le cas des pays en transition a constitué indubitablement un élément-clé de la réforme.

Mais cette conclusion s’applique-t-elle aux pays industriels ? La situation est tout autre dans ces pays. De toute évidence, il existe des pays à revenu élevé par habitant dans lesquels le secteur public joue un rôle modeste. C’est notamment le cas en Extrême-Orient, par exemple à Hong Kong, à Taiwan et en Corée du Sud, où la taille de l’Etat, mesurée par le total des dépenses publiques, est comprise entre 15 et 21 pourcent du PIB. Toutefois, il existe également des pays développés, tels que le Danemark, la Suède et la France, où le secteur public représente 45 à 60 pourcent du PIB. Ces pays ont des tailles différentes et présentent de larges différences dans la qualité des institutions publiques, leurs politiques et leurs performances. Bien que force soit de reconnaître qu’à partir d’un certain niveau la taille de l’Etat commence à produire des avantages sociaux décroissants, il est en définitive difficile de tirer des conclusions décisives au sujet de la corrélation entre la taille de l’Etat et le niveau de sa performance.

Cependant, en traçant le cadre du débat sur la taille du secteur public, nous devons garder à l’esprit au moins trois considérations. La première concerne la capacité de l’Etat à lever l’impôt. Un pays donné peut-il utiliser de façon efficace et équitable suffisamment de recettes pour assurer un niveau de dépenses donné? La deuxième considération a trait au contexte socioculturel comme facteur déterminant de la taille de l’Etat. Il ne fait point de doute que, dans les pays scandinaves, l’Etat tient ses pouvoirs importants des populations elles-mêmes. Cette situation pourrait s’expliquer par l’histoire et la culture de ces pays où, pendant longtemps, les citoyens ont confié au gouvernement de nombreux rôles qui reviendraient au secteur privé par exemple dans les pays anglo-saxons. Enfm, la taille appropriée du secteur public doit prendre en compte également, dans une certaine mesure, la ventilation des dépenses publiques, c’est-à-dire non seulement le montant des dépenses publiques, mais également les raisons pour lesquelles l’Etat mobilise et utilise ses ressources financières.

Comme indiqué plus haut, il se dégage de plus en plus un consensus selon lequel les gouvernements seraient mieux inspirés de consacrer l’éssentiel de leurs ressources à l’instauration et à l’application de la primauté du droit, à l’investissement dans les services sociaux de base et l’infrastructure institutionnelle et physique, ainsi qu’à la protection des groupes vulnérables. Nous pourrions nous demander quel serait le coût total de ces fonctions pour l’Etat. Représente-t-il 20 pourcent ou 45 pourcent du PIB? Il est très difficile de répondre à cette question. Mais, de toute évidence, plus les attributions de l’Etat sont importantes et plus le gouvernement est en mesure d’assumer efficacement les fonctions qui lui incombent, plus il y a de chances qu’un Etat aux pouvoirs étendus soit toléré. Cependant, quelle doit être sa taille? Comme indiqué plus haut, tout dépend d’un certain nombre de facteurs, notamment de sa capacité à lever l’impôt, du contexte socioculturel, de la qualité des dépenses et d’autres facteurs peut-être.

Qu’en est-il du rôle de l’Etat en Afrique? Afin de donner un aperçu de la situation des Etats africains, permettez-moi de citer quelques chiffres. Tout d’abord, les dépenses publiques en Afrique s’élèvent en moyenne à 26 pourcent du PIB. Ce ratio est similaire à celui des pays en développement en général, mais il est en fait plus élevé que ceux d’Asie et d’Amérique latine.

En ce qui concerne la ventilation des dépenses, les ressources que les pays d’Afrique subsaharienne consacrent à l’éducation et à la santé ont augmenté lentement, mais le progrès a été inférieur à celui d’autres pays en développement, hormis ceux du Moyen-Orient. Les dépenses d’éducation s’élèvent, en moyenne, à environ 4 pourcent du PIB, tandis que celles de la santé sont inférieures à celles des autres régions, ne représentant que 1,8 pourcent. Cependant, si nous allons au-delà des chiffres et prenons en compte l’incidence de la ventilation des dépenses publiques, nous constatons que, contrairement à l’idée selon laquelle les dépenses publiques permettent de redistribuer les avantages des riches en direction des pauvres, il n’en est rien en Afrique subsaharienne. En fait, l’intervention de l’Etat par le truchement des dépenses publiques a accusé du recul. L’Afrique subsaharienne est la seule région où le dernier quintile de la population reçoit une part plus faible des dépenses publiques que le premier quintile, même au niveau de l’éducation primaire. En Afrique subsaharienne, une part plus importante des dépenses consacrées à la santé et à l’éducation va au premier quintile et non au dernier. Un autre aspect non moins alarmant de la distribution des dépenses publiques en Afrique concerne les dépenses militaires qui sont plus élevées en Afrique subsaharienne que dans la quasi-totalité des autres régions, à l’exception (une fois de plus) du Moyen-Orient (qui semble très porté sur les dépenses militaires). En Afrique subsaharienne, les dépenses militaires représentent, en moyenne, 2,3 pourcent du PIB, tandis qu’elles se situent entre 1,2 et 1,6 pourcent du PIB dans les autres régions.

