Information about Sub-Saharan Africa África subsahariana
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IV BESOINS DE RENFORCEMENT DES CAPACITÉS EN AFRIQUE

Editor(s):
Michel Dessart, and Roland Ubogu
Published Date:
October 2001
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Charles Konan Banny

Gouverneur, BCEAO, Dakar, Sénégal

Le thème dont nous allons débattre est, sans aucun doute, vital pour le progrès économique de l’Afrique. Il s’agit d’un thème d’importance majeure qui n’est guère nouveau, pas plus que la prise de conscience de son importance. Ma seule crainte—qu’il m’a déjà été donné d’exprimer en d’autres lieux—est que ce thème ne devienne un slogan en Afrique et que, dans la pratique, nous ne parvenions pas à l’accompagner par des actions concertées nous permettant de l’aborder adéquatement.

J’ai présenté ce point de vue, il y a quelques semaines, au Président de la Banque mondiale, en lui disant que nous avions applaudi lorsqu’à sa prise de fonctions, il a fait de ce thème un volet essentiel de sa politique. En outre, ayant eu l’honneur de figurer parmi les premiers à le recevoir à Dakar, nous avions jugé opportun de le mettre en garde, en son temps, contre le risque de voir un thème aussi crucial devenir un simple slogan.

Compte tenu de la présence d’éminentes personnalités dans cette salle, je suis convaincu qu’en partant d’ici, nous aurons appréhendé la dimension réelle de ce problème et que des mesures concrètes seront prises, d’autant plus que la présente assemblée est composée en majeure partie de responsables d’instituts de formation ou de recherche—des personnes que j’ai déjà eu l’occasion de rencontrer en d’autres lieux. Cela m’amène à dire que l’Institut multilatéral d’Afrique, qui est la dernière-née des institutions de renforcement des capacités en Afrique, nous permettra d’accomplir des progrès appréciables par la création de synergies avec les autres structures existantes.

Permettez-moi de dire quelques mots au sujet de la Banque centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest. La présence parmi nous de M. Dessart, en sa qualité de premier Directeur de l’Institut multilatéral d’Afrique, constitue un témoignage historique. En effet, au cours des vingt-cinq dernières années, M. Dessart a été de ceux qui ont formé toutes les générations de fonctionnaires qui se sont succédées à la Banque centrale. Cela revient à dire que la formation a été un volet primordial et constant de la politique et de la vision des responsables de notre institut d’émission. Nous avons mis en place des structures de formation. Chaque fois que cela s’est avéré nécessaire, nous avons participé activement aux séminaires et autres ateliers traitant de ce même sujet. En parcourant les exposés qui ont été faits hier, j’ai compris que nous partageons la même conviction, à savoir qu’il ne peut y avoir de développement durable sans développement des capacités humaines, étant donné que l’homme constitue la principale ressource de tout développement.

L’homme est au centre et à la base de toute œuvre humaine. Par conséquent, les efforts de renforcement de ses capacités d’analyse contribuent de manière décisive au progrès économique. C’est la raison pour laquelle, aujourd’hui encore, la Banque centrale y consacre beaucoup de ressources, et a animé des sessions de formation à cet égard. J’ose espérer que la naissance de l’Institut multilatéral d’Afrique nous permettra de renforcer la synergie avec les autres structures existantes. En d’autres termes, bien que l’Institut multilatéral d’Afrique soit la dernière-née des institutions, il ne s’engage pas sur un terrain vierge. Enfin, il y a lieu d’espérer qu’à mesure qu’il développe ses propres activités, il contribuera à créer des synergies importantes avec les autres structures, car l’objectif demeure le même.

Ruth Nankabirwa Ssentamu

Ministre d’Etat, Ouganda

Bien-fondé des réformes

Pendant les années 70 et au début des années 80, la plupart des gouvernements africains ont renoncé aux politiques tournées vers l’extérieur, menées avant et peu après les indépendances. Les industries locales bénéficiaient de mesures protectionnistes, le secteur public était omniprésent et prenait une part active à l’activité économique. Le contrôle excessif de l’économie par l’Etat était monnaie courante. Le népotisme et les autres formes de corruption avaient pris une ampleur sans précédent, et les troubles et les guerres civils étaient devenus fréquents dans de nombreux pays africains. Il va sans dire que l’efficacité et la discipline financière en ont pâti, donnant un coup d’arrêt à la croissance économique. Dans des pays tels que l’Ouganda et le Ghana, la croissance de la production est devenue négative, tandis que le revenu réel par habitant baissait de plus de 30 % au Ghana et était de 40 % inférieur au niveau de 1970 en Ouganda. Dans la plupart des pays, le déficit global de la balance des paiements s’est creusé davantage, entraînant l’épuisement des réserves en devises et l’accumulation des déficits des paiements extérieurs (520 millions de dollars EU dans le cas du Ghana à la fin de 1982). Ces situations ont été aggravées par une forte détérioration des termes de l’échange: les cours de la plupart des produits de base tels que le café, le coton, le cacao, l’or, le thé, le clou de girofle, etc., se sont effondrés, tandis que les prix des biens importés, notamment les machines industrielles, les produits pétroliers, etc., ont plus que doublé.

