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Chapitre 5. Rendre l’investissement public plus efficient

Author(s):
Charlotte Lundgren, Alun Thomas, and Robert York
Published Date:
December 2013
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Les recettes tirées des ressources naturelles ont permis à beaucoup de pays d’AfSS d’accroître leur espace budgétaire, et de faire de l’investissement public un vecteur de croissance à long terme, de diversification de l’économie et de lutte contre la pauvreté. Par le passé, cependant, l’augmentation des investissements publics a souvent donné des résultats décevants. Pourquoi? En partie parce que ce qui importe, ce n’est pas seulement combien on dépense, mais aussi comment on dépense et à quoi ces dépenses sont consacrées. Le présent chapitre examine cette question en s’intéressant de plus près à la capacité d’investissement et à l’efficience de l’investissement.

Les chapitres précédents ont examiné la question de savoir quelle proportion des recettes des ressources devrait être épargnée plutôt que dépensée pour assurer la stabilité et la viabilité macroéconomique, mais aussi la question de savoir comment ces objectifs peuvent être conciliés avec la nécessité de satisfaire le besoin considérable d’investissement dans la plupart des pays d’AfSS. Une augmentation des recettes tirées des ressources naturelles offre une occasion de débloquer le potentiel de croissance de ces pays. Un manque d’infrastructures économiques de base (transports, électricité, eau potable) est souvent cité parmi les principaux obstacles à la croissance du secteur privé et à la création d’emplois. Des investissements publics bien conçus peuvent donc non seulement directement combler ce besoin urgent d’infrastructure, mais aussi, combinés avec une amélioration globale du climat des affaires, encourager l’investissement privé. Établir les bonnes priorités en matière d’investissement peut aussi contribuer à éviter des problèmes qu’une augmentation des dépenses pose sur le plan de la stabilité macroéconomique. En s’attaquant à des goulets d’étranglement de l’offre au niveau microéconomique et en rehaussant la productivité de l’économie, des investissements publics bien ciblés peuvent aussi contribuer à atténuer certains problèmes en matière de stabilité macroéconomique, par exemple une pression à la hausse sur les prix intérieurs et une forte dépréciation du taux de change réel (voir chapitre 2).

Cependant, même lorsque le stock de capital est insuffisant, les investissements ne seront rentables que si de bons choix sont effectués et si les actifs sont créés, utilisés et entretenus de manière efficace. Outre des stocks de capital inadéquats, de nombreux pays d’AfSS ont des capacités d’administration et d’absorption insuffisantes. En d’autres termes, même avec un accès au crédit, elles n’ont pas les moyens de bien gérer les investissements intérieurs. Des blocages au niveau de la gestion et de l’infrastructure physique, des compétences techniques insuffisantes et des informations limitées conduisent souvent à de mauvais choix et aune mauvaise exécution des projets d’investissement. Des problèmes de gouvernance entraînent aussi du gaspillage des ressources (chapitre 6). Bon nombre de ces problèmes sont liés à une nécessité générale de réformer et de renforcer les capacités de la fonction publique, ainsi que d’améliorer la gestion globale des finances publiques dans des domaines tels que l’élaboration du budget, les marchés publics et la chaîne des dépenses. Mais il convient aussi de renforcer les processus institutionnels et les capacités spécifiques de gestion des investissements publics. La question de la bonne gestion des investissements concerne la plupart des pays d’AfSS, qu’ils soient riches ou non en ressources naturelles, mais le problème de l’insuffisance des capacités tend à devenir encore plus urgent dans les pays riches en ressources étant donné la hausse soudaine des recettes et la volonté de les utiliser rapidement pour combler le déficit d’infrastructure.

Enjeu: « investir dans l’investissement »

Bien qu’il y ait des raisons de concentrer l’investissement public en début de période dans les pays pauvres en capitaux, il est essentiel auparavant de mettre en place les capacités de gestion de cet investissement. Les pays doivent donc commencer à « investir dans l’investissement » (Collier, 2011, 2012). Cela prend du temps: jusqu’à ce qu’il y ait une capacité d’investissement suffisante, certains investissements devront peut-être être reportés jusqu’à ce que cette capacité existe afin d’éviter de gaspiller des ressources.