Ainsi, en Afrique subsaharienne, la question de la réforme de l’Etat pose des problèmes qui tiennent non pas tant à la taille de celui-ci, mais—ce qui est encore plus important—à sa qualité, comme en attestent les priorités de dépenses et leur pertinence, eu égard aux aspirations des citoyens ordinaires en Afrique.

Problématique de la gouvernance

Une fois la taille du secteur public définie en fonction d’une série d’attributions décidées d’un commun accord (importantes ou de portée limitée, le cas échéant), la question se pose de savoir comment l’Etat doit assumer ces rôles, ce qui nous ramène à la question de la gouvernance. A cet égard, je n’entrerai pas dans les détails et me contenterai d’offrir une perspective.

Tout d’abord, permettez-moi de préciser ce qu’on entend par “gouvernance”. En 1992, la Banque mondiale a défini la gouvernance comme “la manière dont le pouvoir est exercé eu égard à la gestion des ressources économiques et sociales aux fins de développement”. Par la suite, cette définition s’est avérée quelque peu étriquée, dans la mesure où elle ne prend pas en compte le rôle de la société civile et l’importance des institutions politiques et des libertés civiles. L’OCDE a mis en évidence trois caractéristiques essentielles de la gouvernance: “la forme du régime politique; le processus par lequel l’autorité est exercée dans la gestion des ressources économiques et sociales du pays; et la capacité de l’Etat à formuler et à mettre en œuvre les politiques et à exercer les fonctions qui sont les siennes”. Il va sans dire qu’il existe d’autres définitions. Toutefois, il convient de retenir que la “gouvernance” concerne la manière dont les responsabilités sont assumées, que celles-ci découlent d’élections, d’une nomination ou d’une délégation de pouvoirs dans les domaines public (conception classique de la gouvernance) ou commercial (y compris la “gouvernance des entreprises”). Ainsi, la bonne gouvernance dénote une situation où les responsabilités sont exercées de façon efficace, transparente et comptable, tandis que la mauvaise gouvernance est synonyme de mauvaise gestion dans l’exercice des responsabilités publiques.

D’une manière générale, les conditions fondamentales du fonctionnement efficace des institutions publiques se résument aux points suivants. Il devrait exister des principes constitutionnels fondés sur des valeurs plus durables afin d’aider à organiser les fonctions primaires de l’Etat (par exemple, le concept de la séparation des pouvoirs constitue un principe d’organisation de ce type). Les pouvoirs de l’Etat devraient comporter des limites, du moins par rapport à l’individu ou aux différents groupes au sein de la société, car, comme l’ont souligné avant nous de nombreux philosophes, les gouvernements ont un caractère fondamentalement coercitif. Bien que le pouvoir de coercition de l’Etat soit souvent dans l’intérêt général (par exemple, l’application de la loi), il peut dépasser les limites du souhaitable et s’apparenter à de la répression. Le secteur public doit être supervisé et tenu de rendre des comptes à un ou plusieurs organes habilités par la volonté populaire. Quant au secteur privé, il doit être régi par des règies généralement acceptées qui soient transparentes et surveillées par des institutions soumises à l’obligation de rendre des comptes. La concurrence doit faire en sorte que les forces du marché instaurent en fin de compte une discipline qui régisse le comportement des entités privées.

Autant le secteur privé doit fonctionner conformément aux principes du marché pour assurer son efficacité, autant le fonctionnement du secteur public doit être régi par des règies susceptibles de garantir l’utilisation efficace des fonds publics et l’obligation de rendre des comptes, afin de continuer de mériter la confiance du public. Ces règies et règlements devraient s’appliquer à lalconduite des responsables publics et à la performance des institutions publiques.