Au milieu des années 80, les économies de la plupart des pays d’Afrique subsaharienne connaissaient une stagnation ou avaient accusé un recul, comme en témoigne le sombre tableau que voici:

  • la dégradation et/ou l’effondrement d’infrastructures telles que les routes, les centres de santé, les écoles, les centres administratifs, etc.;
  • le chômage généralisé, la misère noire;
  • la faiblesse du niveau des revenus par habitant aggravée par des taux de croissance démographiques élevés;
  • la dette intérieure et extérieure insoutenable, perpétuée par les déficits budgétaires chroniques dus à des dépenses douteuses;
  • la dépendance croissante du financement bancaire intérieur qui a accentué les poussées inflationnistes;
  • la pénurie aiguë de devises; et
  • l’inflation galopante.

La plupart des pays africains ont été confrontés à un double défi: la quête d’une croissance économique nouvelle, d’une part, et la transformation de la croissance économique en opportunités d’emplois meilleurs, d’autre part, afin que la majorité de la population bénéficie des retombées de la croissance. Compte tenu de ces objectifs et de la situation de crise décrite ci-dessus, des programmes de redressement économique (PRE) ont été mis en chantier au milieu des années 80 afin de mettre un terme au déclin économique et d’ajuster les secteurs productifs de façon à renforcer la croissance. Depuis, d’importantes réformes structurelles ont été entreprises dans la plupart des pays africains.

Focalisation des réformes

La première phase du programme de réforme portait essentiellement sur la stabilisation. La seconde avait trait à la réhabilitation. Les principales composantes de la stratégie de mise en œuvre des programmes de redressement économique dans la plupart des pays africains étaient les suivantes:

  • le réalignement des prix relatifs afin d’encourager les secteurs productifs et d’exportation par le renforcement des mesures incitatives à caractère économique;
  • l’abandon du contrôle et de l’intervention directs au profit d’une plus grande dépendance des forces du marché;
  • le rétablissement de la discipline monétaire et budgétaire;
  • la réhabilitation de l’infrastructure sociale et économique;
  • la mise en œuvre de réformes structurelles et institutionnelles afin de renforcer l’efficacité de l’économie et d’encourager le développement de l’épargne et de l’investissement privé.

Dans des pays tels que l’Ouganda et le Ghana, les mesures indiquées plus haut ont nécessité les changements spécifiques suivants:

  • le Gouvernement a adopté une politique de taux de change flexibles qui s’est traduite par la dévaluation de la monnaie nationale;
  • les contrôles de prix ont été supprimés et les marchés ont pu jouer un rôle essentiel dans la fixation des prix;
  • les dépenses publiques ont été revues à la baisse;
  • les gouvernements ont adopté une politique de rationalisation et de privatisation des entreprises d’Etat;
  • dans le cas de l’Ouganda, une politique de rationalisation des effectifs de la fonction publique et de l’armée a été adoptée.

Résultats des programmes de réforme

Il y avait lieu d’espérer que les politiques susmentionnées contribueraient à stabiliser le cadre macroéconomique et à encourager les mesures incitatives en faveur des producteurs et des exportateurs nationaux de produits non traditionnels pour produire et exporter davantage. Les objectifs susmentionnés ont été poursuivis avec l’assistance financière et technique de la communauté des bailleurs de fonds.

Les faits indiquent que les progrès ont été mitigés et que, dans tous les pays africains, les principales réformes sont encore en chantier. Selon les rapports de la Banque mondiale, le cadre politique général s’est amélioré dans les pays qui ont mis en route des programmes d’ajustement au milieu des années 80. Mais cette amélioration est loin d’être uniforme dans les différents pays et secteurs. Les mêmes rapports indiquent que les progrès les plus substantiels se situent dans le domaine macroéconomique. Les pays qui ont mis en œuvre des politiques adéquates ont connu un retournement notable de la performance financière et économique générale. Des améliorations ont été enregistrées également en ce qui concerne les politiques agricoles, la déréglementation et la libéralisation des marchés. Cependant, dans d’autres domaines tels que les entreprises publiques et le secteur financier, les réformes se sont avérées plus difficiles à mettre en œuvre.

Une analyse approfondie de la situation de sept pays (Burundi, Côte d’Ivoire, Ghana, Kenya, Nigeria, Sénégal et Tanzanie), effectuée par la Banque mondiale en 1994, a montré qu’à l’exception de la Côte d’Ivoire, tous ces pays avaient enregistré une croissance positive par habitant, le taux de croissance moyen étant de 4,5 % par an. L’indice de la production alimentaire par habitant avait progressé dans tous ces pays, hormis la Tanzanie où il avait accusé un recul. Le volume des exportations de cultures de rente a progressé au Burundi, au Ghana, au Nigeria, au Sénégal et en Tanzanie (mais pas en Côte d’Ivoire), ce qui reflète une réponse positive des agriculteurs aux stimulants de prix. Les études de cas ont montré également que, chaque fois que les programmes d’ajustement ont été menés de façon vigoureuse, les résultats ont été, de toute évidence, positifs en ce qui concerne la croissance et l’allégement de la pauvreté.

Un projet de recherche sur une période de six ans à Cornell s’est penché sur l’impact de la réforme des politiques commerciales, de la dépréciation du taux de change, des réformes agricoles et du marché de denrées alimentaires, et des réformes de politiques budgétaires au Cameroun, en Gambie, au Ghana, en Guinée, à Madagascar, au Malawi, au Mozambique, au Niger, en Tanzanie et au Zaïre (RDC). Il en ressort que les pauvres ont tiré parti des réformes dans les pays qui ont mis en place un programme d’ajustement intégral. Cependant, les résultats montrent que la croissance obtenue jusqu’ici ne suffit nullement à réduire la pauvreté de façon significative. Ceci confirme le point de vue généralement avancé selon lequel les pays africains seront appelés à intensifier les réformes en concentrant davantage l’attention sur les domaines qui posent encore problème, notamment la faiblesse du secteur financier, les monopoles des entreprises publiques et l’absence d’investissements privés compétitifs, avant d’atteindre une croissance plus robuste, préalable à toute amélioration du niveau de vie des populations africaines. L’Afrique est encore aux prises avec la crise. Cependant, les faits indiquent amplement que, sans réformes, la récession économique en Afrique et les conditions de vie des populations seraient encore pires.

