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Chapitre 7. Préserver l’intérêt public

Author(s):
Charlotte Lundgren, Alun Thomas, and Robert York
Published Date:
December 2013
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Une gouvernance de qualité est indispensable pour que l’État reçoive un juste bénéfice financier de l’exploitation de ses ressources naturelles, mais aussi pour que les recettes qu’il en tire soient utilisées efficacement et équitablement. Alors que le gaspillage et l’abus des actifs publics sont particulièrement répandus dans les économies en développement riches en ressources naturelles, elles n’ont souvent que des moyens limités pour les prévenir ou les sanctionner. Les possibilités de corruption sont accrues par le nombre limité d’intervenants, la complexité technique des opérations et l’importance des rentes que l’on peut s’approprier. Or, les pertes de recettes publiques peuvent freiner la politique de développement et exposer l’économie à une instabilité d’origine externe.

Préserver l’intérêt public exige d’agir sur l’ensemble de la « chaîne de valeur » des industries extractives. De l’attribution des droits d’exploration et de développement au partage des rentes et des bénéfices jusqu’au suivi des dépenses ou de l’épargne publiques consécutives à ces activités, les autorités nationales doivent s’efforcer d’éliminer les possibilités de corruption et d’abus. Ainsi, l’absence de concurrence dans l’attribution des droits d’exploitation réduit l’aptitude de l’État à assurer l’efficacité de la production et ouvre la voie à la corruption au moyen d’arrangements entre initiés. De même, en ne dotant pas l’administration fiscale de ressources adéquates, on permet à des producteurs bien informés d’exploiter les failles de la fiscalité. Pourtant, la population peut ne pas avoir pleinement conscience de ces déficiences, car, tant que les recettes tirées des ressources naturelles ont certaines retombées positives visibles, on prête moins attention aux possibilités gâchées et au gaspillage.

Enjeu: établir la crédibilité et obtenir un soutien en faveur de changements institutionnels

S’engager à la transparence et à la responsabilisation est en général la clé d’une amélioration de la gouvernance. Encore une fois, cela vaut pour l’ensemble de la chaîne de valeur. Avant que l’extraction commence, un système d’appel d’offres ouvert pour l’attribution des droits d’exploration et de production, avec accès à l’intégralité des données concernées, attire les opérateurs les plus efficaces et limite le risque que les relations politiques et les pots-de-vin déterminent l’octroi ou les termes des contrats. En aval, la publication de rapprochements authentifiés des versements des entreprises à l’État avec les recettes encaissées par celui-ci permet de s’assurer que les fonds ne soient pas détournés (encadré 7.1). Pour favoriser une utilisation efficiente et équitable des recettes publiques, la mise en place de capacités adéquates de contrôle interne et externe, conjuguée à un examen transparent des rapports par le parlement, réduit les risques de dépenses superflues ou de paiements frauduleux.

Encadré 7.1.Certification des recettes pétrolières: l’exemple de la République du Congo

Les recettes pétrolières représentent près de 80% des rentrées budgétaires totales de la République du Congo. En réaction aux déficiences constatées dans la plupart des domaines liés à la gestion pétrolière, en particulier le suivi de la production et des recettes, le gouvernement congolais a institué une certification trimestrielle effectuée par des auditeurs externes. Cette procédure n’est pas à proprement parler un « audit », mais il s’agit de l’établissement d’un rapport par une société d’audit indépendante choisie par le gouvernement; le rapport est publié sur Internet.