Selon Collier (2012), l’investissement dans l’investissement comporte trois éléments, le premier étant la nécessité d’accroître les capacités de gestion de l’investissement public. En plus de renforcer globalement la transparence et la gouvernance des ressources, il est essentiel de prendre des mesures spécifiques pour renforcer les dispositifs institutionnels de gestion de l’investissement public. Tout d’abord, il convient de mettre en place un système minimal de gestion de l’investissement public. Rajaram and others (2010) recense huit éléments essentiels d’un système efficace de gestion de l’investissement public (encadré 5.1), chacun de ces éléments pouvant être adapté aux capacités du pays.

Encadré 5.1.Éléments principaux d’un système de gestion de l’investissement public

La conception d’un système de gestion de l’investissement public peut varier dans les détails d’un pays à l’autre, mais, pour atteindre son objectif, un tel système doit inclure les éléments fondamentaux décrits ci-dessous.

Première étape: orientation stratégique et évaluation1. Orientation, développement de projet et sélections préliminaire.

Un plan national ou un autre plan stratégique à moyen ou à long terme qui définit les priorités de développement pour l’ensemble de l’économie peut fournir des orientations stratégiques générales qui permettent d’ancrer les décisions d’investissement et de procéder à une première sélection.
2. Évaluation formelle des projets.

Il s’agit de procéder à une analyse de faisabilité et à une analyse des coûts/avantages, ainsi que de recenser les solutions de rechange.
3. Examen indépendant de l’évaluation.
Deuxième étape: sélection du projet et budget4. Sélection du projet et budget.

Il est important de lier le processus d’évaluation et de sélection des projets d’investissement pour assurer la viabilité des coûts récurrents et la prise en compte adéquate de toutes les recettes générées par le projet.
Troisième étape: exécution des projets5. Exécution des projets.

Cette étape comporte des dispositifs institutionnels précis (y compris plans d’achat, gestion et suivi de l’exécution des projets, système de gestion des coûts, budgétisation pluriannuelle) et un calendrier réaliste.
6. Ajustement des projets.

Il s’agit de pouvoir modifier l’exécution d’un projet à cause d’un changement de circonstances. Cette étape peut aussi renforcer le processus de suivi, en le rendant actif plutôt que passif.
7. Prêt à exécution.

Il s’agit de veiller à ce que le projet d’investissement soit prêt à être exécuté et puisse être mené à terme, notamment en vérifiant, le cas échéant, les adaptations et les investissements supplémentaires nécessaires avant utilisation.
Quatrième étape: évaluation et audit des projets8. Examen de l’achèvement des projets et évaluation.

Cette étape souvent négligée est importante: il s’agit pour l’organisme ou le ministère responsable d’évaluer un projet après son achèvement, y compris si le projet a été ou non achevé dans les limites du budget original et selon le calendrier prévu, et si les résultats sont conformes ou non aux objectifs fixés initialement.
Adaptation de Rajaram et al. (2010) et de Dabla-Norris et al. (2011).

Lorsqu’un système de base de gestion de l’investissement public est opérationnel, il est possible de renforcer progressivement les capacités en améliorant les procédures aux différents niveaux. Le meilleur moyen d’y arriver est d’utiliser des outils de diagnostic qui recensent les points faibles du système. Jusqu’à une époque récente, il existait peu d’outils méthodologiques pouvant aider les autorités nationales dans ce domaine en dehors des indicateurs physiques des entrées et des sorties. Les économistes du FMI ont dès lors établi un indice composite de l’efficience des processus de gestion de l’investissement public pour 71 pays, dont 40 pays à faible revenu. Cet indice évalue la qualité et l’efficience des quatre étapes du processus d’investissement (évaluation initiale du projet, sélection, exécution et évaluation finale) et permet d’établir des comparaisons internationales à chaque étape. L’outil de diagnostic permet de recenser les faiblesses institutionnelles qui doivent être corrigées et d’établir un ordre de priorité (Dabla-Norris and others, 2011) (encadré 5.1).