Les sentiers de l’avenir

De toute évidence, pour assurer la pérennité des réformes en cours, l’Afrique est appelée à investir dans le capital humain et dans des institutions efficaces, et à changer de comportement et d’approches. L’investissement dans le capital humain appelle des interventions visant à former des professionnels africains qualifiés. Ceci nécessite, à son tour, la satisfaction des besoins du système d’éducation formelle et le renforcement des compétences de ceux qui mènent déjà leurs carrières. Toutefois, il convient de souligner également que l’Afrique a besoin d’institutions de développement capables de mettre à profit de façon efficace les compétences disponibles et d’améliorer les performances par la mise en place d’un cadre de travail propice et par l’apprentissage par l’expérience.

Je m’appesantirai sur les trois principales composantes du programme de renforcement nécessaire des capacités afin de mettre en évidence l’importance singulière de la mise en œuvre de réformes économiques effectives en Afrique.

1. Valorisation du capital humain

La déconfiture des institutions d’enseignement supérieur s’est traduite par la détérioration de la qualité de la formation professionnelle. Il va sans dire qu’il faut accroître l’offre de professionnels de haut niveau. S’agissant de la gestion du secteur public, il faudra former davantage d’économistes, de gestionnaires financiers, de comptables et d’administrateurs de systèmes d’éducation qualifiés, y compris les professionnels dans des domaines tels que la santé publique, le génie civil et le droit.

En Afrique, comme dans d’autres régions du monde, la fuite des cerveaux au niveau des professionnels africains qualifiés est inévitable. Par ailleurs, les ressources disponibles ne permettent pas, d’une manière générale, d’améliorer l’éducation tertiaire. Une augmentation appréciable du nombre de professionnels de haut niveau passe par la mise en place d’un système de sélection similaire à celui des institutions d’enseignement supérieur. En Afrique, ceci suppose une affectation judicieuse des ressources entre—et au sein—des pays afin d’éviter le chevauchement entre les institutions de formation de haut niveau du continent.

2. Renforcement des capacités institutionnelles

Bien qu’il soit important d’accroître l’offre de professionnels qualifiés, il existe une série de questions encore plus cruciales relatives à la création du cadre institutionnel nécessaire pour assurer l’utilisation efficace des ressources humaines. Dans nombre de pays africains, les systèmes financiers actuels n’offrent pas de stimulants financiers réalistes. Le plus souvent, le personnel est frustré par l’ambiguïté du système de nomination et l’insuffisance de la délégation de pouvoirs, l’absence de stimulants pour la bonne performance et de sanctions pour la mauvaise performance, et les incertitudes relatives à la carrière du personnel. Par ailleurs, le cadre de travail et les systèmes de stimulants de la fonction publique sont également déterminés par la nature des programmes d’assistance extérieure, dans la mesure où ceux-ci constituent une source de financement non négligeable pour l’investissement public.

Après plus de trois décennies d’assistance technique, il est évident que les modalités d’appui technique mises en place ne favorisent guère l’efficacité des institutions nationales. Sous bien des rapports, elles peuvent engendrer des distorsions des systèmes de stimulants et une confusion des responsabilités. Bien que de nombreux pays soient parvenus à affiner les responsabilités gouvernementales et à réduire les effectifs de la fonction publique, les efforts visant à développer les capacités dans les institutions du secteur public ont rencontré moins de succès.

Des approches novatrices de la gestion du secteur public sont à l’essai dans de nombreux pays africains. Par exemple, des organes d’exécution semi-autonomes ont été créés comme moyen éventuel d’éviter les contraintes bureaucratiques de routine. Dans certains pays, la fonction “recettes” a été confiée à ce type d’institutions. Avec le soutien des bailleurs de fonds, un certain nombre d’expériences de décentralisation des fonctions de l’Etat sont en cours. L’histoire récente du développement de l’Afrique, notamment en ce qui concerne les initiatives des bailleurs de fonds, abonde d’exemples d’innovations qui pourraient comporter des avantages intrinsèques, mais qui ont échoué en raison des faiblesses de l’environnement. Les bailleurs de fonds ont compris que l’utilité de la création d’îlots d’innovations et de gestion efficace est douteuse lorsque le cadre général souffre de l’inefficacité de la gestion et de la démotivation au sein des institutions.

Cela revient à dire que les initiatives dans le secteur public doivent être complétées par des efforts de renforcement des capacités afin de résoudre l’épineuse question des réformes systématiques et du renforcement des capacités de base de l’administration publique. Les institutions du secteur privé et de la société civile appellent un renforcement de capacités similaire.