La certification s’appuie sur l’utilisation d’un modèle mensuel des recettes pétrolières conçu par la première société d’audit recrutée par le gouvernement il y a plusieurs années. Ce modèle utilise des paramètres budgétaires (impôts, royalties, dividendes, etc), les dispositions de tous les contrats de partage de la production, les coûts effectifs d’extraction du pétrole et le prix de celui-ci pour calculer précisément le flux de recettes revenant à l’État. De plus, au moyen du modèle, l’auditeur (i) compare la quantité de pétrole due à l’État (selon les termes des contrats de partage de la production) au volume déclaré par les compagnies pétrolières, puis fait des observations sur les écarts éventuels; (ii) calcule le montant des recettes devant être encaissées par le Trésor congolais. Le rapport de certification s’efforce de vérifier tous les renseignements obtenus auprès de sources indépendantes: états financiers des banques et des opérateurs de terminaux, documents d’expédition, informations émanant de la compagnie pétrolière d’État (SNPC) et des compagnies privées, renseignements donnés par le Trésor, rapports indépendants sur les expéditions et le stockage, et taux de change internationaux. Mais l’auditeur n’est pas forcément en mesure de disséquer toutes les opérations. Quand il trouve des différences qui ne peuvent être expliquées, il en fait état sous la dénomination « écarts ».

La procédure de certification pétrolière en vigueur au Congo constitue en principe un bon modèle pour d’autres pays qui ont des problèmes de faiblesse des capacités et de la gouvernance. Toutefois, son efficacité ne dépend pas seulement de la compétence et de l’indépendance de la société d’audit ainsi que de l’exactitude des informations données; elle est aussi conditionnée par un suivi actif des pouvoirs publics, car les contrats pétroliers peuvent être modifiés fréquemment. Sans ces informations, la nature des « écarts » ne peut être connue et—plus important encore—les lacunes des données diminuent l’intérêt de l’exercice.

La communauté internationale apporte une aide accrue à la mise en place de moyens destinés à améliorer la transparence et la gouvernance:

  • L’un des aspects est la codification des bonnes pratiques en ce domaine, résumées dans le Guide de transparence des recettes des ressources naturelles du FMI, qui est désormais la principale source de conseils et d’exemples pour les pays riches en ressources de cette nature. La Charte des ressources naturelles a aussi pour but d’intégrer les meilleures pratiques.
  • Le deuxième aspect est l’assistance technique, surtout en matière de politique fiscale, de contrats, de réglementation, de gestion financière publique et de gestion d’actifs.1
  • Le troisième aspect est l’encouragement au soutien par les pairs, par exemple dans le cadre de l’Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE), à laquelle 37 pays bien dotés en ressources naturelles participaient en mars 2013, dont 20 pays de l’AfSS.
  • Le quatrième aspect consiste à reconnaître explicitement que les sociétés internationales et les États souffrent des mêmes déficiences de gouvernance, tout en étant également responsables de la facilitation des pratiques de corruption et de l’accès limité aux informations sur leurs activités et leurs versements de fonds. Il existe maintenant dans un nombre croissant de pays importateurs de ressources naturelles une législation visant à empêcher les abus et demandant de publier l’enregistrement des versements. On peut citer l’exemple de la loi Dodd-Frank aux États-Unis.

Certains gouvernements font de la transparence un élément essentiel de leur système de gestion des recettes publiques tirées de ressources naturelles. Le Liberia, premier pays d’AfSS à s’être conformé à l’ITIE, a inscrit cet engagement dans sa législation au moment où il se relevait de la guerre civile. En Asie, Timor-Leste a décidé de compléter son adhésion à l’ITIE par l’adoption de cinq éléments de transparence (encadré 7.2).

Encadré 7.2.Les cinq principes de Timor-Leste pour la gouvernance et la transparence de la gestion des ressources naturelles

Timor-Leste a été le premier pays en Asie et le troisième dans le monde à se déclarer en totale conformité avec l’ITIE (encadré 7.3). Depuis lors, il a décidé de s’engager aussi à pratiquer une meilleure gestion, plus ouverte et plus solidaire des recettes tirées de ressources naturelles en adoptant un « modèle de transparence » en cinq points.