Le Gabon est un bon exemple à cet égard: tirant des recettes considérables de ses ressources naturelles, il prend des mesures spécifiques pour renforcer sa capacité d’investissement afin d’accélérer les investissements indispensables sans en compromettre l’efficience (encadré 5.2).

Dans un document à paraître sur la gestion des investissements publics, qui s’appuie sur l’approche de Rajaram and others (2010), la Banque mondiale recense des typologies générales pour des groupes de pays (encadré 5.3.), qui pourraient aussi contribuer à recenser des faiblesses typiques et fournir des orientations concernant les priorités de la gestion des investissements publics ainsi que des exemples de bonnes pratiques dans les pays où la gestion des investissements publics est avancée.

La deuxième composante du principe « investir dans l’investissement » de Collier (2012) est d’améliorer le climat de l’investissement privé. L’investissement public (par exemple, routes et électricité) est souvent crucial pour encourager l’investissement privé, et le rendement de l’un et de l’autre dépend de l’investissement dans l’autre. La combinaison de l’investissement public et privé peut ouvrir la voie à une croissance plus solidaire, grâce au développement d’une économie diversifiée qui crée des emplois dans le secteur privé hors ressources naturelles. L’indice de compétitivité mondiale du Forum économique mondial, qui est établi une fois par an, constitue l’une des mesures du climat de l’investissement privé. Selon cet indice, le Rwanda est un exemple d’un pays d’AfSS qui a réussi à monter rapidement dans ce classement. La gouvernance globale constitue aussi une part importante du climat des affaires (chapitre 6). La troisième composante selon Collier, qui est importante, mais qui déborde clairement du cadre du présent document, est la réduction des coûts unitaires de l’investissement public et privé. En AfSS, les biens d’équipement sont généralement chers, les coûts de la construction élevés et le savoir-faire en matière de construction rare. Une amélioration de la politique commerciale et des mesures « de derrière la frontière » peuvent encore contribuer à réduire les coûts de l’investissement. Une politique publique délibérée visant à éliminer ces obstacles à l’investissement peut contribuer à combler le déficit de capital.

Encadré 5.2.Transformer les actifs pétroliers en actifs fixes: le cas du Gabon

En 2009, les autorités gabonaises ont lancé un ambitieux programme d’investissement public, d’un montant de 12 milliards de dollars (soit plus de 150% du PIB hors pétrole) sur sept ans, pour transformer l’économie gabonaise en une économie émergente diversifiée à long terme. Ce programme cherche principalement à rehausser le niveau et la qualité des infrastructures économiques en construisant des routes, en mettant à niveau les installations portuaires et en accroissant l’offre d’énergie (hydroélectrique et thermique). Une amélioration des infrastructures favorisera le développement du secteur forestier, du secteur de l’huile de palme, et d’autres exportations. En outre, des zones d’entreprises spéciales sont créées pour faciliter ce développement.

Étant donné la faiblesse des capacités administratives de gestion de l’investissement public (graphique 5.2.1), en particulier au niveau de l’évaluation initiale, les autorités gabonaises ont mis en place un organisme national des grands travaux publics, avec le soutien technique et en personnel de Bechtel, une société privée d’ingénierie. La société Bechtel a beaucoup d’expérience au Gabon: elle a notamment aidé les autorités à planifier et à organiser la Coupe d’Afrique des nations en 2012. Elle orientera le programme d’investissement public pendant les cinq prochaines années. Bon nombre des éléments principaux d’un solide système de gestion de l’investissement public qui sont énumérés à l’encadré 5,1 semblent avoir été mis en place au Gabon, mais il reste du travail à accomplir pour assurer un examen indépendant du processus d’évaluation des investissements (troisième étape) et mieux présenter le calendrier et les éléments livrables du programme (cinquième étape). Bechtel doit aussi transférer des connaissances au niveau local pour assurer le développement de capacités de gestion et de compétences techniques.