3. Changement de comportements et d’approches

Chaque fois que nous entreprenons une mission de renforcement des capacités, nous devons nous poser la question suivante: dans quelle mesure la stratégie proposée sera-t-elle une innovation? Etant donné que les efforts de renforcement des capacités déployés depuis des années se sont soldés par des résultats apparemment modestes, pourquoi la présente stratégie seraitelle couronnée de succès? Il n’existe pas de réponse toute faite à cette question, mais nous pensons que cette stratégie pourrait se distinguer, en définitive, des efforts précédents si nous partons de l’hypothèse que les échecs précédents étaient imputables à des comportements, des approches et des pratiques erronés lors de la préparation et de la mise en œuvre. En revanche, la nouvelle stratégie requiert plus particulièrement un changement radical de comportement, d’approches et de pratiques tant au niveau des bailleurs de fonds que des bénéficiaires du renforcement des capacités. Les deux éléments du plan proposé nécessitent que:

  • les pays africains approfondissent et élargissent leurs processus d’élaboration des stratégies de renforcement des capacités nationales; et
  • les bailleurs de fonds, y compris la Banque mondiale, modifient fondamentalement leurs interventions en Afrique afin de devenir de meilleurs partenaires pour les stratégies de renforcement et de maintien des capacités.

Renforcement des capacités et réformes économiques en Ouganda

Vous n’ignorez pas qu’à l’arrivée au pouvoir de l’actuel Gouvernement de l’Ouganda en 1986, l’histoire du pays était caractérisée par des troubles politiques, une forte agitation sociale et une déliquescence avancée de l’économie. Le Gouvernement a entrepris de remédier à cette situation et de remettre l’économie sur la voie du développement de façon plus décisive en mettant en route son Programme de redressement en mai 1987. Selon les estimations, au moment où le Gouvernement ougandais a lancé son programme de redressement, le PIB par habitant était d’environ 40% inférieur au niveau de 1970, et le taux d’inflation annuel atteignait 240%. Malgré l’inflation galopante et la pénurie aiguë de devises, le taux de change officiel et les prix aux producteurs des produits agricoles étaient restés fixes. Par ailleurs, le recours systématique au financement par les banques nationales a accentué les pressions inflationnistes. Ces politiques ont eu pour effet d’hypothéquer la compétitivité de l’économie et, en particulier, celle du secteur des exportations. Cette situation a été exacerbée par une forte détérioration des termes de l’échange et par la rupture de l’Accord international sur le café.

Malgré ces débuts difficiles, des progrès notables ont été enregistrés en ce qui concerne la réforme et la stabilisation de l’économie et la mise en œuvre des réformes structurelles. Par exemple, le taux d’inflation a été ramené et maintenu à un seul chiffre (le taux d’inflation annuel a atteint son point culminant, soit 5,4 %, en avril 1999). Le contrôle des prix de tous les biens a été supprimé; par conséquent, les prix sont déterminés dorénavant par les forces du marché. Le marché des changes a été libéralisé. Les réserves en devises ont augmenté. Tant le secteur agricole que le secteur industriel ont enregistré une croissance plus robuste (8% et 11%, respectivement, au cours de l’exercice financier 1998). Les recettes totales, qui ne représentaient plus que 5% du PIB en 1988—le déficit global étant financé presque entièrement par le système bancaire national—étaient passées à environ 12% du PIB. Le déficit global en pourcentage du PIB a baissé de façon notable, passant de 17% en 1988 à 6,6% en 1998. Le taux de l’investissement privé a par ailleurs augmenté, passant de 9% du PIB en moyenne à 14% au cours de la même période. Depuis 1994, la performance de l’économie demeure remarquable, le taux de croissance du PIB et la croissance par habitant s’élèvent, en moyenne, à environ 7% et 4% par an, respectivement. Ces résultats, bien qu’impressionnants, n’ont pas permis d’améliorer les conditions de vie de la majorité de la population de l’Ouganda, qui vit encore dans une pauvreté abjecte.

Conscient du fait que les réformes économiques n’avaient pas permis de résoudre le problème de la paupérisation croissante, le Gouvernement a lancé le Plan d’action d’éradication de la pauvreté (PAEP) en novembre 1995. Le PAEP a, en vue d’éradiquer la pauvreté, adopté les cinq stratégies suivantes:

  • le maintien et la consolidation de la politique macroéconomique en vigueur afin de maintenir l’économie sur la voie de la croissance et de créer les stimulants macroéconomiques nécessaires pour permettre aux pauvres de participer à la croissance;
  • élargir suffisamment la base de la croissance économique afin de l’étendre aux pauvres, en mettant l’accent sur les dépenses publiques pour accroître les opportunités économiques, en particulier dans le secteur agricole;
  • la création de services sociaux de base pour les masses;
  • le renforcement des capacités nationales, afin de faciliter et d’accélérer le règlement des problèmes économiques et la réponse aux catastrophes;
  • la mise en place d’un système politique sûr, démocratique, juste et tolérant, susceptible de promouvoir la transparence et l’obligation de rendre des comptes.

De toute évidence, ainsi qu’il ressort des cinq stratégies évoquées, l’investissement dans le capital humain, le renforcement des institutions et le changement de comportements et d’approches constituent des objectifs prioritaires du Gouvernement. La mise à la disposition des masses de services sociaux de base, notamment l’éducation primaire universelle, permet de valoriser le capital humain. La création de capacités nationales susceptibles de favoriser la réponse adéquate et rapide aux problèmes économiques appelle la mise en place d’institutions efficaces et d’un ordre politique sûr, démocratique, juste et tolérant capable de promouvoir la transparence et l’obligation de rendre des comptes, et d’aider à changer les attitudes, les comportements et les approches.

