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Annexe I: Transparence des opérations des administrations publiques

Author(s):
International Monetary Fund. Research Dept.
Published Date:
July 1998
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La transparence des opérations des administrations publiques est nécessaire pour assurer des finances publiques saines, la bonne gestion des affaires publiques et l’intégrité de l’ensemble de ces opérations. Dans sa déclaration de septembre 1996 intitulée «Partenariat pour une expansion durable de l’économie mondiale», le Comité intérimaire déclare à ce sujet: «Il est indispensable d’améliorer la transparence de la gestion des finances publiques en poursuivant l’effort de réduction des opérations hors budget et des déficits quasi budgétaires». (Voir les Perspectives de l’économie mondiale d’octobre 1996, page xii.) On retrouve ces préoccupations dans une Étude spéciale récente1 du FMI consacrée à de multiples aspects de la transparence opérationnelle des administrations publiques, qui identifie les bonnes pratiques, passe en revue les principales tendances observées dans ce domaine et examine l’action du FMI en faveur de la transparence des finances publiques.

Raisons d’être de la transparence des finances publiques

La transparence des finances publiques peut-être définie comme une politique d’ouverture qui permet à l’ensemble du public de s’informer sur les structures et les fonctions des administrations publiques, les objectifs en matière de finances publiques ainsi que sur les comptes du secteur public et les projections correspondantes. Elle implique la possibilité d’obtenir sans difficultés des renseignements fiables, exhaustifs, récents, compréhensibles et comparables au plan international sur les activités des administrations publiques—y compris celles qui se déroulent en dehors du secteur des administrations publiques—, de sorte que les électeurs et les marchés de capitaux peuvent se faire une juste idée de la situation financière actuelle et future des administrations publiques.

La transparence des finances publiques est une condition préalable d’une saine politique économique. Si un budget clair est publié à temps, les marchés peuvent plus facilement évaluer les intentions des pouvoirs publics et, par conséquent, soumettre ces derniers à une discipline salutaire. La transparence accroît les risques politiques que font courir des orientations insoutenables; inversement, des pratiques opaques peuvent permettre de dissimuler longtemps une dilapidation des deniers publics. En outre, si les comptes financiers des administrations publiques sont transparents, les marchés sont en mesure de savoir ce que les pouvoirs publics ont véritablement fait ainsi que de comparer les résultats aux opérations inscrites au budget. La transparence des finances publiques peut aussi augmenter la confiance de la population dans les pouvoirs publics.

L’opacité des pratiques de finances publiques est souvent un facteur de perturbation, de distorsion dans l’allocation des ressources et d’aggravation des iniquités. De telles conséquences ne sont pas toujours visibles dans l’immédiat, mais elles risquent de se manifester plus tard sous la forme d’une grave crise financière qui exigera des mesures correctives beaucoup plus coûteuses. C’est le cas, par exemple, des avantages fiscaux non transparents, des subventions quasi budgétaires et des dépenses hors budget, qui contribuent tous au déséquilibre des finances publiques. Les conséquences déstabilisatrices d’une accumulation d’arriérés de paiements et d’éléments de passif éventuel non provisionnés se font généralement sentir avec un décalage plus long. À plus court terme, un gouvernement qui ne fournit pas suffisamment d’informations aux marchés de capitaux pourra se voir appliqué des primes de risque plus fortes. Tout impôt et toute subvention, de même que la réglementation économique, modifient les prix relatifs et la rentabilité des facteurs et faussent l’allocation des ressources. Mais, lorsque ces pratiques ne sont pas transparentes, leurs conséquences nuisibles, dont les gains qu’en tirent des groupes d’intérêt influents au détriment des pauvres et de ceux qui ont moins de moyens de se faire entendre, échappent à l’opinion et ne peuvent faire l’objet d’un débat public.

