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Capítulo 1. Introdução

Author(s):
Charlotte Lundgren, Alun Thomas, and Robert York
Published Date:
October 2013
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A existência de reservas importantes dos recursos naturais em vários países da África Subsariana (AS) e os proventos económicos potencialmente elevados resultantes da sua exploração proporcionam uma oportunidade sem paralelo para o crescimento económico e o desenvolvimento. As receitas geradas por esses recursos podem ser utilizadas para fazer face aos défices em capital humano e infra-estruturas que constituem obstáculos a um crescimento sustentado, inclusivo e de bases amplas, bem como para conseguir melhorias nos indicadores sociais. Em muitos países da AS os recursos naturais representam já uma parcela importante das exportações e das receitas públicas, e vários outros países da região estão posicionados para vir a ser importantes exportadores de recursos no futuro. As provas empíricas indicam, no entanto, que traduzir esta riqueza de recursos num desempenho económico mais sólido e num nível de vida mais elevado tem constituído um desafio. Tomar as decisões políticas certas ao fazer a gestão dos recursos naturais pode ser altamente compensador, mas uma fraca gestão e uma má governação podem também resultar na perda de oportunidades de um forte crescimento e desenvolvimento económico.

A gestão da riqueza de recursos naturais está repleta de dificuldades—algumas económicas, muitas políticas—e, se não for bem feita, pode ter um impacto negativo no desempenho macroeconómico a curto e a longo prazo. Essas dificuldades resultam das características específicas da riqueza de recursos naturais:

  • A natureza volátil e imprevisível dos preços dos recursos naturais e, consequentemente, da receita deles proveniente complica a gestão macroeconómica e a elaboração dos orçamentos, e confere com frequência um elevado grau de prociclicidade às políticas económicas. Na realidade, a volatilidade macroeconómica contribui consideravelmente para a “maldição dos recursos” que afecta negativamente o crescimento, e as grandes oscilações na despesa pública são geralmente menos eficazes e menos produtivas.
  • A esgotabilidade desses recursos e das receitas com eles relacionadas cria problemas económicos e políticos complexos em termos de equidade intergeracional e sustentabilidade orçamental e externa a longo prazo. Surgem inevitavelmente questões sobre quando gastar a receita dos recursos, mas também sobre como gastá-la. Nos países da AS, onde o capital é escasso, é muitas vezes prioritário dirigir a despesa pública para o investimento, especialmente em infra-estrutura económica e capital humano.
  • É difícil transformar a riqueza de recursos naturais em capital humano, físico e financeiro produtivo, porque em muitos países da AS falta capacidade institucional e administrativa para gerir bem as finanças públicas. Sem essa capacidade, os recursos públicos são frequentemente desperdiçados ou mal aplicados.

Para fazer face a estes desafios de uma maneira que garanta o máximo aproveitamento da receita gerada pelos recursos são necessários quadros macroeconómicos adequados, apoiados por uma governação forte e regimes orçamentais sólidos. Uma governação forte ajuda a assegurar que as rendas dos recursos não sejam captadas por interesses instalados ou mal aplicadas; e um regime orçamental sólido ajuda a garantir que o governo seja responsável e transparente na afectação dos recursos.

A maneira de fazer face a estes desafios políticos—no contexto económico—é o foco da presente publicação. Foi adoptada uma abordagem bipartida em cada capítulo. Em primeiro lugar, apresentam-se, em linhas gerais, as principais opções e considerações políticas sobre a gestão da riqueza de recursos naturais, com base na experiência dentro e fora da África Subsariana, no trabalho mais recente do FMI nesta área, seja na análise ou no aconselhamento em matéria de políticas; na opinião do Banco Mundial e na investigação académica de ponta. O aconselhamento em matéria de políticas é também informado por uma troca de opiniões havida no contexto de uma conferência sobre a “Gestão dos Recursos Naturais da África Subsariana” co-organizada pelo FMI e pelas autoridades da República Democrática do Congo em Kinshasa, nos dias 21 e 22 de Março de 2012. 1 Em segundo lugar, no final de cada capítulo há uma caixa com uma lista de bibliografia recomendada, para informar melhor os políticos e outros interessados sobre os suportes teóricos e analíticos dos trabalhos recentes. A presente publicação não se destina a abranger a totalidade do complexo conjunto de questões que se relacionam com a gestão dos recursos naturais, mas sim a dar uma panorâmica geral das principais considerações e do pensamento actual sobre a matéria e a fornecer orientações bibliográficas para uma leitura mais aprofundada sobre estas questões.

É importante discorrer sobre as experiências e desafios que se colocam em toda a região da AS em matéria de gestão dos recursos naturais, porque o retorno da exploração desses recursos tem geralmente sido fraco. Em consequência, a riqueza de recursos naturais não se tem traduzido num desempenho económico mais sólido ou num nível de vida mais elevado. Em vez disso, os países ricos em recursos naturais de toda a região têm assistido a um ciclo vicioso de expansão e contracção, com a subida e descida dos preços das matérias primas ao longo do tempo; a dificuldades na implementação das políticas macroeconómicas e a pressões cambiais reais; ao desperdício do investimento público; e a uma governação fraca, em que os interesses instalados têm frequentemente captado receitas económicas que deveriam, de outro modo, reverter a favor do Estado.

A presente publicação está estruturada do seguinte modo: o Capítulo 2 apresenta alguns factos estilizados para preparar a cena para o debate que se segue e salientar a importância relativa dos recursos naturais para muitos países da AS e o contributo que esses recursos têm dado até à data para o crescimento e desenvolvimento da região. O Capítulo 3 apresenta as principais considerações em termos de política macroeconómica, incluindo a volatilidade e esgotabilidade dos recursos, a necessidade de estabelecer o correcto equilíbrio entre consumir agora ou mais tarde, e qual a melhor maneira de investir as rendas provenientes dos recursos. Uma boa concepção dos quadros orçamentais constitui a pedra angular para a solidez das políticas económicas nos países ricos em recursos, e esses quadros são discutidos em pormenor no Capítulo 4. O Capítulo 5 discorre sobre o incómodo problema da gestão do investimento público, dada a necessidade de “investir em capacidade de investimento” para assegurar a alta qualidade e eficiência da despesa de investimento. O Capítulo 6 analisa opções de políticas para a mobilização de receitas com o objectivo de obter o máximo de receitas possível do sector dos recursos naturais através das políticas tributárias e de uma melhor administração tributária, mantendo ao mesmo tempo a competitividade a nível internacional. O Capítulo 7 aborda a questão da boa governação, que é essencial para assegurar que os recursos não sejam desperdiçados, que a gestão dos recursos naturais seja transparente e responsável, e que o interesse público seja salvaguardado no processo de tomada de decisões.

1A conferência de Kinshasa foi também generosamente patrocinada pelo Fundo Fiduciário Específico para a Gestão de Riqueza em Recursos Naturais e pelo Departamento para o Desenvolvimento Internacional do Reino Unido. Neste evento participaram autoridades de 28 países da AS e intervieram conferencistas de organismos internacionais, meio académico, organizações da sociedade civil e sector privado (a ordem de trabalhos da conferência e as comunicações estão disponíveis em http://www.imf.org/external/np/seminars/eng/2012/kinshasa/index.htm).

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