Permettez-moi de dire d’abord quelques mots sur l’efficacité de l’Etat. Bien que les activités de l’Etat ne puissent être soumises à la loi des forces du marché, quelques caractéristiques du marché peuvent néanmoins être intégrées dans une large gamme d’activités publiques. Ainsi, la réforme du secteur public pourrait comprendre la mise en place de systèmes de stimulants en matière de rémunération (par exemple, selon la performance des fonctionnaires) et pourrait encourager une concurrence interne plus vive entre organismes publics ou entreprises publiques. Au nombre d’autres exemples, on pourrait citer les aspects suivants: les politiques adéquates d’acquisition de biens et services en vue de réduire les dépenses publiques, d’améliorer la transparence et de combattre la corruption; la sous-traitance de certains services publics par voie d’appel d’offres; et un recours accru aux redevances et taxes comme mécanisme de marché permettant de rationaliser certains services publics. Lorsque les solutions axées sur le marché ne peuvent être appliquées (par exemple, en raison de la nature du service), une solution pourrait consister pour le pouvoir législatif ou, dans certains cas, pour les comités de citoyens, à mettre en place un mécanisme de supervision approprié, à effectuer des audits internes et externes ou à recourir à des systèmes et procédures d’assurance de la qualité.

Outre l’efficacité, les gouvernements doivent naturellement respecter l’obligation de rendre des comptes qui constitue un élément-clé de la bonne gouvernance. J’aborderai cette question de façon plus circonstanciée dans quelques instants, mais je voudrais attirer l’attention sur les réformes qui ont été introduces récemment dans certains pays, notamment au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zélande et en Australie. Ces réformes visent essentiellement à accorder une plus grande autonomie aux chefs d’institutions et à les tenir, en retour, pour responsables des résultats. Dans certains cas, les services publics ont été transformés en organismes exécutifs dirigés par un responsable exécutif qui passe un contrat avec l’Etat pour réaliser certains objectifs. Le chef de l’institution est ainsi comptable des résultats des politiques et est récompensé ou sanctionné en conséquence.

De toute évidence, de telles réformes sont trop radicales et il faut éviter de préconiser leur introduction lorsqu’il n’existe pas d’autres mécanismes de contrôle ni de garde-fous essentiels. Cependant, l’approche générale—clarté des objectifs et des buts, plus grande transparence dans la prise de décision et les interventions, obligation de rendre des comptes pour les résponsables et les institutions en ce qui concerne les résultats et mesures visant à promouvoir la sensibilisation du grand public—constitue un élément essentiel de tout mécanisme d’amélioration de l’efficacité de l’Etat.

L’Etat et la performance économique

La relation entre la conduite des affaires publiques et la performance économique est complexe et sans cesse évolutive. Cependant, elle comporte des constantes. Permettez-moi d’en évoquer deux.

La première concerne ce qu’il est convenu d’appeler les fondements d’une bonne politique, le train de mesures macroéconomiques et structurelles qui, toutes choses étant égales, améliorent les chances d’un pays de réaliser une performance économique meilleure. Ces politiques visent à assurer la stabilité macroéconomique tout en entreprenant des réformes structurelles dans les activités de l’Etat et les marchés en vue de promouvoir l’efficacité des marchés et de favoriser la croissance durable. Elles comprennent en général l’utilisation d’un indicateur de référence nominal pour assurer la stabilité monétaire; la rigueur budgétaire en vue de favoriser la stabilité macroéconomique; la suppression des contrôles des prix qui encouragent les distorsions de prix et de coûts; la libéralisation du commerce et de l’investissement; la création d’un cadre réglementaire adéquat (en particulier pour le secteur financier); et l’investissement des ressources de l’Etat dans le développement du capital humain et l’infrastructure sociale et institutionnelle.

Nous avons déjà souligné qu’en ce qui concerne les dépenses publiques, le bilan des pays d’Afrique subsaharienne est loin d’être “parfait”. Cependant, afin d’illustrer l’importance de bonnes politiques, permettez-moi de prendre un exemple en Afrique. Il s’agit de la dévaluation du franc CFA de janvier 1994 et de son incidence sur la performance économique des pays d’Afrique francophone au cours de la période qui a suivi. Jusqu’en 1994, le taux de change dans la Zone Franc était resté fixe pendant de nombreuses années et avait entraîné le blocage des salaires, freiné la croissance des exportations et engendré un certain nombre de distorsions qui s’aggravaient de jour en jour. Puis, en janvier 1994, le franc CFA a été dévalué de 100 pourcent. Les résultats de cette dévaluation ont été fort encourageants. Au cours des trois premières années précédant la dévaluation, le taux de croissance annuel moyen dans les pays francophones d’Afrique subsaharienne était d’environ 0,8 pourcent en termes réels, ne représentant qu’une faible partie de celui de la croissance démographique au cours de cette même période. En d’autres termes, la population s’enfonçait de plus en plus dans la pauvreté. Au cours des quatre années qui ont suivi la dévaluation, à savoir de 1995 à 1998, le taux de croissance annuel réel est passé, en moyenne, à près de 4,8 pourcent. Naturellement, on ne saurait attribuer entièrement cette augmentation du taux de croissance à la dévaluation, mais on peut affirmer que l’élimination de la principale cause de distorsions des prix a joué un rôle dans la forte réponse de l’offre, en particulier en ce qui concerne les productions traditionnelles et les exportations, ce qui a eu des conséquences positives manifestes sur l’émploi et la croissance au cours des années qui ont suivi.