Adhésion aux normes internationales, ce qui comprend le plein respect des obligations de vérification et de participation des recettes énoncées par l’ITIE. Le produit des taxes et des royalties provenant de l’extraction du pétrole est intégralement transféré au fonds pétrolier de Timor-Leste. Pour assurer une responsabilité pleine et entière en matière de ressources, le montant des encaissements de l’État et sa correspondance avec les versements effectués par les entreprises d’extraction sont surveillés par un conseil composé de représentants d’autres pays, de donateurs, des industries extractives, des organisations de la société civile, des investisseurs et d’organisations internationales.

Meilleures pratiques de gestion de la richesse nationale; elles sont garanties par les règles qui régissent le fonds pétrolier et le cadre budgétaire, comme il est dit à l’encadré 3.4.

Éducation et information; elles sont facilitées par la diffusion à la radio et à la télévision (à peu près la moitié de la population est illettrée) du débat parlementaire de 13 jours sur le budget au cours duquel les ministres proposent et défendent leurs budgets.

Responsabilité et accessibilité; elles sont assurées par l’existence du Portail de transparence de Timor-Leste (www.transparency.gov.tl), qui donne accès à quatre portails spécialisés respectivement dans la transparence budgétaire, les marchés publics, les résultats de l’action gouvernementale (progrès sur le plan financier et matériel des grands projets conformément aux priorités de la stratégie nationale de développement) et la gestion de l’aide (informations sur l’aide passée, actuelle et future des bailleurs de fonds).

Communication et bonne gouvernance; elles bénéficient de la publication de toutes les décisions du Conseil des ministres (autorité suprême du pays) sur le site Internet officiel du gouvernement dans les deux jours suivant ses réunions hebdomadaires.

Enjeu: renforcer la gouvernance et la transparence

Sur quels points les gouvernements des pays exportateurs de ressources naturelles doivent-ils faire porter leurs efforts d’amélioration de la gouvernance et de la transparence? Les priorités diffèrent sensiblement selon les pays. Ainsi, certains nouveaux entrants peuvent privilégier la clarté du cadre législatif de l’extraction de minerais, tandis que les pays exportant du pétrole depuis un certain temps sont sans doute tenus de s’intéresser aux moyens de stimuler le débat public sur les diverses options budgétaires envisageables au fur et à mesure que les revenus pétroliers déclinent. La démarche suivie varie aussi en fonction de l’histoire, de la culture et du système juridique. Mais il est possible de distinguer certains thèmes communs en englobant les différentes actions au sein des quatre piliers de la transparence budgétaire: (i) la clarification des rôles et des responsabilités; (ii) l’ouverture des procédures qui déterminent le recouvrement et l’emploi des recettes publiques; (iii) la diffusion active des informations budgétaires; (iv) le renforcement de la supervision.

Rôles et responsabilités

Le point de départ est la mise en place d’un cadre législatif indiquant avec précision qui possède les ressources naturelles et de quelles prérogatives disposent les différents échelons des pouvoirs publics pour attribuer des droits d’extraction, taxer et réglementer. Afin de limiter les éventuels abus découlant d’une répartition incertaine ou confuse des rôles et responsabilités, les actions suivantes peuvent être considérées:

  • les procédures d’attribution de licences et de contrats doivent être ouvertes et non discrétionnaires. Tous les candidats doivent pouvoir obtenir l’ensemble des informations techniques en rapport et avoir connaissance du régime fiscal qui sera appliqué. L’Angola et le Nigeria, par exemple, ont ouvert les procédures d’octroi de licences en publiant les projets de contrats et en procédant au moins à certains appels d’offres avec offre unique ou offres variables. La publication de tous les contrats constitue aussi une bonne pratique; la République du Congo l’a fait pendant certaines périodes.
  • une entreprise d’État exploitant des ressources naturelles qui joue aussi un rôle en matière de politique publique ou de réglementation ne doit pas se livrer à des activités commerciales. Certains pays limitent les possibilités de conflits d’intérêts en séparant les responsabilités au sein de la société nationale exploitant les ressources naturelles, mais il est toujours difficile de convaincre les partenaires opérationnels ou les concurrents qu’elle n’abuse pas de sa position privilégiée.
  • si l’État détient des participations dans le secteur des ressources naturelles, il se doit d’expliquer comment cela contribue à l’équilibre entre le contrôle public, la maximisation des recettes et l’efficacité du secteur.
  • il faut définir clairement les obligations éventuellement imposées pour le compte de l’État et sans remboursement aux entreprises publiques ou privées opérant dans le secteur des ressources naturelles. Il peut s’agir de formation, de développement des infrastructures ou d’aide aux communautés locales. Á moins d’être expliquées dans la documentation budgétaire, elles risquent d’opacifier les priorités de dépenses et l’allocation des ressources.