Juliette Bonkoungou

Présidente, Conseil économique et social, Burkina Faso

Permettez-moi d’introduire mon propos en disant qu’il est difficile de prendre la parole, même sur un thème aussi pertinent, après des personnalités aussi éminentes que celles qui m’ont précédée à cette tribune. Néanmoins, je voudrais joindre ma voix à la leur pour rendre hommage à la communauté des partenaires au développement, en particulier à la Banque africaine de développement, au Fonds monétaire international et à la Banque mondiale, pour avoir pris l’initiative louable d’organiser les présentes journées de réflexion à l’occasion du séminaire inaugural de l’Institut multilatéral d’Afrique.

Je tiens à rappeler que, pour des besoins de rationalisation de nos débats, nous avons été amenés à structurer le thème central en plusieurs sous-thèmes. Mon intervention portera particulièrement sur la nécessité de renforcer les capacités en Afrique. Il convient de rappeler l’interdépendance qui existe entre les différents sous-thèmes, ce qui pose en fait la problématique de la bonne gouvernance entendue au sens le plus large, c’est-à-dire l’art de gouverner avec le maximum d’efficacité et de transparence, avec la participation optimale des différents acteurs du développement et dans la cohésion nationale.

Il est généralement admis aujourd’hui que l’instauration de la bonne gouvernance constitue l’un des défis majeurs du développement et de la démocratisation sur notre continent. Aussi, une gouvernance qui laisse à désirer constituera-t-elle toujours un obstacle au développement, auquel cas les profondes réformes socioéconomiques entreprises, notamment le renforcement des capacités, seront vouées à l’échec. Comment encourager les gouvernements à gérer efficacement le processus de développement et à créer un environnement propice à la créativité individuelle et à la responsabilité collective de la société civile? Comment créer les capacités nécessaires afin de satisfaire la demande pressante de liberté et de démocratie pluraliste exprimée aujourd’hui avec force par la société africaine? Comment renforcer nos institutions et élaborer des modes de gestion publique efficaces et efficients pour relever le défi de la pauvreté et du sous-développement? Comment concilier les besoins des administrations en personnel et en compétences nouvelles avec le maintien de la masse salariale à un niveau compatible avec nos recettes? Comment gérer utilement les motivations des agents du secteur public en faisant une impasse totale sur les perspectives d’augmentation des revenus, tout en maintenant la cohésion sociale? La complexité de la plupart de ces questions tient aux conflits de logique qui sont les corollaires de toute réforme en profondeur. Au coeur du débat sur le renforcement des capacités se trouve la question de l’existence et du développement d’un leadership de qualité et approprié, ancré dans la réalité d’une vision prospective du développement de notre continent.

Par conséquent, j’aborderai ce sous-thème sous deux angles: le renforcement des capacités institutionnelles et l’élaboration des politiques, d’une part, et les moyens par lesquels nos partenaires au développement pourraient nous accompagner dans ce processus de renforcement des capacités, d’autre part.

S’agissant des capacités institutionnelles en matière d’élaboration de politiques, permettez-moi de reprendre à mon compte les résultats des travaux d’un groupe d’experts des Nations Unies qui s’est réuni récemment afin de se pencher sur cette question. Au cours de cette réunion, nous avons convenu de mettre l’accent sur l’interaction dynamique qui existe entre le politique et les politiques.

En effet, le renforcement des capacités procède des politiques, mais il ne peut être véritablement opérationnel et efficient que si le comportement du politique lui-même est efficace. En d’autres termes, les réformes décisionnelles et les réformes politiques recouvrent certains domaines communs et s’inscrivent dans une relation d’interdépendance, d’autant plus que l’élaboration des politiques concerne, en dernier ressort, le choix et la répartition de la volonté politique et des ressources. Dans toutes les idéologies politiques, seules les autorités publiques légitimes ont le droit d’opérer les choix et de les appliquer.

Par ailleurs, il est important d’établir une distinction fondamentale entre les fonctions de l’Etat et les services que les pouvoirs publics peuvent déléguer à d’autres acteurs, notamment le secteur privé. Il n’en demeure pas moins que le mandat prioritaire de l’Etat ne peut nullement être transféré et qu’il conditionne le contexte dans lequel s’opèrent, dans un pays donné, les choix décisifs, notamment les choix relatifs aux équipements et aux infrastructures, aux activités liées à l’éducation, à la lutte contre la pauvreté, à la répartition des tâches entre les secteurs public et privé, à la réglementation de ces secteurs, etc.

Les nombreux efforts déployés par l’Afrique pour sortir du sousdéveloppement nécessitent un renforcement considérable des capacités. Cet effort pourrait prendre la forme d’une recommandation visant à accorder la priorité absolue à la formation de spécialistes de pointe en matière d’élaboration de politiques. Par conséquent, il est essentiel d’inclure dans les programmes de nos universités des cours en sciences décisionnelles. Ces programmes pourraient reposer sur l’expérience déjà acquise par les institutions d’études politiques, tout en apportant les ajustements nécessaires afin de répondre aux besoins d’excellence de chaque pays en matière d’élaboration et de mise en œuvre des plans et programmes de développement. Certes, il faudra un certain temps avant que tous ces programmes ne puissent former des spécialistes. Mais un programme d’urgence peut être mis en place en guise de solution intermédiaire, notamment le recyclage accéléré de ceux qui disposent déjà de connaissances dans ce domaine. Des programmes de formation similaires peuvent être envisagés également aux niveaux régional et international.