Un autre exemple de bonne politique en matière de réforme structurelle concerne l’accent mis récemment sur la rationalisation de la fiscalité dans les pays africains. Un certain nombre de pays africains ont introduit la TVA comme clé de voûte d’une réforme plus profonde de la fiscalité. Ainsi, la TVA a remplacé l’ancien impôt sur les transactions, qui était source de distorsions, comportait des effets cumulés et s’était révélé généralement inefficace. En trois ans, l’rintroduction de la TVA à permis de relever de 1 à 3 pourcent du PIB les recettes budgétaires dans les pays qui avaient entrepris ces réformes, ce qui a entraîné, par la même occasion, une réduction du déficit budgétaire dans certains cas et soutenu la stabilité macroéconomique.

En bref, les bonnes politiques et les principes fondamentaux de la politique revêtent une importance primordiale. L’autre élément-clé de la corrélation entre qualité des services publics et performance économique est la mise en place d’institutions efficaces et modernes susceptibles de superviser l’application des principes de la transparence et de l’obligation de rendre des comptes. A cet égard, permettez-moi de me pencher sur le rôle budgétaire de l’Etat et de mettre en évidence les caractéristiques de ce que l’on pourrait considérer comme des institutions budgétaires et des pratiques adéquates. Il importe de garder à l’esprit qu’au-delà des institutions budgétaires, la gamme des institutions dans un Etat moderne devrait comprendre celles qui sont responsables des secteurs monétaire, commercial et réel, ainsi que des secteurs non économiques, notamment des systèmes politique et judiciaire et la société civile.

Nul n’ignore que, pendant de nombreuses années, le FMI a encouragé ses pays membres à améliorer leurs systèmes de gestion budgétaire par le truchement de ses programmes d’assistance technique, ainsi que par ses activités de surveillance et la mise à disposition de ses ressources. Suite aux préoccupations exprimées par la communauté internationale, les exigences fondamentales en matière de transparence budgétaire ont été consacrées dans le Code de bonnes pratiques de la transparence budgétaire—Déclaration de principes, qui a été adopté par le Comité intérimaire en avril 1998. Ce Code renferme une définition plus large et opérationnelle de la transparence budgétaire. Celle-ci repose sur quatre principes fondamentaux: 1) les rôles et responsabilités de l’Etat doivent être clairement définis; 2) les gouvernements doivent s’engager à mettre à la disposition du public des informations complètes, fiables et disponibles en temps opportun; 3) les processus de préparation, d’exécution et de compte rendu budgétaires doivent être accessibles et transparents; et 4) l’information budgétaire doit faire l’objet d’un examen indépendant minutieux qui en garantisse l’intégrité. Au titre de ces principes généraux, neuf autres principes spécifiques sont mentionnés, et parmi ceux-ci, 31 domaines de bonnes pratiques sont cités.

Afin d’assurer l’application de ces principes et pratiques, il faudrait organiser les institutions publiques sur la base de ces principes fondamentaux. Au rang de telles institutions devraient figurer naturellement un ministère des finances moderne qui fonctionne conformément au droit financier de base et qui soit structuré en directions séparées (par exemple, un organisme de recouvrement des impôts, des bureaux séparés pour la préparation du budget et les opérations du Trésor, ainsi que pour l’audit et le contrôle interne, etc.), un processus budgétaire qui inclue des sessions ouvertes au public avant l’adoption finale du budget par le pouvoir législatif, un organisme d’audit externe autonome relevant du pouvoir législatif, etc.

La mise en œuvre du code de transparence budgétaire est en train d’être encouragée sur une base volontaire et ces instruments visent à faciliter une autoévaluation initiale par les pays. Un certain nombre de pays auront besoin d’une assistance technique que le FMI a, du reste, déjà apportée dans certains cas. Jusqu’ici, on s’est rendu compte que la plupart des formes plus classiques d’assistance technique du FMI (et partant des autres institutions) peuvent être adaptées facilement afin de donner les conseils nécessaires sur l’amélioration de la transparence budgétaire et le renforcement des capacités institutionnelles dans les pays membres.