Certes, la transparence des finances publiques peut impliquer initialement des coûts, car l’on doit mettre en place les institutions et les moyens techniques qu’exigent un système d’information centralisé, la mise au point d’outils de prévision fiables, la mise en oeuvre des techniques comptables voulues et la simplification des pratiques réglementaires ou la matérialisation de leurs coûts. En outre, le maintien de ces pratiques et la dissémination de l’information obtenue entraînent des coûts récurrents, encore que souvent décroissants. La transformation d’une culture du secret en une culture de la transparence peut être au moins aussi coûteuse.

Les dispositions institutionnelles et les pratiques comptables du secteur public doivent toujours être transparentes si l’on veut en tirer les avantages attendus, mais une certaine marge d’appréciation subsiste quant au moment opportun pour divulguer des renseignements sur le processus de décision gouvernemental. On considère généralement que la transparence des finances publiques est souhaitable, mais que des manquements temporaires se justifient parfois, par exemple lorsque l’annonce prématurée de mesures (telle l’institution d’impôts ou de subventions) en réduirait l’efficacité ou permettrait à certains groupes d’en tirer des gains fortuits.

Institutions et comportements

En principe, la transparence de la structure et des fonctions globales des administrations publiques suppose une condition essentielle: une claire délimitation des secteurs public et privé, et, à l’intérieur du secteur public, des niveaux d’administration publique et du secteur des entreprises d’État. Les compétences en matière de dépenses au titre des fonctions et des services publics essentiels doivent être réparties clairement entre le niveau central et les divers niveaux inférieurs d’administration publique. La base des recettes de chaque niveau d’administration publique doit être déterminée sans équivoque possible, et il faut aussi parfois prévoir des clés de répartition des revenus et des transferts entre les différents niveaux.

À l’intérieur de l’administration centrale, les opérations extrabudgétaires peuvent être en principe un moyen efficient d’accomplir certaines tâches pour lesquelles l’obligation de dépense sort du processus annuel d’adoption des crédits budgétaires. Il s’agit, en particulier, des systèmes de stabilisation des cours des produits de base, ou encore des régimes publics de retraite. En revanche, dans un certain nombre de pays, les fonds extrabudgétaires—par exemple, ceux qui se rapportent à des dépenses militaires—ont été créés principalement pour soustraire ces dépenses à l’examen du législateur. En outre, il arrive que des fonds dont la création répondait initialement à des raisons valables deviennent ensuite une source de graves dysfonctions (ainsi, dans certains pays, la facilité de l’accès aux caisses de retraite vieillesse et invalidité permet d’alléger le chômage de manière non transparente). Dans d’autres pays, les réserves des caisses de stabilisation de produits de base—ou les fonds de réserve créés à partir du produit de la vente de ressources non renouvelables—ont été détournées pour financer des subventions à la consommation ou des opérations de prestige. Les pouvoirs publics se trouvent donc confrontés à une tâche d’importance: fournir en temps voulu une information suffisante sur les activités de cette nature.

Dans le secteur public, il est nécessaire de s’assurer que les relations entre les administrations publiques et le secteur des entreprises d’État restent transparentes. Il existe de bonnes raisons de restreindre les activités de ce secteur qu’il serait plus légitime de privatiser, mais lorsque ces activités ont été confiées aux entreprises d’État, il est important qu’elles fassent l’objet d’une documentation de qualité et accessible au public. De même, les renseignements sur le coût des activités quasi budgétaires qu’accomplissent les institutions financières publiques—par le truchement de taux de change multiples, de crédit préférentiel et de garanties—devraient être publiés de préférence dans des documents budgétaires annuels. En outre, l’on doit pouvoir aussi s’informer sur les coûts budgétaires de la restructuration d’entreprises non financières et d’institutions financières à capital public. Leur privatisation doit être menée avec toute la transparence que permettent de sains principes de commercialisation.

En ce qui concerne la plupart des biens et des services publics, il est facile de distinguer les activités du secteur public de celles du secteur privé. Dans de nombreux pays, l’État est le seul responsable de la fonction publique, de la sécurité intérieure, de la défense, des relations étrangères et de la politique macroéconomique. Pourtant, il existe de plus en plus d’activités (qui concernent l’éducation, la santé, ou l’électricité, le gaz, l’eau, etc.) pour lesquelles les deux secteurs peuvent se faire concurrence. De fait, il arrive que l’État donne mandat au secteur privé d’effectuer certaines activités pour son compte; en pareil cas, il est nécessaire de s’accorder ouvertement sur la nature et l’ampleur des obligations budgétaires des administrations publiques à l’égard du secteur privé.