En fait, étant donné que le renforcement des capacités concerne l’ensemble des secteurs tant au niveau de l’Etat que des autres acteurs du développement, notamment la société civile et le secteur privé, il est vital que la structure qui est mandatée et chargée d’élaborer les décisions qui ont une incidence sur la vie et le devenir des autres acteurs, soit dirigée par des cadres compétents, consciencieux et suffisamment motivés. Par conséquent, l’élaboration des politiques doit comprendre un volet distinct qui exige des élites une gestion publique de qualité et appelle un profil de carrière différent et suffisamment attractif. Ainsi, chaque pays devrait compter au moins un organisme de recherche et d’études disposant d’une masse critique d’experts nationaux de premier ordre et possédant suffisamment d’expérience, qui procéderaient à l’étude et à l’élaboration des choix concernant les grandes questions d’intérêt national.

Tout en travaillant en toute indépendance, ces organismes apporteraient leur contribution à la réflexion de la société et des pouvoirs publics sur les questions d’ordre politique. C’est la raison pour laquelle le renforcement des capacités institutionnelles et humaines de gestion du développement constitue, depuis les années 80, une préoccupation des gouvernements africains et de leurs partenaires. A cet égard, on pourrait citer le Programme d’assistance technique du PNUD, qui est en train d’être mis en œuvre dans la plupart des pays africains, et l’initiative prise par la Banque mondiale en 1995 de parrainer la réflexion sur le renforcement des capacités. Aujourd’hui, il est nécessaire d’aller au coeur du débat et de déployer les efforts requis pour imprimer une dynamique interne en faveur de l’amélioration des capacités et du développement.

Compte tenu de ce qui précède, quelles sont les nouvelles perspectives de coopération institutionnelle? Le renforcement de la coopération en Afrique appelle d’emblée un changement de mentalités. En d’autres termes, il importe de revoir l’ensemble des actions de coopération visant à renforcer les capacités de gestion publique dans un pays donné et de redéfinir les modalités d’intervention de nos partenaires. En effet, depuis la mise en place des programmes d’ajustement structurel dans les économies africaines, on assiste à une croissance du nombre des organismes de développement, parallèlement à la réduction sensible des capacités des administrations africaines.

Lorsque les partenaires financent les projets, ils essaient de rentabiliser certains d’entre eux et de mettre en place un système de gestion efficace. Toutefois, ces projets ne prennent pas en compte les externalités positives ou négatives. Il s’ensuit qu’en définitive les projets—même ceux qui sont censés renforcer les capacités—freinent le développement institutionnel. Etant donné que la durée, le coût et le lieu d’implantation des projets sont déterminés à l’avance, les organismes d’aide prennent des engagements jusqu’à un certain point. Ce type d’intervention est adapté pour l’aide publique dont les budgets sont gérés dans le cadre des programmes annuels. Lorsque le rythme des décaissements d’une entité bénéficiaire laisse à désirer, celle-ci s’expose au risque de ne pas voir son budget renouvelé. Dans le même temps, il lui est interdit de dépasser son budget. Il s’agit là des conditionnalités dont plusieurs conférences ont déjà débattu. Je crois savoir qu’au niveau de nos partenaires, la réflexion est très avancée en ce qui concerne la révision de ces conditionnalités.

En revanche, le développement institutionnel—et partant le renforcement des capacités—ne peut s’inscrire que dans le long terme. Une approche à court terme inadaptée et fondée sur le non-partage des risques mine plus qu’elle n’améliore les capacités intrinsèques des institutions publiques concernées. Il faut donc rechercher les voies et moyens d’apporter l’aide publique nécessaire de façon à éviter que les risques liés aux dons ou aux prêts ne soient supportés par le bénéficiaire uniquement. Si nous voulons assurer le développement, il faut veiller à ce que les projets ne conduisent ni à la déstabilisation des institutions récipiendaires ni à l’émergence d’administrations à deux vitesses.

Pour corriger les distorsions qui peuvent exister entre la demande et l’offre de renforcement des capacités, beaucoup d’auteurs et d’organismes préconisent désormais l’approche nationale des programmes. Celle-ci concerne tant la formulation de la demande nationale de développement que l’appropriation de l’offre. Elle implique une large concertation qui dépasse le cadre purement classique des lettres d’intention ou du recrutement de consultants pour un certain nombre de projets. L’approche nationale doit favoriser la valorisation et la promotion de l’expertise nationale dès la mise en place du programme qui, à son tour, doit tendre à établir un équilibre fécond entre l’expertise locale et l’expertise étrangère.

Le problème majeur qui se pose concerne moins l’acquisition du savoirfaire technique que le transfert des processus qui y conduisent et la participation active des acteurs nationaux au processus de changement. A l’avenir, les interventions devront permettre aux Africains de mieux définir le rôle et la mission des pouvoirs législatif et consultatif, du système judiciaire et de la société civile dans l’exercice des fonctions suivantes: la transparence et le contrôle de la gestion de l’Etat et des affaires publiques, la liberté d’information et d’expression, l’indépendance du système judiciaire et la consolidation de la primauté du droit. Les partenaires au développement devront associer les gouvernements africains à la définition du type d’assistance à apporter aux sociétés africaines, lesquelles doivent participer au contrôle de la gestion des affaires publiques en constituant un contre-pouvoir, ainsi qu’en sauvegardant la paix et la stabilité.

Les principes précédents pourraient servir de fondement aux stratégies d’assistance révisées, à la détermination des axes d’intervention sur la base d’un dialogue constructif sur les politiques et à la satisfaction des besoins immédiats sans négligence des préoccupations à long terme. Ainsi, les gouvernements, le secteur privé et la société civile pourront-ils parvenir, grâce à leur interaction, à un consensus sur les politiques et les programmes. Il faudra exécuter les programmes et les projets de telle façon qu’ils soient pilotés durablement par des responsables nationaux, que des capacités stratégiques soient créées et que soit assurée la coordination des différentes interventions d’appui au développement.