Enfin, je me vois dans l’obligation de dire quelques mots au sujet de l’importance de la croissance et de la réduction de la pauvreté dans les pays en développement et, en particulier, en Afrique. A cet égard, il importe de garder à l’esprit que les propositions que j’ai faites concernant le rôle de l’Etat dans l’économie moderne et les conditions de l’exercice efficace de ce rôle en matière de politiques et d’institutions, peuvent constituer, dans la meilleure des hypothèses, des conditions nécessaires mais non suffisantes de la réalisation d’une croissance durable et de la lutte contre la pauvreté à long terme. Afin d’atteindre des taux de croissance élevés et durables, les pays en développement, en particulier ceux d’Afrique subsaharienne, doivent mobiliser leurs ressources dans le cadre d’efforts concertés visant à améliorer de façon notable la qualité de vie de leurs citoyens.

Pour ce faire, les différents pays doivent naturellement mettre en œuvre un train de mesures spécifiques afin de réduire la pauvreté directement, par exemple, par la mise en place de filets de sécurité sociale bien ciblés, l’amélioration de l’accès aux services de santé et d’éducation de base et l’exécution de programmes publics d’emploi. Cependant, ces programmes ne sauraient être efficaces sans une amélioration générale de l’environnement économique et social. Pour ce faire, il faudra entreprendre des réformes économiques plus profondes afin d’assurer la stabilité macroéconomique et, par-dessus tout, favoriser des taux de croissance économique élevés. Il doit exister un écart suffisant entre les taux de croissance moyens et ceux de l’accroissement de la population afin d’assurer une amélioration substantielle du revenu par habitant et—ce qui est encore plus important—faire reculer de façon durable l’incidence de la pauvreté sur le continent.

En effet, selon des études faites sur la corrélation entre croissance et réduction de la pauvreté, pour un pays dont le taux de croissance démographique annuel s’élève à 3 pourcent, il faut un taux de croissance économique annuel d’environ 6 pourcent pour réduire le taux de pauvreté d’un point de pourcentage. Par ailleurs, pour des raisons d’économie politique liées à la mauvaise gouvernance dans de nombreux pays en développement, il n’est pas certain que les avantages de l’augmentation du taux de croissance par habitant profitent nécessairement aux pauvres. En effet, je serais même tenté d’affirmer qu’une grande partie des avantages de toute croissance dans un pays en développement typique a toutes les chances d’être répartie entre les riches et les puissants, ne laissant pour ainsi dire rien aux pauvres et aux sans voix. En outre, plus les taux de croissance sont faibles, plus les riches et les puissants ont tendance à s’accrocher avec ténacité à leur part, aux dépens des faibles et des populations marginalisées. Il va sans dire qu’il est possible de réformer l’Etat afin de le transformer en outil plus efficace de redistribution des revenus et de garantir la justice économique. Il convient de redoubler d’efforts à cet égard. Mais nul n’ignore que le processus sera long et ardu. Entretemps, il est primordial que les taux de croissance en Afrique dépassent de loin les niveaux actuels et soient maintenus pendant longtemps. Faute de quoi, la pauvreté sur le continent ne reculera pas et pourrait même s’accentuer.

La relation entre croissance et réduction de la pauvreté nous ramène aux questions que nous avons soulevées dans le présent exposé au sujet de la réforme de l’Etat et des conditions fondamentales qui permettraient à celui-ci de jouer son rôle et d’améliorer la performance économique du pays. Une telle relation nous ramène non seulement à la question de la bonne gouvernance et des politiques et institutions adéquates, mais également à l’impérieuse nécessité pour les responsables politiques de s’engager à atteindre des taux de croissance élevés et durables tant pour améliorer les conditions de vie des populations en général que—ce qui est tout aussi important—pour réduire la pauvreté de façon durable.

Vinod Thomas

Directeur, Institut de la Banque mondiale

Beaucoup à déjà été dit sur ce thème et mon intervention s’attachera à répondre à deux ou trois questions qui rejoignent, dans une certaine mesure, celles des orateurs qui m’ont précédé. Tout d’abord, je voudrais aborder la question du type de développement qui est recherché. J’espére et je suis même persuadé que nous aurons beaucoup de discussions sur cette question plus tard, car, pour les économistes, la croissance économique a été synonyme de développement. Cette approche est-elle justifiée? La deuxième question est la suivante: le fait que les taux de croissance des différents pays au cours des quatre dernières décennies aient progressé en termes réels et que ceux de certains pays en développement aient même rattrapé ceux des pays industriels, suffit-il pour justifier que le taux de croissance devienne une mesure du développement en général? Pour des raisons de commodité, nous avons utilisé en particulier l’expression “croissance économique” comme synonyme de “développement”. A présent, considérons un certain nombre de mesures du développement humain.