De même, la réglementation peut se justifier dans un certain nombre de domaines (principalement la santé publique, la sécurité des consommateurs, la protection de l’environnement et des travailleurs ainsi que de la politique de la concurrence). Si le cadre réglementaire n’est pas défini de manière précise et claire, des problèmes de gouvernance peuvent se poser, car les coûts qu’entraîne le respect de la réglementation—qu’ils soient supportés directement par les organismes réglementés ou indirectement par le reste de l’économie—ne sont pas visibles. D’une manière générale, la déréglementation récente des marchés des produits de base, de la main-d’oeuvre et des capitaux a contribué à accroître la transparence des opérations des administrations publiques.

La transparence est d’une importance critique dans le cas du processus budgétaire, de la politique et de l’administration fiscales ainsi que du financement de la dette. Le plus souvent, les tâches correspondant à chaque étape du processus budgétaire sont définies de manière assez détaillée par la législation budgétaire, à moins, ce qui est plus rare, qu’elles ne s’appuient sur des conventions et des décisions antérieures. La préparation du projet de loi de finances, dans lequel il est bon de définir la stratégie et les grands objectifs budgétaires pluriannuels, de même que l’examen et l’adoption du projet par le pouvoir législatif, doivent, sauf exception, se faire de manière ouverte et les résultats doivent être publiés.

Au stade de l’application du budget, les pouvoirs publics doivent informer périodiquement le public et le parlement des soldes d’exécution et comparer ces résultats aux objectifs correspondants. Le degré d’ouverture des passations de marchés publics, des contrats publics et des pratiques en matière d’emploi public est une autre pierre de touche de la transparence de l’exécution et du contrôle budgétaires. En outre, une information suffisante est aussi nécessaire pour effectuer des audits financiers et des audits de résultat, dont les conclusions doivent être rendues publiques. Enfin, il est indispensable que l’application de la législation des incompatibilités («conflits d’intérêts») permette de restreindre le risque de voir les fonctionnaires tirer parti des possibilités de rente privée qu’offre le domaine public. Les lois visant la liberté d’accès à l’information peuvent contribuer à satisfaire aux impératifs de transparence et de responsabilité publiques en donnant au citoyen la possibilité de prendre connaissance de documents publics et, si les autorités refusent de divulguer certains renseignements, en les contraignant à se justifier.

Dans le domaine de la fiscalité, la transparence implique des bases d’imposition clairement définies et faisant l’objet d’une publicité suffisante en application de textes législatifs, ainsi qu’une administration claire et simple de l’impôt. Les allégements fiscaux discrétionnaires accordés à certaines personnes physiques ou morales compromettent la transparence et la crédibilité de la fiscalité. Afin de donner plus de transparence à l’administration de l’impôt, de nombreux pays ont défini par la voie législative les droits et les obligations du contribuable, ainsi que des règles régissant la conduite des fonctionnaires de l’impôt. La publication d’estimations des «dépenses fiscales»—c’est-à-dire du manque à percevoir qu’entraînent les avantages fiscaux—est un élément important de la discussion du projet de budget annuel ou des réformes fiscales.

La déréglementation financière a renforcé la transparence des opérations de financement des administrations publiques. De nombreux pays ont recours aux marchés pour obtenir des ressources financières de manière ouverte, ce qui suppose que les participants aux marchés soient suffisamment informés du calendrier d’appel d’offres, des garanties des émissions, des coupons offerts, des cours, des soumissions et des offres retenues. En outre, les administrations publiques souhaitant lever des fonds sur les marchés de capitaux internationaux et intérieurs doivent communiquer aux agences de notation, aux garants d’émissions et aux organismes de supervision une masse considérable de données sur le volume, les termes et les conditions de la dette publique, les créanciers envers lesquels elle a été souscrite et la capacité des administrations publiques à en assurer le service. En raison des distorsions qu’entraînent les contraintes, la transparence dans le domaine de la dette est encore plus importante lorsque le marché est réglementé. Quant aux prêts des administrations publiques, la transparence implique l’adoption de modalités précises d’attribution des crédits (évaluation des risques incluse), ainsi que la diffusion d’informations sur les termes et conditions des prêts.