A cet égard, en juin 1992, les attentes de mon pays, le Burkina Faso, ont été satisfaites par la mise en place d’un programme d’appui à l’administration. Ce programme, auquel plusieurs partenaires ont apporté des contributions coordonnées (dont le montant total atteignait 42,1 millions de dollars), a permis de réformer le système de passation des marchés publics et d’informatiser les procédures de dépenses publiques. Il a également permis de procéder à l’informatisation des services de la douane et des impôts, au renforcement et à la revitalisation du contrôle financier, à l’informatisation progressive de l’indice des prix à la consommation et à une étude sur le profil de pauvreté dans le pays. En effet, le renforcement des capacités requiert à la fois la formation et l’introduction dans nos administrations des techniques de gestion modernes et des services auxquels les pays du Nord doivent leur efficacité.

Dans le secteur public, nous avons utilisé les techniques de gestion modernes pour mener des réunions sur le rôle et la mission de l’Etat. Ces réunions ont permis de prendre un certain nombre de décisions concernant les effectifs de la fonction publique et la réduction de la masse salariale. En ce qui concerne la justice, il s’agissait de recruter davantage de magistrats et d’améliorer leur formation par l’organisation de séminaires et de cours de spécialisation, notamment dans le domaine du droit des affaires. Au niveau parlementaire, il s’agissait principalement de rechercher les voies et moyens de renforcer les activités du Parlement de façon qu’il puisse contrôler efficacement les actions de nos gouvernants.

Nous pourrions débattre pendant toute une journée de la question du renforcement des capacités, et tel est justement l’objet du présent séminaire. Nous sommes ici pour apporter une modeste contribution au débat sur un sujet d’importance capitale pour l’Afrique et qui ne devrait pas—je suis tout à fait d’accord—devenir un simple slogan. C’est dans cette optique que nous devons nous attacher à réfléchir à la réorganisation des structures de formation afin de former des cadres compétents et motivés pour servir leurs pays.

Jose Sulemane

Ministère du Plan et des Finances, Mozambique

Après les différents exposés que nous avons entendus, j’insisterai dans mon intervention sur cinq aspects du renforcement des capacités, en supposant que des réformes économiques sont en chantier dans de nombreux pays.

Le premier aspect que j’aimerais aborder concerne la nécessité de changer les mentalités, thème abordé dans les exposés précédents. La formation seule ne suffit pas: elle doit être complétée par d’autres facteurs. Je connais des amis et des collègues qui ont participé à différents séminaires à l’Institut du FMI et dans d’autres institutions, mais qui n’ont rien fait une fois rentrés au pays. Outre l’élaboration d’une vision nationale et de slogans du genre “joignez l’acte à la parole” ou “donnez l’exemple”, il faut se pencher également sur les questions relatives aux progrès personnels.

L’Institut multilatéral d’Afrique et les autres institutions de formation en Afrique ne devraient pas former le personnel uniquement dans le domaine de la macroéconomie, mais également dans les domaines afférents aux progrès personnels. Il ne s’agit pas uniquement d’inculquer des connaissances aux gens, mais aussi de les amener à appliquer ce qu’ils ont appris, leur fixer des objectifs et renforcer leur confiance en eux-mêmes, de façon qu’ils ne craignent pas l’échec lorsqu’ils s’emploient à atteindre ces objectifs. Les progrès personnels sont nécessaires pour créer la confiance chez les personnes formées. Un institut tel que l’IMA et les autres institutions de formation devraient fournir un certain nombre de règles de base qui permettraient de renforcer avec succès nos capacités en matière de formulation et de mise en œuvre des politiques.

Le second aspect que je voudrais aborder est celui de l’allégement de la pauvreté. Le renforcement des capacités devrait contribuer à l’allégement de la pauvreté. Ceci devrait être possible, car il y a un certain nombre de problèmes culturels dans les pays d’Afrique subsaharienne qui sont, en partie, à l’origine de la pauvreté.

Le troisième aspect que je voudrais mettre en évidence a trait à l’importance du secteur informel. Les opérateurs de ce secteur ne paient pas d’impôts, car leurs activités ne sont pas enregistrées. Mais celles-ci constituent l’essence même de l’économie africaine en dépit des effets des guerres civiles ou des chocs extérieurs. Une meilleure compréhension du secteur informel pourrait contribuer à résoudre un certain nombre de problèmes auxquels nous sommes confrontés, en particulier si nous adoptons les approches de marché. Il est vital de mettre tout en œuvre pour résoudre les problèmes auxquels doivent faire face les opérateurs du secteur informel, car il constitue la principale source d’emplois. Une fois reconnu que le secteur informel constitue l’essence même de l’activité de production, on peut mettre à profit les politiques budgétaires et financières pour constituer des fonds qui mettront les ressources nécessaires à disposition de ce secteur en dehors des activités des banques commerciales. Ainsi, par l’amélioration des compétences des opérateurs du secteur informel, pourrions-nous peutêtre résoudre certains problèmes liés à la pauvreté. Lorsque j’étudiais aux Etats-Unis, j’ai constaté que la plupart de mes condisciples américains avaient bénéficié de prêts bancaires pour faire leurs études. Nous n’avons rien de tel dans un pays comme le Mozambique.