D’une manière générale, nous constatons avec soulagement que l’amélioration des taux de croissance est allée de pair, dans une certaine mesure, avec le développement social et humain. Les chiffres cachent beaucoup d’anomalies et de situations où la croissance ne s’est pas traduite par une amélioration du développement social. Par conséquent, outre la prise en compte des taux de croissance, nous devons nous pencher également sur le développement social et humain.

Les données disponibles montrent que la situation est plus préoccupante en ce qui concerne la relation entre les taux de croissance et la soutenabilité de l’environnement. Cette relation est négative, car, dans beaucoup de pays, la croissance s’obtient au prix d’une dégradation de l’environnement dans lequel elle s’effectue. Cette question est vitale pour les générations futures, voire pour la génération actuelle. La soutenabilité de tout taux de croissance dépend non seulement des ressources humaines, mais également des ressources naturelles. Par conséquent, il ne suffit pas de centrer notre attention uniquement sur les taux de croissance comme indice du développement économique.

En ce qui concerne la réduction de la pauvreté, on constate que, d’une manière générale, le pourcentage des populations qui vivent dans la pauvreté a baissé dans les pays en développement sauf en Afrique subsaharienne. En dépit de cette baisse, le nombre de personnes vivant dans la pauvreté a en fait augmenté. Cette situation s’explique par le fait que les modes de répartition des revenus ont empiré tandis que la population mondiale a augmenté. Par conséquent, les chiffres absolus traduisent une détérioration de la situation des pauvres. Fondamentalement, cette question doit constituer l’un des principaux thèmes de nos discussions d’aujourd’hui. En d’autres termes, le nombre de personnes vivant dans le dénuement total augmente en dépit de la tendance générale à la baisse du pourcentage des personnes vivant dans la pauvreté. Cela revient à dire qu’il y à lieu d’examiner la distribution des revenus en plus des taux de croissance. La question de la croissance démographique et de la qualité de la vie des populations à travers le monde doit également retenir notre attention. Il s’agit là de l’envers de la médaille. La question qui se pose est de savoir si la croissance est une condition suffisante pour atteindre tous les objectifs que nous nous sommes fixés. Je dirais qu’elle constitue une condition nécessaire pour le développement social. La croissance économique est nécessaire jusqu’à un certain point, mais elle ne suffit nullement à réaliser les objectifs du développement social. Par conséquent, notre analyse doit aller au-delà du prisme des taux de croissance.

La deuxième partie de mon exposé est consacrée à ce qui est susceptible de se produire au cours des vingt-cinq prochaines années. Nous avons, ce matin, relevé un certain nombre de signes positifs. Mais il existe également des signaux préoccupants en ce qui concerne la situation mondiale. Nous devons nous poser une première question: que font les différents pays, notamment en Afrique subsaharienne, en ce qui concerne la mise à profit des mutations de l’économie mondiale? La révolution du savoir et la mondialisation offrent des possibilités d’accomplir des progrès plus rapides que par le passé. Dans le même temps, d’aucuns craignent que ces mêmes facteurs ne soient une source potentielle de catastrophes, en particulier pour les petits pays et ceux qui sont déjà laissés pour compte. L’écart entre pays pourrait se creuser davantage dans un proche avenir.

Une autre question concerne le problème de la gouvernance qui a déjà été évoqué. Compte tenu de la situation actuelle de la gouvernance, la récente évolution sur la scène internationale offre-t-elle de meilleures chances d’accomplir des progrès ou va-t-elle aggraver la situation? En ce qui concerne la question du savoir et de la révolution de la technologie, nous devrions nous pencher sur le rôle de l’éducation. Il existe quelques bonnes nouvelles à cet égard et je pense que M. Abed a abordé cet aspect dans son exposé. Il s’agit de la part de l’éducation dans les dépenses totales. En réalité, la part de l’éducation dans les dépenses publiques a augmenté, mais nous savons que cela est loin d’être suffisant. La ventilation des dépenses et la qualité des services d’éducation revêtent une importance primordiale. Il en va de même pour le rôle et la part du secteur privé dans la prestation des services d’éducation.