Graphique 5.2.1.Indice de la gestion des investissements publics, 2010

Sources: autorités gabonaises; Dabla-Norris et al., 2011.

Note: l’indice va de 0 (moins bon score) à 4 (meilleur score). CEMAC = Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale.

Encadré 5.3.Réforme de la gestion des investissements publics: une perspective internationale

La méthode de diagnostic des systèmes de gestion des investissements publics qui est définie dans Rajaram and others (2010) recense huit caractéristiques indispensables pour qu’un système de gestion des investissements publics soit efficace. En s’appuyant sur cette méthode, la Banque mondiale a examiné la fonctionnalité des systèmes de gestion des investissements publics dans 29 pays représentant un échantillon divers de paramètres institutionnels et politiques et incluant des pays avancés (6), des pays émergents (11), des pays tributaires des ressources naturelles (5) et des pays tributaires de l’aide (7), y compris plusieurs pays sortant d’un conflit ou fragiles. Ces pays se situent en Afrique (8), en Asie de l’Est et dans le Pacifique (4), en Europe et en Asie centrale (14), et en Amérique du Sud (3). Cette analyse a permis d’établir des typologies générales: gestion avancée des investissements publics, gestion des investissements publics dans des pays tributaires des donateurs, gestion des investissements publics dans des pays sortant d’un conflit ou fragiles, gestion des investissements publics dans des pays tributaires des ressources naturelles et gestion des investissements publics dans les nouveaux pays membres de l’UE. Selon l’étude, certains pays partagent des caractéristiques de plus d’une typologie (en particulier, de nombreux pays d’AfSS riches en ressources naturelles sont aussi tributaires de l’aide et sortent d’un conflit).

Bon nombre des pays tributaires des resources naturelles sont aussi tributaires de l’aide. Les pays tributaires des ressources naturelles (selon la définition de la Banque mondiale, il s’agit de pays dont plus de 25% des recettes budgétaires sont tirés des ressources naturelles) qui figurent dans l’échantillon de la Banque mondiale sont l’Angola, la République du Congo, la Guinée équatoriale, le Timor oriental et la Mongolie (l’Angola, le Congo et le Timor oriental sont aussi des pays qui sortent d’un conflit ou fragiles). Ces pays ont des raisons particulièrement indiscutables de renforcer leur gestion des investissements publics, car ils doivent transformer leurs recettes des industries extractives en actifs de développement durables. Bien que ces pays partagent bon nombre de problèmes de gestion des investissements publics des pays tributaires de l’aide et un manque général de capacités institutionnelles, une certaine diversité existe dans les capacités de gestion des investissements publics de ce groupe de pays, en raison de différences sur le plan politique, institutionnel et historique (par exemple, la Mongolie et le Timor sont tributaires de ressources naturelles depuis relativement peu de temps, alors que l’Angola dispose d’une longue expérience en matière de gestion du pétrole). La présence de sociétés nationales dans le secteur des ressources crée des problèmes particuliers de coordination de la gestion des investissements publics, et la tendance à l’utilisation d’accords de troc « ressources pour infrastructures » élude même les capacités limitées de ces pays en matière d’évaluation des projets. Il y a aussi une plus forte politisation des décisions d’investissement, ce qui compromet les capacités techniques d’évaluation pour lesquelles il n’y a pas de demande. La volatilité des recettes crée des problèmes supplémentaires sur le plan de l’exécution des projets et a conduit à des arriérés intérieurs élevés en Angola et au Timor-Leste.