Un quatrième aspect du renforcement des capacités concerne l’utilisation de ce qu’il est convenu d’appeler le cadre budgétaire à moyen terme du renforcement des capacités. Le problème réside dans la recherche des voies et moyens d’assurer la pérennité des programmes de renforcement des capacités. Permettez-moi de me référer, une fois de plus, à mon expérience d’étudiant. Les recettes tirées des frais d’inscription dans les universités où j’ai fait mes études représentent environ 50% des exportations officielles du Mozambique. Ceci montre, de toute évidence, que la plupart de nos économies sont de taille très modeste puisqu’ une université américaine de 10.000 étudiants dispose de presque autant de ressources qu’un pays africain. Nous devons peut-être tirer des enseignements de l’expérience de ces organismes à but non lucratif dans le domaine du renforcement des capacités dans un pays tel que le Mozambique. Par ailleurs, dans une autre université où j’ai étudié, les ressources représentent environ le tiers du PIB officiel du Mozambique et l’équivalent du cinquième de l’encours de la dette extérieure de mon pays. Ces institutions ont constamment investi et maintenu leurs fonds de dotation au fil des ans. Nous devrions peut-être mettre à profit l’expérience de ce type d’institutions pour la recherche des voies et moyens d’assurer la pérennité de nos programmes de renforcement des capacités.

La seule difficulté que j’entrevois à ce niveau concerne les sources de financement. L’expérience de mon pays, le Mozambique, montre qu’il reçoit chaque année environ un milliard de dollars d’aide. Une partie de ces ressources pourrait servir à créer un fonds de dotation pour le renforcement des capacités. Il suffirait d’intégrer cette proposition dans le document-cadre de politique économique et d’en discuter avec les pays donateurs en tenant compte de la performance de l’économie et de la bonne gouvernance. Par exemple, si on investissait un million de dollars dans des bons du Trésor des Etats-Unis, on pourrait obtenir une rentabilité de 5 à 6%, soit 60.000 dollars EU par an. Avec une telle somme, on pourrait recruter 3 titulaires de maîtrise au Mozambique pour un an. Ce type d’approche permettrait peut-être de contribuer à résoudre le problème du renforcement des capacités et de sa durabilité.

Un dernier aspect important—mais qui n’est nullement propre au Mozambique—est que nos responsables ne se penchent pas de façon critique sur le rôle des expatriés dans les programmes d’assistance technique. Il m’a été donné de voir des cas où des expatriés occupent un poste depuis dix ans et exercent les mêmes fonctions sans jamais transmettre leurs connaissances aux fonctionnaires locaux. La faute incombe, en particulier, à nos responsables qui renouvellent constamment les contrats de ces expatriés sans procéder à une évaluation approfondie des résultats obtenus en matière de transfert de connaissances et de savoir-faire technique.

Pour me résumer, le problème du renforcement des capacités doit être abordé de façon globale. Fondamentalement, nous devons rechercher les voies et moyens de changer les mentalités, de prendre en compte les intérêts de la majorité de la population—c’est-à-dire alléger la pauvreté—et d’assurer la pérennité de tous les programmes que nous mettons en place, même si nous devons utiliser des méthodes peu orthodoxes pour résoudre les problèmes y afférents.

Commentaires des participants

  • L’exemple de l’Ouganda au cours des dix dernières années constitue un témoignage éloquent des contradictions économiques qui existent dans de nombreux pays africains, où une performance macroéconomique digne d’éloges va de pair avec une aggravation de la pauvreté. Il convient de repenser de façon objective les fondements politiques des économies des pays africains afin d’habiliter les populations défavorisées et de mettre en place des mesures susceptibles de donner un coup d’arrêt à la paupérisation croissante.
  • Les efforts de renforcement des capacités en Afrique devraient s’orienter vers la recherche des voies et moyens d’alléger la pauvreté et de réduire les inégalités et le chômage. Etant donné que le secteur informel constitue la pierre angulaire des activités de production, il devrait être reconnu et mieux pris en compte dans la formulation des politiques et la gestion des activités. Par conséquent, le secteur informel devrait occuper une place de choix dans les plans de renforcement des capacités des pays et des institutions multilatérales en Afrique.
  • Dans la planification du renforcement des capacités en Afrique, l’accent a été mis uniquement sur la formation. Celle-ci, bien que nécessaire, est insuffisante. Les programmes doivent aussi prendre en compte les questions d’ordre culturel. Ils doivent faire une place au changement de mentalités, en renforcement de la confiance, aux progrès personnels, à l’intégration des femmes dans le développement et à divers aspects connexes.
  • En Afrique, une fois que les bailleurs de fonds se retirent, de nombreux programmes d’assistance s’effondrent en raison du vide créé délibérément au niveau de la gestion. Le renforcement des capacités locales est donc indispensable à la gestion de l’aide ou des dons. Il faut encourager les bailleurs de fonds à confier la microgestion de leurs programmes et projets aux ressortissants des pays bénéficiaires.
  • Pour que les économies africaines puissent croître et se développer rapidement, l’intégration économique constitue un impératif urgent et il existe des besoins de formation dans ce domaine que l’IMA devrait s’attacher à satisfaire. Le réseau que l’IMA va mettre en place avec les organisations africaines devrait comprendre les institutions d’intégration sous-régionales. Son futur programme devrait tenir compte des activités relatives aux échanges inter- et intra-régionaux, aux investissements, à la douane et à l’intégration de la production.
  • Dans son futur programme, l’IMA devrait se concentrer sur les activités de haut niveau ou de grande importance et mettre à profit la plupart des activités de formation des institutions nationales et régionales disposant de l’expertise nécessaire. L’Institut devrait organiser des ateliers conjoints en collaboration avec les “institutions partenaires” africaines.

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