Un aspect vital de l’éducation a trait à la distribution des services d’éducation. Les données disponibles indiquent une distribution inégale des services d’éducation à l’intérieur des pays—entre groupes à revenu élevé et groupes à revenu faible—ainsi qu’entre pays. La situation en Inde ou au Mali, par exemple, révèle une distribution tout à fait inégale des services d’éducation. Est-ce un problème majeur? C’est un problème énorme. Si les capacités des populations n’ont rien à voir avec les revenus et si ces capacités sont réparties sans contrainte et rendent l’éducation plus accessible aux riches qu’aux pauvres, les opportunités manquées seront considérables. Par conséquent, si nous voulons accomplir des progrès rapides—contrairement à l’idée que l’éducation est un processus à long terme et que les avantages tirés de l’investissement dans ce secteur sont progressifs—la question primordiale est celle de la distribution très inégale des services d’éducation. Telle doit être l’une de nos priorités, si nous voulons mettre à profit les potentialités qui s’offrent à nous d’aider les différents pays à rattraper leur retard dans les meilleurs délais.

Pour conclure la deuxième partie de mon exposé, je voudrais insister à nouveau sur la nécessité de mettre à profit les opportunités qui s’offrent à nous d’investir dans l’éducation et d’améliorer la gouvernance. Nous devons améliorer la distribution des services d’éducation et mettre tout en oeuvre pour réduire le niveau de corruption. Bien qu’il ne soit pas surprenant que beaucoup de ressources aient été perdues du fait de la corruption, il est frappant de constater qu’il existe une étroite relation entre le taux d’investissement et le degré de corruption.

Lorsque nous établissons un lien entre ces questions et les mesures à prendre, d’une part, et le programme de développement d’un pays donné, d’autre part, il importe de savoir comment les aborder. On peut se pencher d’abord sur la question de la croissance, dont la qualité est tributaire du niveau d’investissement et de sa répartition entre les différents secteurs. Ensuite, on peut examiner la question de l’amélioration du taux de croissance. Enfin, on peut aborder la question de la gouvernance et de la distribution des opportunités d’éducation. Ce programme semble très alléchant et pertinent, mais la réalisation de ces objectifs par un pays donné dépend de la capacité de celui-ci à faire face à un large éventail de problémes. Par conséquent, nul n’ignore que cette capacité est très limitée dans de nombreux pays en développement. Ceci nous conduit à la manière dont nous percevons le monde dans lequel nous vivons. Il n’incombe pas uniquement à l’Etat de mettre en oeuvre ce programme complexe. Il s’agit d’interpeller de nombreux acteurs—secteur privé, société civile et partenaires au sein et en dehors du secteur public. C’est ce qu’on trouve dans le Cadre global du développement (CGD), qui prend en compte tous les secteurs importants et les différents acteurs. Ce cadre fait ressortir deux aspects:

  • de toute évidence, le gouvernement ne peut résoudre seul tous les problèmes en vue d’assurer la réussite d’un programme complexe; il doit pouvoir compter sur des partenariats; la question qui se pose est de savoir dans quelle mesure ceux-ci peuvent être créés dans un pays donné;
  • lorsqu’il existe de nombreux partenaires, la question qui se pose est de savoir s’ils partagent la même vision.

Lorsque ces deux questions sont satisfaites, il devient plus simple de mettre en œuvre un programme plus complexe. Telle est, à mon avis, l’idée que tout le monde devrait partager. Cependant, la question de savoir comment passer d’une situation à une autre constitue un autre défi. Il s’agit de s’assurer que la population a une vision et que celle-ci est partagée par tous. La question est de savoir où en est l’élaboration de la vision commune. Ce processus est-il avancé ou non? Nous pouvons nous poser la même question au sujet des partenariats. La création des partenariats dans le cadre du processus de développement est-elle en progrès? Un certain nombre de pays entreprennent ces exercices et nous avons eu des discussions très intéressantes au sujet de la Côte d’Ivoire, du Ghana, de l’Ouganda et de l’Ethiopie. Par ailleurs, il serait intéressant de savoir comment les populations dans ces pays œuvrent ensemble pour l’élaboration d’une vision commune.

S’agissant des partenariats et de l’accession à une vision commune, la plupart des pays ont encore beaucoup de chemin à faire. Dans certains cas, il existe des partenaires disposés à collaborer pour réaliser l’objectif de la croissance économique, mais ils n’ont pas de vision commune. Ceci peut constituer un moyen de réfléchir aux voies et moyens d’atteindre la croissance et d’assurer l’appropriation des politiques et des idées. Par conséquent, pour qu’un pays en développement puisse réaliser l’objectif de la croissance, il doit mettre l’accent sur le renforcement des capacités, faute de quoi sa capacité à prendre l’initiative en matière d’élaboration de politiques et de conceptualisation des idées pourrait ne pas émerger. Il est réconfortant de constater que si nous pouvons travailler en partenariat avec les pouvoirs publics, les efforts à fournir seront partagés avec la société civile et les autres partenaires aux niveaux national et international.