Recouvrement des recettes publiques, dépenses et épargne

Il existera toujours des pressions pour dépenser immédiatement les recettes publiques tirées des ressources naturelles et des soupçons que le pays perçoive moins qu’il ne le devrait. Afin de répondre à ces préoccupations, on a intérêt à expliquer soigneusement pourquoi le gouvernement se montre prudent à l’égard de ces ressources instables et épuisables ainsi qu’à diffuser des preuves que ces richesses sont gérées équitablement et efficacement:

  • le cadre budgétaire officiel doit définir avec précision le rôle des recettes issues de ressources naturelles ainsi que reconnaître leur finitude et leur instabilité, tout en mettant en place des règles et des structures institutionnelles favorisant la viabilité budgétaire, comme il est indiqué au chapitre 4. Cela permet de protéger ces richesses des pressions en faveur d’une dilapidation à court terme.
  • il faut prêter une attention particulière à l’administration des impôts et à la gestion financière publique en raison des tensions suscitées par des flux de recettes substantiels et concentrés dans le temps.
  • le gouvernement doit établir périodiquement des rapports indiquant le total des recettes liées à l’extraction ainsi que les modalités de leur recouvrement et de leur gestion. Si l’on veut se prémunir contre le vol des impôts et d’autres versements effectués par les entreprises avant qu’ils atteignent le Trésor, la participation à l’ITIE permet de rapprocher comptablement les décaissements des entreprises et les encaissements de l’État (encadré 7.3).
  • les mécanismes d’investissement des produits de l’extraction—en actifs financiers (avec, par exemple, un fonds souverain) ou en investissements physiques (notamment sous forme d’infrastructures publiques)—et leur gestion doivent obéir à des règles transparentes comportant des incitations managériales bien ciblées et pleinement intégrées à la politique budgétaire.

Diffusion d’informations

La publication des propositions budgétaires du gouvernement est une bonne occasion d’améliorer la responsabilisation à l’égard des recettes issues des ressources naturelles. Si l’on présente au législateur, à la société civile et à la population en général un tableau clair et exhaustif de la contribution des industries extractives, couplé à des projets de politique publique et à des perspectives, il y aura plus de chances que les erreurs soient corrigées et que des alternatives judicieuses soient envisagées. Une communication intégrale exige:

  • la diffusion d’informations approfondies à propos des opérations et des positions bilantielles passées en rapport avec les ressources naturelles, notamment l’endettement (avec d’éventuelles garanties), les actifs (fonds ou dépôts et « la richesse dans le sol ») et les activités quasi-budgétaires.
  • la présentation détaillée par les entreprises publiques exploitant des ressources naturelles de leurs objectifs, activités, gouvernance, finances, relations avec le secteur privé et contributions aux recettes de l’État.
  • des explications sur la façon dont les évolutions attendues, notamment sur le plan des engagements conditionnels et d’autres risques, concourront à la réalisation des objectifs de la politique budgétaire et à la viabilité des dépenses publiques.
  • des rapports en cours d’exercice pour donner une réassurance quant à la transparence et permettre un suivi permanent des tendances. Ces rapports doivent publier régulièrement des données sur l’extraction, les prix et les encaissements de recettes publiques (au moins mensuellement pour la production d’hydrocarbures). La compagnie pétrolière nationale du Nigeria (NNPC) publie des chiffres sur la production mensuelle, bien qu’avec un certain retard.
  • des rapprochements comptables, vérifiés indépendamment, entre les versements d’impôts des entreprises exploitant des ressources naturelles et les encaissements correspondants de l’État, en suivant de préférence la présentation des documents budgétaires. Les rapports de l’ITIE offrent un moyen optimal pour cela. Il faut aussi diffuser activement toutes ces informations sur Internet, dans la presse, à la télévision, à la radio et dans les publications internationales. Le Burkina Faso le fait pour les informations de nature budgétaire.