Comptes des administrations publiques

En principe, les administrations publiques sont unanimement considérées comme l’entité qui recouvre le maximum d’activités du secteur public non commercial, puisqu’elles englobent le budget, les comptes de la sécurité sociale et d’autres comptes extrabudgétaires, avec une consolidation qui porte sur tous les niveaux d’administration publique. Cependant, comme les administrations publiques, même ainsi définies, ne recouvrent pas toujours la totalité des opérations de finances publiques puisque les activités quasi budgétaires des entreprises non financières et des institutions financières à capital public en sont parfois exclues, un certain nombre de pays communiquent des données sur le secteur public non financier. D’autres pays ont élargi la définition des administrations publiques de manière à y inclure les institutions financières publiques, ce qui permet d’englober la totalité du secteur public. Il est préférable d’utiliser un autre concept—les activités des administrations publiques—qui vise à exprimer de manière précise le coût de toutes les fonctions des administrations publiques, y compris les activités quasi budgétaires exercées en dehors de ces dernières. Lorsque la quantification du coût des activités quasi budgétaires se révèle impossible, le simple fait d’énumérer ces activités permet d’accroître la transparence.

Le choix de la base sur laquelle sont comptabilisées les opérations des administrations publiques—celle des encaissements et décaissements ou celle de l’exercice—a des conséquences importantes pour la transparence de l’exécution du budget. Ne recourir qu’à la base encaissements et décaissements est utile pour déterminer les répercussions directement proportionnelles de l’emprunt public sur l’inflation et le solde extérieur, mais l’ampleur et la date des opérations de finances publiques ainsi déterminées peuvent être incorrectes. Par conséquent, la base de l’exercice est utile elle aussi, pour calculer les répercussions sur les ressources macroéconomiques de la politique financière, en particulier à moyen et à long terme. Lorsque la base encaissements et décaissements est utilisée, les principales distorsions résultent de l’exclusion de données relatives à l’accumulation d’arriérés (en particulier d’arriérés de dépenses), aux transactions en nature (y compris les engagements des administrations publiques au titre de fournitures qui leur sont destinées, de remboursements d’impôts ou de restructurations bancaires) et au coût des emprunts lorsqu’il est inférieur à celui du marché. De plus en plus d’observateurs préconisent que l’on suive l’évolution des comptes budgétaires en se plaçant dans l’optique des encaissements et des décaissements aussi bien que dans celle de l’exercice.

Le calcul de la valeur des avoirs et des engagements et leur prise en compte peuvent être décisifs pour la transparence et l’homogénéité des états financiers des administrations publiques. À cet égard, diverses méthodes (prise en compte intégrale ou dépréciation) peuvent être adoptées dans le cas des dépenses d’investissement, en fonction de l’objectif analytique de l’opération. Étant donné les difficultés d’ordre plus général que présente l’évaluation des actifs publics, l’expression de la dette publique en valeur brute, et non pas nette, est souvent la seule solution fiable. Il serait bon de disposer d’estimations du patrimoine net des administrations publiques, mais la plupart des pays ne sont pas encore en mesure de le calculer.

En outre, il est nécessaire de rassembler et de diffuser des renseignements sur les engagements et les passifs éventuels. S’agissant de ces derniers, on mentionnera la garantie des crédits accordés par des institutions financières et celle des dépôts constitués auprès d’elles, garanties qu’il est souvent impossible de quantifier, car elles sont subordonnées à l’apparition des événements faisant l’objet de l’assurance. Il peut être utile d’estimer les engagements envers les bénéficiaires futurs de régimes d’assurance vieillesse, chômage et maladie qui ne semblent pas supportables étant donné les taux actuels d’imposition et de cotisation. L’estimation donne une idée de l’ampleur des changements de politique qui peuvent s’imposer pour parvenir à la viabilité des finances publiques.