Les pays tributaires de l’aide qui figurent dans l’échantillon présentent des caractéristiques et des faiblesses distinctives pour la plupart des aspects de la gestion des investissements publics, de l’étape des orientations stratégiques à celles de l’évaluation des projets. En particulier, les pays de ce groupe ne disposent pas de capacités intérieures d’évaluation initiale des projets et comptent donc sur les capacités des donateurs, ce qui conduit à des critères inégaux pour la sélection des projets. L’imprévisibilité et le manque de synchronisation du financement des donateurs pèsent aussi sur l’exécution des projets, et la gestion des projets est souvent détournée vers des unités d’exécution financées par les donateurs, ce qui réduit la cohérence des systèmes intérieurs de gestion des investissements publics. Les pays sortant d’un conflit ou fragiles sont souvent aussi tributaires de l’aide, et présentent généralement peu, sinon aucun, des éléments indispensables d’un système de gestion des investissements publics. Immédiatement après un conflit, il s’agit principalement d’achever des projets essentiels dans les infrastructures au détriment de projets rentables, et ce n’est que progressivement que l’on se préoccupe de rétablir les capacités publiques de gestion de l’investissement. La Bosnie, la République démocratique du Congo, le Kosovo et la Sierra Leone sont tous passés progressivement d’une sortie de conflit à une situation qui présente les caractéristiques plus habituelles de pays tributaires de l’aide avec des capacités insuffisantes.

Il existe un large consensus en ce qui concerne l’importance cruciale de l’investissement public pour le processus global de croissance et de développement d’un pays: pourtant, c’est souvent le maillon faible de la gestion budgétaire qui limite l’impact des dépenses publiques. L’étude de la Banque mondiale conclut que dans les pays avancés qui disposent de systèmes bien disciplinés de gestion des investissements publics, les dépenses publiques sont plus efficientes. Le fait que de tels systèmes ne soient pas en place dans les pays en développement tient à deux facteurs: il est difficile de modifier les comportements et les institutions dans le secteur public, et les autorités politiques sont fortement incitées à préférer des processus plus ponctuels et discrétionnaires, et à s’opposer à la mise en place de systèmes qui limiteraient les possibilités d’affecter les ressources pour des raisons politiques. La possibilité de profiter de la corruption dans les marchés publics constitue un autre facteur important qui rend difficile la réforme de la gestion des investissements publics. L’étude indique aussi que des caractéristiques particulières (ressources naturelles, accès à l’aide ou sortie d’un conflit) crée des problèmes et des distorsions spécifiques, et conclut que la réforme doit commencer par une prise de conscience de l’importance de la volonté politique d’améliorer le système et que, comme pour la plupart des réformes du secteur public, il faut chercher à influencer le pouvoir exécutif et à mobiliser un soutien plus large de la société civile pour veiller à ce que la gouvernance des ressources publiques soit améliorée.

Source: Banque mondiale, ouvrage à paraître, Investing to Invest: Promoting Public Investment Management.

Lectures recommandées

Arezki, Rabah, Catherine Pattillo, Marc Quintyn, and Min Zhu, 2012, Commomdity Price Volatility and Inclusive Growth in Low-Income Countries (Washington: International Monetary Fund). ISBN: 9781616353797. www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=25718.0.

Collier, Paul, 2011, Savings and Investment Decisions in Low-Income Resource-Rich Countries, Centre for the Study of African Economies (Oxford: Oxford University). http://users.ox.ac.uk/~econpco/research/documents/Imf2011.pdf

Dabla-Norris, Era, Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, and Chris Papageorgiou, 2011, “Investing in Public Investment: An index of Public Investment Efficiency,” IMF Working Paper 11/37 (Washington: International Monetary Fund). www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=24651.0.

IMF, 2012b, “Macroeconomic Policy Frameworks for Resource-Rich Developing Countries,” IMF Policy Paper (Washington: International Monetary Fund; August 24). www.imf.org/external/pp/longres.aspx?id=4698.

Rajaram, Anand, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska, and Jim Brumby, 2010, “A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management,” World Bank Policy Research Working Paper 5397 (Washington: World Bank), http://econ.worldbank.org/external/default/main?pagePK=64165259&theSitePK =469372&piPK=64165421&menuPK=64166093&entityID=000158349_ 20100809092806&cid=decresearch.

World Bank, “Doing Business Report,” available at www.doingbusiness.org/.

World Bank, forthcoming, Investing to Invest: Promoting Public Investment Management (Washington).

World Economic Forum, “Global Competitive Report,” available at www.weforum.org/.

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