Supervision

Faute de compétence et d’honnêteté dans la gestion financière publique et l’administration fiscale, les revenus tirés des ressources naturelles sont voués à la dilapidation et au gaspillage. Pour consolider ces éléments:

  • les procédures de contrôle et d’audit interne constituent une première ligne de défense. Il faut qu’elles s’appliquent à l’ensemble de la chaîne de recettes, y compris les entreprises publiques exploitant les ressources naturelles et la gestion des actifs. Des agences autonomes, comme la Commission des délits économiques et financiers au Nigeria, peuvent compléter ce travail. Tout pouvoir discrétionnaire éventuel des fonctionnaires du fisc doit être limité et défini avec précision.
  • des mécanismes externes peuvent compléter utilement les organismes nationaux indépendants chargés du contrôle, tels que l’office national d’audit, dont les moyens ou l’autonomie sont souvent limités. Il est par exemple possible de faire appel aux sociétés multinationales pour effectuer des audits financiers et d’efficacité indépendants. L’ITIE offre un cadre international reconnu pour la communication des sommes versées à l’État par les entreprises.
  • les entreprises exploitant des ressources naturelles—y compris celles à statut public—doivent appliquer les normes de comptabilité et d’audit reconnues internationalement, y compris en matière de publication. Les pays d’origine de nombreuses sociétés multinationales opérant dans ce secteur formulent aussi des normes anticorruption, tandis que la législation américaine prévoit désormais des obligations d’information sur les versements aux États—il s’agit des dispositions de la réforme de Wall Street et la loi sur la protection du consommateur opérées par la loi Dodd—Frank de 2010; il en va de même en Europe.

Encadré 7.3.Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE)

En mars 2013, vingt pays de l’Afrique sub-saharienne participaient à l’Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE). Á cette date, sept d’entre eux étaient ou allaient devenir bientôt de grands producteurs de pétrole. Les autres pays, dotés de réserves connues d’hydrocarbures en quantité plus limitée, comptaient plutôt sur les métaux, les pierres précieuses ou le bois comme sources actuelles ou futures de recettes issues des ressources naturelles.

L’ITIE offre aux pays participants un mécanisme crédible d’information de leurs citoyens et de la communauté internationale sur les recettes procurées annuellement par les ressources naturelles. Lancée en 2002 en tant que première initiative avec une multiplicité de parties prenantes—États, entreprises et société civile—l’ITIE offre une méthodologie standardisée d’établissement de statistiques sur ce que les États disent tirer de l’extraction de ressources naturelles et sur ce que les entreprises d’extraction disent leur verser. Ses rapports périodiques analysent les différences qui apparaissent éventuellement entre les données des États et des entreprises, tout en donnant des informations relatives aux industries extractives.

Les participants à l’ITIE sont qualifiés de pays « candidats » ou « en conformité ». Pour se mettre en conformité, il faut passer un mécanisme de validation qui fixe des normes minimales pour les rapports de l’ITIE concernant notamment la fréquence, le champ d’application, la vérification des données et la participation de la société civile. En mars 2013, onze pays de l’AfSS remplissaient ces conditions. Les rapports ITIE sont consultables sur www.eiti.org

En mars 2013, les pays de l’AfSS en conformité étaient: le Burkina Faso, la République centrafricaine, la République du Congo, le Ghana, le Liberia, le Mali, le Mozambique, le Niger, le Nigeria, la Tanzanie et la Zambie.