La transparence des finances publiques suppose que l’on répartisse les données relatives aux engagements, aux titres de propriété et aux opérations des administrations publiques entre des catégories de flux et de stocks qui soient utiles pour l’analyse. Les recettes doivent être réparties entre les grandes catégories fiscales et non fiscales et les transferts sans contrepartie, tandis que le financement, y compris le produit des privatisations, doit figurer au-dessous de la ligne. Les dépenses doivent être ventilées en grandes catégories fonctionnelles ou économiques, et l’on doit séparer les paiements d’intérêts de l’amortissement de la dette, lequel doit apparaître sous la forme d’un financement négatif situé au-dessous de la ligne. Enfin, les flux de financement, ainsi que le stock de la dette correspondant, doivent être subdivisés en fonction de l’unité de compte, de l’échéance et de la source.

Indicateurs et projections

L’indicateur direct du solde des finances publiques qui est le plus souvent disponible, à savoir le solde général des opérations des administrations publiques, n’est transparent que dans la mesure où la couverture, l’enregistrement et la classification des données ne présentent pas de distorsions. Ce solde est utilement complété par d’autres mesures qui doivent satisfaire aux mêmes impératifs de transparence. Il s’agit normalement du solde courant, qui exprime la contribution des administrations publiques à l’épargne nationale; du solde primaire, qu’on utilise pour déterminer l’effort budgétaire nécessaire pour stabiliser ou réduire la dette publique; et du solde opérationnel dans le cas des pays où l’inflation a été forte et l’endettement élevé. En outre, la plupart des pays calculent aussi un indicateur direct des variations du stock d’avoirs et d’engagements, mais il est nécessaire, en l’absence de données satisfaisantes sur les actifs non financiers, de s’appuyer sur une quantification de la dette brute.

Lorsqu’ils souhaitent connaître l’orientation des finances publiques, le public et les marchés de capitaux se réfèrent souvent avec profit à des indicateurs analytiques de leurs tendances à court terme. Les plus connus sont peut-être les indicateurs qui permettent de «gommer» l’effet des fluctuations conjoncturelles ou des chocs exogènes sur la quantification directe du solde des finances publiques. Dans les économies avancées, des indicateurs tels que le solde structurel sont le plus souvent utilisés. De même, l’évaluation de la viabilité des finances publiques—étant donné le vieillissement rapide des populations, l’augmentation du coût des soins de santé et la rigidité de la plupart des droits acquis—devrait s’appuyer sur des hypothèses à long terme faisant ressortir l’évolution du solde budgétaire sur plusieurs décennies. On peut déterminer la viabilité à long terme de la dette en examinant les niveaux d’endettement actuels, le taux d’intérêt, la croissance du PIB et le ratio solde du budget primaire/PIB. En outre, il est bon que les pouvoirs publics évaluent périodiquement la viabilité financière à long terme des régimes publics d’assurance retraite et maladie et d’autres programmes de protection sociale.

La définition des orientations des finances publiques, ainsi que le débat public auquel les objectifs et la stratégie donnent lieu, se fonde généralement sur les projections des tendances futures des finances publiques et des résultats d’ensemble de l’économie. Ces projections doivent s’appuyer sur des hypothèses et des paramètres macroéconomiques (par exemple, les taux d’imposition effectifs, la matière imposable) qui soient à la fois réalistes et bien étayés. Lorsqu’ils publient des prévisions à court terme portant sur les données macroéconomiques ou les finances publiques, les autorités doivent fournir les projections de référence, qui supposent que les grandes orientations de la politique économique sont inchangées, ainsi qu’un autre jeu de projections, qui traduisent l’impact de grandes réorientations de la politique économique.