Lorsque nous faisons le bilan des quarante dernières années, nous constatons qu’en dépit des nombreux progrès accomplis, il subsiste encore de graves lacunes. Je dirais que les taux de croissance appellent une amélioration notable, même si beaucoup de pays sont en train d’accomplir des progrès dans ce domaine. La qualité de cette croissance mérite de retenir l’attention, et ceci constitue l’une des questions fondamentales sur lesquelles nous devons nous pencher. Quelle est la qualité de l’investissement, la distribution de l’investissement et la qualité de la croissance? Etant donné qu’elle à une incidence indirecte sur la soutenabilité du rythme de la croissance elle-même, je dirais que la nature de l’investissement fait partie intégrante du processus de croissance.

Par ailleurs, les interactions sont essentielles compte tenu du nombre de secteurs. Nous nous accordons tous à reconnaître qu’elles sont importantes. Toutefois, plus nous les considérons, plus nous réalisons que les progrès en matière d’éducation nécessitent non seulement des investissements dans ce secteur, mais également l’amélioration de la santé des enfants ou la construction de ponts permettant à ceux-ci d’aller d’un village à un autre. Ainsi sommes-nous tous frappés par la multiplicité des différents types d’interactions qui entrent en ligne de compte. Cependant, nous redoutons tous la complexité de la question. Nous devons nous employer à mettre à profit nos complémentarités en créant les synergies nécessaires afin que les différents acteurs soient plus sélectifs en matière de prise de décision et de mise en œuvre des différentes activités. Naturellement, il faudra déployer ces efforts à l’échelle nationale plutôt qu’au niveau décentralisé. Il incombe aux responsables nationaux de regrouper les différents partenaires, et il devient vital d’intensifier nos efforts, car le renforcement des capacités est au cœur de cette entreprise.

Commentaires des participants

  • L’Etat africain typique ne dispose pas de capacités suffisantes pour s’auto-réformer. Par conséquent, des stimulants extérieurs sont nécessaires. A cet égard, les principales parties prenantes au développement national, en l’occurrence les institutions multilatérales de développement, le secteur privé structuré, les organisations de recherche socio-économique et les autres acteurs, doivent conjuguer leurs efforts pour exiger les changements que la bonne gouvernance appelle.
  • En définitive, la promotion de la bonne gouvernance est tributaire de la mise en place d’une forme de gouvernance démocratique où les parties prenantes ont une part plus active dans la formulation et la diffusion des politiques publiques et gouvernementales.
  • La question de la taille optimale du secteur public dans l’Afrique contemporaine revêt une importance capitale. Cependant, l’évolution du rôle de l’Etat et les stratégies de renforcement des capacités sont encore plus pertinentes et méritent d’être mises en évidence.
  • La corruption et la corruptibilité peuvent être fortement réduites grâce à une rémunération adéquate et à des mesures incitatives appropriées, à la transparence en matière de passation de marchés, à la liberté d’expression et à la protection de la presse, et aussi grâce aux mesures dissuasives, administratives et juridiques, qui rendent la corruption risquée.
  • Bien que, dans les pays en développement, le fonctionnaire moyen perçoive 5 fois le revenu moyen par habitant, contre seulement 1,5 fois pour son homologue des pays industriels, la rémunération du secteur public en termes absolus est très modeste dans les pays en développement. Il faudrait en relever le niveau afin de mettre un terme à la fuite des cerveaux et à la détérioration ultérieure des capacités humaines.
  • Compte tenu d’une paupérisation croissante de l’Afrique malgré l’augmentation du PIB, il faudrait se pencher de façon critique sur les politiques de croissance actuelles et rechercher de toute urgence les voies et moyens de les corriger pour résoudre le problème de la pauvreté.
  • Afin de réduire de façon notable le niveau de pauvreté élevé dont souffre la majorité des Africains, il faudrait accroître de façon notable les taux de croissance économique et les maintenir à deux chiffres pendant longtemps. Dans le même temps, il faudrait mettre en place des stratégies et des programmes susceptibles d’habiliter directement les pauvres, promouvoir l’entreprenariat et créer des emplois.
  • En Afrique, la ventilation actuelle des ressources publiques dans les domaines de la santé et de l’éducation favorise le quartile le plus élevé de la société. Afin d’alléger la pauvreté et réduire les inégalités, il est indispensable de procéder à une redistribution du revenu national en faveur du quartile le plus bas.

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