En mars 2013, les pays de l’AfSS candidats étaient1: le Cameroun, le Tchad, la Côte d’Ivoire, la République démocratique du Congo, la Guinée, Madagascar, São Tomé et Príncipe, la Sierra Leone et le Togo. Les pays candidats ont mis en place l’ITIE, mais leurs procédures ne sont pas encore tout à fait conformes.

1 Madagascar et la Sierra Leone étaient suspendus temporairement du statut de candidat en attendant « la solution du problème international actuel » à Madagascar « et des mesures de mise en conformité » en Sierra Leone.

Lectures recommandées

La principale source des bonnes pratiques pour préserver l’intérêt public dans les économies bien dotées en ressources naturelles est le Guide de transparence des recettes des ressources naturelles du FMI. Il traite de façon exhaustive les questions de gouvernance dans l’ensemble de la chaîne de valeur des industries extractives, en allant de la conclusion des contrats et de l’attribution des licences jusqu’au recouvrement des recettes et à la gestion des dépenses. Comme le Code de bonne pratique en matière de transparence des finances publiques du FMI, il montre la nécessité de clarifier les rôles et les responsabilités ainsi que les procédures budgétaires, de diffuser des informations au public et de donner des assurances d’intégrité. La Chartes des Resources Naturelles couvre les mêmes domaines, y compris un guide sur les meilleures pratiques d’États en gérant de grandes découvertes de resources naturelles.

L’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) a publié des documents d’un grand intérêt sur la mesure et le rapprochement comptable des données de recettes publiques liées aux ressources naturelles, y compris un livre source et un ouvrage sur les progrès de l’ITIE dans le secteur minier. Les rapports de l’ITIE peuvent être consultés sur www.eiti.org De nombreuses organisations représentatives de la société civile favorables à l’ITIE ont produit d’importants documents analytiques et de référence, parmi lesquels Revenue Watch et Global Witness.

EITI, 2011, EITI Rules (Oslo: EITI International Secretariat), available at http://eiti.org/document/rules.

EITI, 2009, Advancing the EITI in the Mining Sector (Oslo, EITI International Secretariat), available at. http://eiti.org/document/mining

Global Witness, 2004, Time for Transparency: Coming Clean on Oil, Mining and Gas Revenues (Washington: Global Witness Publishing, Inc.). http://reliefweb.int/report/angola/time-transparency-coming-clean-oil-mining-and-gas-revenues.

International Monetary Fund, 2007a, Code of Good Practices on Fiscal Transparency (Washington: International Monetary Fund), available at www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507c.pdf.

International Monetary Fund, 2007b, Guide on Resource Revenue Transparency (Washington: International Monetary Fund). available at www.imf.org/external/np/fad/trans/guide.htm.

International Monetary Fund, 2007c, “The Role of Fiscal Institutions in Managing the Oil Revenue Boom,” IMF Policy Paper (Washington: International Monetary Fund). www.revenuewatch.org/training/resourcecenter/role-fiscal-institutions-managing-oil-revenue-boom.

McPherson, Charles, and Stephen MacSearraigh, 2006, “Corruption in the Petroleum Sector” in The Many Faces of Corruption: Tracking Vulnerabilities at the Sector Level, ed. By Campos, J. Edgardo, and Vinay Bhargava (Washington: World Bank), www.u4.no/recommended-reading/the-many-faces-of-corruption-tracking-vulnerabilities-at-the-sector-level/.

Natural Resources Charter http://naturalresourcecharter.org

Revenue Watch Institute, 2010—2012, Briefings, Fact Sheets, and Index (New York: Revenue Watch Institute), www.revenuewatch.org.

World Bank, 2009, “Extractive Industries Value Chain,” African Region, Working Paper No. 125 (Washington: World Bank), www.eisourcebook.org/511_worldbankextractivevaluechain.html.

1Un fonds fiduciaire multi-bailleurs dédié à la gestion des ressources naturelles a permis récemment d’augmenter sensiblement le soutien du FMI dans ce domaine.

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