Tendances et priorités générales

Au cours des dernières années, de nombreux pays membres du FMI ont beaucoup progressé sur la voie de la transparence des finances publiques. Les plus grandes avancées ont eu lieu dans les économies en transition, bien que les finances publiques de certaines d’entre elles ne soient pas encore transparentes. Il n’en reste pas moins beaucoup à faire dans la plupart des pays pour éliminer les pratiques opaques. À cet égard, il est nécessaire de ne pas perdre de vue la distinction entre l’opacité fortuite, imputable à la lenteur de l’évolution technique et institutionnelle, et la falsification ou la suppression délibérées de l’information.

S’agissant des économies avancées, il semble que la priorité doive être donnée à la publication d’informations complètes destinées à éclairer le débat sur la discipline et sur la viabilité à long terme des finances publiques, notamment sur les acquis sociaux considérés sous l’angle du vieillissement de la population. Pour que l’étude de ces questions progresse, il faudra notamment disposer d’estimations des opérations quasi budgétaires et des engagements nets non provisionnés, du coût des dépenses fiscales et de la réglementation, et aussi améliorer la documentation relative aux projections de finances publiques.

Dans les pays en développement, l’attention devrait se centrer sur les réformes institutionnelles—c’est-à-dire sur l’accroissement de la transparence en ce qui concerne principalement le processus budgétaire, la fiscalité et les activités quasi budgétaires des entreprises publiques non financières et des institutions financières—ainsi que sur la collecte et la diffusion des données et des projections de finances publiques indispensables. Les économies en transition partagent beaucoup des besoins des pays en développement, mais, étant donné le culte du secret qu’elles ont pratiqué dans le passé, l’ampleur des activités quasi budgétaires et l’existence de systèmes de données orientés sur la planification plutôt que sur les impératifs du marché, elles pourraient éprouver plus de difficultés à accroître rapidement la transparence des pratiques de finances publiques. Dans de nombreuses économies en développement ou en transition, des efforts dans ce domaine sont particulièrement importants pour promouvoir la bonne gestion des affaires publiques.

Rôle du FMI dans la promotion de la transparence des finances publiques

Les consultations au titre de l’article IV, qui permettent au FMI et aux pays membres de tenir périodiquement des discussions bilatérales portant sur la politique économique, représentent pour l’institution le principal moyen de surveiller les finances publiques des pays membres. Dans ce contexte et lors de la définition de la conditionnalité des programmes, le FMI peut inviter instamment les autorités nationales à accroître la transparence des données et des pratiques financières. Il cherche aussi à renforcer la transparence en agissant dans un contexte multilatéral, à l’occasion de la préparation des Perspectives de l’économie mondiale, notamment à l’aide de normes de comparaison internationales de l’orientation et de la viabilité des finances publiques des grandes économies avancées.

Enfin, le Département des finances publiques du FMI prête son concours technique pour l’étude d’une grande variété de questions relatives aux finances publiques. Les recommandations qu’il formule dans ce cadre visent souvent à promouvoir la transparence fiscale et budgétaire. Pour sa part, le Département des statistiques apporte une assistance considérable à l’amélioration des statistiques des administrations publiques sur la base de conventions comptables bien établies. En particulier, en aidant à mettre au point la méthode utilisée pour les statistiques de finances publiques et la publication de leur base de données, le FMI facilite la comparaison des données nationales. La révision des directives relatives aux statistiques de finances publiques, qui les met en conformité avec le Système de comptabilité nationale 1993, contribue elle aussi à l’amélioration de la transparence et de l’homogénéité des statistiques de finances publiques. La Norme spéciale de diffusion des données (NSDD) préparée par le FMI à l’intention des pays faisant appel aux marchés internationaux de capitaux représente un autre effort notable en faveur de la diffusion transparente de données macroéconomiques (le public peut consulter la NSDD sur le site Internet du FMI); des données de finances publiques y figurent, encore que sous une forme très agrégée.

1George Kopits et Jon Craig, Transparency in Government Operations, Étude spéciale n° 158 (Washington, FMI, 1998).

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